張 力

（1.太原理工大學(xué)，山西 太原 030024；2.山西水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西 太原 030027）

當(dāng)今世界，水資源不足和水污染嚴(yán)重構(gòu)成的水資源危機(jī)已成為各個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素，也成為各國在政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上所面臨的復(fù)雜問題。為實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，歐美諸國等一些工業(yè)化國家都在努力探索水資源的可持續(xù)利用問題，包括轉(zhuǎn)變管理模式、改進(jìn)和創(chuàng)新政策手段、鼓勵(lì)私營部門和公眾參與、大力開發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)等。美國在這方面積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒。

1 美國水資源管理改革經(jīng)驗(yàn)

美國水資源比較豐富，是世界上較早走上依法管水、依法治水的國家之一。美國政府于1948年通過《水資源污染控制法》，并于1972年推出了《清潔水保護(hù)法》，在水資源管理方面主要有以下做法:

1.1 從體制和法律入手，加強(qiáng)對(duì)水資源的管理

一是水資源管理體制。美國由50個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)組成，屬聯(lián)邦制國家。各州都有相當(dāng)大的立法權(quán)，州政府與聯(lián)邦政府的關(guān)系相對(duì)比較松散，這就形成其在水資源管理上實(shí)行以州為基本單位的管理體制。在過去一百多年的時(shí)間里，聯(lián)邦政府興建了一大批水利設(shè)施，收到了明顯的經(jīng)濟(jì)效益。近二十多年來，由于聯(lián)邦財(cái)政困難，水利發(fā)展和水資源管理的職責(zé)更多地由州政府履行，從而更加確立了以州為基本管理單位的水資源管理體制。

二是水資源管理法律。在水資源管理方面，美國目前尚無全國統(tǒng)一的法典性的《水法》，以各州自行立法與州際協(xié)議為基本管理規(guī)則，州際間水資源開發(fā)利用的矛盾由聯(lián)邦政府有關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，如協(xié)調(diào)不成則訴諸法律，通過司法程序予以解決。

1.2 通過對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理，加強(qiáng)水資源保護(hù)

一是重視生態(tài)環(huán)境用水。從20世紀(jì)70年代開始，美國水資源管理以早期的防洪、運(yùn)輸、發(fā)電和灌溉轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)河流、湖泊等生態(tài)環(huán)境對(duì)水資源的需求，并在這方面進(jìn)行了深入研究，如娛樂、觀賞、野生魚種、動(dòng)植物用水都給予了充分考慮。大多數(shù)水庫都有最小下泄流量要求，以保證野生動(dòng)植物對(duì)水的需求。生態(tài)環(huán)境對(duì)水的需求已成為美國水資源開發(fā)利用最重要的制約因素之一。如加州北部嚴(yán)格規(guī)定，43%的地表水水量要用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二是強(qiáng)調(diào)改進(jìn)流域生態(tài)系統(tǒng)的整體功能。20世紀(jì)80年代以前，美國環(huán)境及水資源政策著重強(qiáng)調(diào)水資源的化學(xué)質(zhì)量，忽略了水資源的生態(tài)功能，其結(jié)果是盡管花費(fèi)了巨額資金和人力來降低水體中化學(xué)物質(zhì)的含量，使許多水體化學(xué)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，但卻不能恢復(fù)水體的一些生態(tài)功能。在總結(jié)以往教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國政府水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)委員會(huì)提出:水資源的質(zhì)量必須和水資源的用途聯(lián)系考慮，不僅考慮化學(xué)指標(biāo)，更重要的是考慮生態(tài)指標(biāo)，即生物棲息地質(zhì)量和生物的多樣性、整體性等。例如，可用魚類、無脊椎動(dòng)物或藻類的生存質(zhì)量來評(píng)價(jià)水資源的生態(tài)功能等。

三是由重治理轉(zhuǎn)化為重預(yù)防。無論是地下水還是地表水，一旦被污染，需花費(fèi)巨大的人力、物力來治理，效果很不穩(wěn)定。美國政府在花費(fèi)巨資治理污染后，意識(shí)到預(yù)防污染的重要性和迫切性，便竭力強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)及民眾協(xié)作，研究發(fā)展可減輕對(duì)環(huán)境危害或無危害的新產(chǎn)品、新技術(shù)。同時(shí)，在水資源政策上開始重視非工程措施，如保護(hù)濕地、植樹造林，通過土地利用規(guī)劃保護(hù)地下水資源等來防洪和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1.3 運(yùn)用水權(quán)和水價(jià)制度，加強(qiáng)對(duì)水資源的開發(fā)利用

一是水權(quán)制度。水權(quán)制度是美國水資源管理和水資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)，其作為公民的私有財(cái)產(chǎn)受到法律保護(hù)。類型大致有兩種：在中西部按開發(fā)利用的先后時(shí)間來確定，即對(duì)同一水源的不同用戶，按誰先用、誰擁有較大的用水權(quán)。在水資源豐富的東部，則按土地離水源距離的遠(yuǎn)近來確定水權(quán)的大小。同時(shí)，以法律的形式明確水權(quán)，規(guī)定誰擁有了土地、誰就擁有了地下水的開采權(quán)，但不得出售。每個(gè)水利工程區(qū)域內(nèi)的水權(quán)由工程法人代表擁有，可以轉(zhuǎn)讓、出賣、建立“水銀行”等。

二是水價(jià)制度。美國水資源管理的重要工具是價(jià)格杠桿。水價(jià)是根據(jù)工程造價(jià)、運(yùn)營成本、輸水距離、用水目的、用水對(duì)象、用水時(shí)間、用水量等多種因素，由政府和供用水雙方通過議會(huì)討論制訂法律規(guī)定或簽訂合同、協(xié)議等多種形式確定的，同時(shí)也遵循了市場(chǎng)規(guī)律，并考慮了以下原則：第一，認(rèn)為水資源的使用應(yīng)繳稅，水資源的開發(fā)利用要有費(fèi)用，水價(jià)中應(yīng)包括“稅”與“費(fèi)”；第二，水資源系統(tǒng)是一個(gè)整體，其開發(fā)利用和保護(hù)治理不可偏廢，水價(jià)應(yīng)同時(shí)包括供水與污水處理的費(fèi)用；第三，需水在不斷擴(kuò)大，水價(jià)中不僅要包括運(yùn)行費(fèi)，而且還要包括新增供水及污水處理能力的投資；第四，無論水資源還是供水過程，均按最終的商品水統(tǒng)一費(fèi)率。

水價(jià)和水權(quán)的運(yùn)用，使水的商品價(jià)值得以充分體現(xiàn)，提高了水資源的利用率，減少了水資源的浪費(fèi)，促進(jìn)了水資源的開發(fā)利用。

1.4 重視水資源管理的基礎(chǔ)工作，保證水資源管理的科學(xué)性

一是重視水資源教育。美國采取兩種途徑進(jìn)行水資源教育。一種是在小學(xué)、中學(xué)及大學(xué)設(shè)置環(huán)境和水資源課程；另一種是利用電視、報(bào)紙、廣播、聚會(huì)、講座、傳單等形式向公眾講授水資源保護(hù)的重要性。為保證水資源教育的順利開展，美國政府和州政府設(shè)立環(huán)境教育基金，鼓勵(lì)地方和學(xué)校申請(qǐng)，開展各種環(huán)境教育活動(dòng)。

二是重視水資源數(shù)據(jù)和情報(bào)的利用和分享。目前美國已建立起全美范圍內(nèi)的水資源管理信息庫，這些數(shù)據(jù)不僅可以通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)很快查詢和使用，并且可用地理信息系統(tǒng)直接顯示，用戶調(diào)用這些數(shù)據(jù)只需交納少量數(shù)據(jù)加工費(fèi)甚至不必交納任何費(fèi)用。這樣，數(shù)據(jù)共享既避免了重復(fù)，又節(jié)約了資金，促進(jìn)了科學(xué)數(shù)據(jù)在水資源決策上的應(yīng)用。

2 對(duì)山西的啟示

山西地處黃河以東，太行山之西，降水量少，十年九旱，山區(qū)、丘陵區(qū)約占80%，自然條件較差，據(jù)山西省第二次水資源評(píng)價(jià)資料顯示，全省人均水資源量為381m3，僅為全國人均水平的17%，遠(yuǎn)低于人均500m3的國際極度缺水標(biāo)準(zhǔn)，已對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活產(chǎn)生不利影響，危及山西可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為解決水資源短缺問題，山西正在積極采取多種措施。美國在水資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)，為山西加強(qiáng)水資源管理提供了有益啟示：

2.1 加快水資源管理法規(guī)體系建設(shè)，重視政府在水資源管理中的作用

要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和《中華人民共和國水法》的精神，盡快制定和完善山西省內(nèi)統(tǒng)一的科學(xué)合理的地方性水法，使山西水資源的開發(fā)、利用、管理與保護(hù)真正走上法制化軌道。同時(shí)，應(yīng)建立行政管理新體制，強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理，改變分割管理的局面，盡快建立以流域?yàn)楣芾砘締卧?，以城市為依托的水資源統(tǒng)一開發(fā)、綜合利用與全面保護(hù)相結(jié)合的管理新體制。通過完善體制、加強(qiáng)立法、創(chuàng)新政策，不斷強(qiáng)化和優(yōu)化水資源管理。各地應(yīng)以《山西省水資源管理?xiàng)l例》為依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)水資源的管理。

2.2 把水資源保護(hù)與管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)水量統(tǒng)一管理

在過去長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，山西作為產(chǎn)煤大省，只重視資源的開采，經(jīng)營管理粗放，忽視對(duì)水資源及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致采煤對(duì)水資源及生態(tài)環(huán)境的破壞，甚至引起地面裂縫、塌陷、滑坡、水土流失、地面井、泉、河水流量減少，水質(zhì)污染、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，對(duì)水環(huán)境和水資源的開發(fā)利用造成了嚴(yán)重影響。近年來，山西能源基地建設(shè)步伐明顯加快，用水結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)變化，工業(yè)和城市生活用水比例明顯提高，廢污水排放量逐年上升，對(duì)地表水和地下水造成嚴(yán)重污染，使山西本來就十分有限的水資源更為緊缺。因此，山西必須將“先污后治”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?，加?qiáng)水資源開發(fā)利用中的環(huán)境意識(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的水資源保護(hù)意識(shí)，同時(shí)，積極與外國開展技術(shù)合作，采用其在治污方面先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，保證水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 明晰水權(quán)，明確水價(jià)，建立政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型管理體制

河川是公共資源，但上下游、左右岸、地區(qū)之間及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、市政、水電等部門之間，應(yīng)各自擁有不同空間、不同時(shí)間、不同用量的水權(quán)和排污權(quán)，且應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)水權(quán)制度，明晰水權(quán)，避免因水權(quán)問題導(dǎo)致水事糾紛的發(fā)生。當(dāng)前要全面實(shí)施取水許可制度，加強(qiáng)取水監(jiān)督管理，通過水權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源的有償使用和優(yōu)化配置。同時(shí)，按照市場(chǎng)規(guī)律確定水價(jià)，加快水的商品化進(jìn)程，用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)施節(jié)約用水，以提高全社會(huì)節(jié)約用水的積極性。

2.4 加強(qiáng)水資源管理的基礎(chǔ)工作

首先，要加強(qiáng)水法制宣傳教育，提高全社會(huì)的水法制意識(shí)，同時(shí)，采取多種措施加強(qiáng)全民的水資源教育工作，提高全民的節(jié)水及水資源、水環(huán)境保護(hù)意識(shí)。其次，要在取水許可制度實(shí)施中建立起比較完善的水資源管理數(shù)據(jù)庫，應(yīng)用先進(jìn)的管理技術(shù)，提高山西水資源管理的科學(xué)性。

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