李 強(qiáng)

1 概述

政府工程歷來都是權(quán)錢交易、工程腐敗的重災(zāi)區(qū),也是容易設(shè)租、尋租的一個(gè)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段代建人的組織性質(zhì)有以下兩種基本形式:1)由地方政府的項(xiàng)目代建行政機(jī)構(gòu)擔(dān)任代建人。該模式便于各相關(guān)行政部門之間的配合,依靠政府的強(qiáng)有力的行政推動(dòng),并適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工程進(jìn)度,但該模式?jīng)]有引入市場競爭機(jī)制,因而不可能真正解決政府的權(quán)力尋租。2)選擇具有一定資質(zhì)的專業(yè)化項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任代建人,它是項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目管理制及招投標(biāo)等制度化合后的衍生物。從理論上說,在政府投資項(xiàng)目建設(shè)中引入競爭機(jī)制,從根本上隔離行政權(quán)力與逐利資本,明確責(zé)任主體,既可實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理,又可抑制權(quán)錢交易,對(duì)于我國數(shù)額較大的政府投資項(xiàng)目來說,意義不言而喻,其所發(fā)揮的作用,在近幾年的實(shí)踐中也得到了驗(yàn)證。代建制的實(shí)施大大壓縮了政府權(quán)力的尋租空間,顯示了其強(qiáng)大的優(yōu)越性,但代建制并不能完全避免政府權(quán)力尋租,也為代建人尋租行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

2 代建人尋租行為的產(chǎn)生

眾所周知,代建制中委托單位和代建人擁有的信息是嚴(yán)重不對(duì)稱的。代建人具有比委托人更多的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)信息,甚至還扮演著信息制作者和信息供應(yīng)者的角色。而代理人的基本行為傾向是,盡可能有意識(shí)地選擇有利于自己的信息來提供給委托人,對(duì)委托人忽略或隱瞞那些有可能給代理人自身帶來麻煩或者不利后果的信息,而這些信息很可能對(duì)于委托人是極其重要的。這種不對(duì)稱的存在為敗德行為的代建人的尋租創(chuàng)造了條件。而且目前我國代建制中存在的以下問題,使代建人的尋租行為問題日益突顯:1)制度設(shè)置不明確,準(zhǔn)入門檻低。我國目前并沒有提出“代建資質(zhì)”,各地對(duì)代建人的資格條件和市場準(zhǔn)入要求比較模糊,對(duì)代建人的資質(zhì)認(rèn)定、人員配備、代建資格管理等均沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。各地均以工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包等資質(zhì)來代替代建人資質(zhì)資格,這對(duì)于涉及項(xiàng)目全過程管理和追求社會(huì)目標(biāo)的代建制來說不是長久之計(jì)。由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低,難以保證代建單位及代建人員的質(zhì)量要求,當(dāng)上述設(shè)計(jì)單位等僅從事工程某一階段工作的代建人承擔(dān)整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)工作時(shí),具有很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。而代建單位必須提供高額的履約保證金及承擔(dān)管理不善受到的懲罰,當(dāng)代建人的收益達(dá)不到預(yù)期時(shí),就會(huì)產(chǎn)生追求非法利益的傾向。2)代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低導(dǎo)致代建人之間的惡性競爭?，F(xiàn)階段代建取費(fèi)普遍參照建設(shè)單位管理費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn),但代建單位所涉及的職責(zé)、所付出的成本和建設(shè)單位有很大區(qū)別。由于代建單位不能享有全部的資金結(jié)余,只要在項(xiàng)目的實(shí)際發(fā)生費(fèi)用不突破項(xiàng)目概算的前提下,代建人就有可能與工程預(yù)算編制和審批單位、監(jiān)理、施工及設(shè)備材料供應(yīng)商通過串通提高工程預(yù)算價(jià)格、虛報(bào)項(xiàng)目成本、偷工減料、轉(zhuǎn)移資金,達(dá)到非法牟利目的。3)政府項(xiàng)目概算審批缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。與代建管理費(fèi)和節(jié)約提成直接相關(guān)的一般是經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算,其在初步設(shè)計(jì)完成后才能確定。代建人在自身利益的驅(qū)動(dòng)下,一般都會(huì)有高估概算的行為傾向。從客觀上說,由于項(xiàng)目概算是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作,加之我國還沒有建立起科學(xué)的項(xiàng)目概算審批決策體系,編制和審批項(xiàng)目概算時(shí)本身也還存在許多的不確定性因素,概算在一定范圍內(nèi)存在一定精度誤差是允許的,因此代建人會(huì)通過高估冒算的方式取得結(jié)余利潤。4)政府監(jiān)管不嚴(yán)格。在政府投資項(xiàng)目代建制中,委托人、代建人、承包商之間構(gòu)成兩層委托代理關(guān)系,即政府委托人與代建人簽訂代建合同構(gòu)成第一層委托代理關(guān)系,代建人與承包商簽訂工程承包合同構(gòu)成第二層委托代理關(guān)系。代建人的決策問題是根據(jù)外部約束的程度而選擇對(duì)承包商的監(jiān)督強(qiáng)度,而承包商根據(jù)代建人的監(jiān)督強(qiáng)度決策是否與代建人串通,代建人、承包商之間形成完全信息動(dòng)態(tài)博弈。當(dāng)政府監(jiān)管不嚴(yán)的情況下,代建人的尋租空間增大、合謀成本減小,代建人會(huì)傾向于通過與承包商等串謀獲取非法利潤。

3 尋租行為的防范措施

1)設(shè)立代建專項(xiàng)資質(zhì)。設(shè)立“代建”專項(xiàng)資質(zhì)是十分必要的,沒有建立這個(gè)專項(xiàng)資質(zhì),不利于代建單位招標(biāo)考核評(píng)審。在目前沒有代建專項(xiàng)資質(zhì)的情況下,各地常用“綜合性工程咨詢單位”、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等資質(zhì)作為代建資質(zhì)只是權(quán)宜之計(jì)。規(guī)范代建行為首先要大力培育工程項(xiàng)目管理市場,發(fā)展項(xiàng)目管理公司,提高代建的進(jìn)入門檻,讓真正具有項(xiàng)目管理能力的公司進(jìn)入代建市場,保證政府工程質(zhì)量和投資效益,使建設(shè)過程處于可控狀態(tài),減少因能力不足帶來的風(fēng)險(xiǎn),避免為了贏利而選擇非法尋租。2)代建方式的選擇。即將建設(shè)項(xiàng)目拆成項(xiàng)目前期代建和后期代建兩個(gè)階段。前期代建適合咨詢管理類背景的項(xiàng)目管理企業(yè),后期代建適合總承包背景的項(xiàng)目管理企業(yè),使前期準(zhǔn)備與施工過程中的代建人為不同主體,除了能使企業(yè)更能發(fā)揮自己的專長外,更能有效避免代建人在初期通過高估概算以獲得成本結(jié)余。因此,可以優(yōu)先考慮采取兩階段的代建模式。3)建立績效評(píng)定檔案。對(duì)代建單位在業(yè)績、聲譽(yù)、服務(wù)、管理質(zhì)量等方面建立全面合理的考核體系和績效評(píng)定制度,更有利于項(xiàng)目選擇有實(shí)力的代建單位和提高項(xiàng)目管理質(zhì)量。并積極開展代建項(xiàng)目后評(píng)價(jià),實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,對(duì)不合格的代建單位予以除名,禁止其承擔(dān)代建工程。4)加強(qiáng)政府審計(jì)工作。政府審計(jì)的階段要前移,參與初步設(shè)計(jì)與概算的評(píng)審和審查,重點(diǎn)關(guān)注代建單位是否細(xì)化項(xiàng)目的前期工作,是否強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)階段的投資控制工作。跟蹤審計(jì)應(yīng)以代建制項(xiàng)目為審計(jì)對(duì)象,不論采取何種代建模式,均要對(duì)其代建人投資計(jì)劃、預(yù)算申報(bào)和下達(dá)、資金撥付渠道等程序的合規(guī)性進(jìn)行跟蹤審計(jì),并對(duì)代建人代理的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工方的二次招投標(biāo)行為進(jìn)行監(jiān)督,避免出現(xiàn)代建人與關(guān)聯(lián)單位合謀損害建設(shè)方利益或者名義上進(jìn)行公開招標(biāo),實(shí)際上以中標(biāo)單位的名義組織施工,既獲得代建費(fèi),又獲得施工利潤以及串通獲利等行為的出現(xiàn)。著重審核工程手續(xù)是否合法、齊全,工程款撥付是否及時(shí)到位,變更洽商是否真實(shí)、合理,有無擅自提高或降低標(biāo)準(zhǔn)、損失浪費(fèi)等問題,并嚴(yán)審審計(jì)投資方,使用單位,勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位。審計(jì)部門必須認(rèn)識(shí)到代建制下問題產(chǎn)生的種種可能性,履行好竣工決算審計(jì)的職能,確保資金的安全有效使用,避免高估冒算,套取政府建設(shè)資金。業(yè)主對(duì)代建方尋租行為監(jiān)督效率的提高和加大對(duì)代建方尋租行為的懲罰是能減少代建方尋租行為發(fā)生的有效途徑。5)合理的激勵(lì)措施。為了保證代建項(xiàng)目的目標(biāo),維護(hù)政府委托人的利益,政府除了采取監(jiān)督及約束的方式使代建人的行動(dòng)與政府委托人的利益一致外,代建合同成本激勵(lì)系數(shù)的設(shè)置應(yīng)對(duì)代建人有積極的激勵(lì)作用,使代建方的利益趨向與委托方一致。激勵(lì)系數(shù)即委托方對(duì)代建人的節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)不應(yīng)該是固定不變的,當(dāng)項(xiàng)目節(jié)約額與項(xiàng)目計(jì)劃投資的比例增大時(shí),成本激勵(lì)系數(shù)應(yīng)相應(yīng)增大,采用累進(jìn)的方式。這樣有利于代建人盡力控制成本,以獲得更多的合法利潤。

清除與防范尋租活動(dòng),除了依靠健全的體制、完備的法制和有效的社會(huì)監(jiān)督外,還有一項(xiàng)重要的因素就是道德制約,即通過強(qiáng)化行為主體的道德修養(yǎng)和道德意識(shí),自覺主動(dòng)地抵制尋租活動(dòng)。從某種程度上說,道德制約具有正規(guī)制度不能達(dá)到的特殊功能。

4 結(jié)語

“代建制”作為一項(xiàng)新的制度安排,其對(duì)改善政府投資的效率具有重要的意義,但其在實(shí)踐中帶來的許多問題亟待研究與探討。我們應(yīng)針對(duì)代建人的種種尋租行為“對(duì)癥下藥”,尋找解決問題的方法和保險(xiǎn)措施,改變其行為傾向,抑制其在管理過程中的尋租行為,使代建制的推行不會(huì)背離其初衷,最大程度地提高其社會(huì)效益。

[1] 祁玉清.謹(jǐn)防政府投資項(xiàng)目代建制中的風(fēng)險(xiǎn)[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2006(1):61-64.

[2] 尹貽林.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)務(wù)[M].天津:天津大學(xué)出版社,2006.

[4] 李小林.實(shí)行代建制面臨的問題及對(duì)策[J].中國工程咨詢,2007(4):31-33.