裴湛玉

（山西省國有林管理局， 山西 太原 030012）

到2010年，為期11年的山西省黃河上中游地區(qū)天然林保護(hù)工程（以下簡稱天保工程）即將到期。如何繼續(xù)推進(jìn)天保工程后續(xù)建設(shè)，成為當(dāng)前政策研究的重點(diǎn)。近日，筆者深入永濟(jì)市、芮城縣、垣曲縣、沁源縣和中條山林區(qū)就天保工程實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，對工程建設(shè)取得的成效、存在的問題和下一步政策建議作了一些分析和探索，以期有益于生態(tài)建設(shè)。

1 天保工程規(guī)劃情況

山西省黃河上中游地區(qū)天保工程實(shí)施范圍，包括朔州、忻州、太原、晉中、呂梁、長治、晉城、臨汾、運(yùn)城等9個市的72個縣和管涔山、黑茶山、關(guān)帝山、太岳山、呂梁山、中條山等6個省直林區(qū)以及楊樹林區(qū)油坊林場、省林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院實(shí)驗(yàn)林場等80個縣（局）級實(shí)施單位。規(guī)劃項(xiàng)目包括天然林停伐與減產(chǎn)、森林管護(hù)、公益林建設(shè)、職工轉(zhuǎn)崗分流安置與養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌、社會性支出補(bǔ)助等方面，工程概算總投資17 0271萬元。2006年，又增加了醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)四項(xiàng)保險和混崗職工安置項(xiàng)目，增加投入4 265萬元。

2 十年天保工程，建設(shè)成效顯著

2.1 森林面積增長，資源保護(hù)成績巨大

10年來，天保工程區(qū)各級政府和工程管理部門嚴(yán)格執(zhí)行停采禁伐政策，全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任，森林管護(hù)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，森林資源得到有效保護(hù)和持續(xù)增長。工程區(qū)森林資源消耗量、商品材產(chǎn)量分別由1997年的63.80萬 m3、24.30萬 m3直接調(diào)減為零，累計減少商品材產(chǎn)量292萬m3，相當(dāng)于少消耗森林資源766萬m3；森林管護(hù)面積由原規(guī)劃的238.07萬hm2增加到 388.20萬 hm2，增長 76%；累計完成公益林建設(shè)任務(wù)55.80萬hm2；全省天然林由工程實(shí)施初期的64.80萬 hm2增加到 108.67萬 hm2；森林活立木蓄積量由2000年的5 200萬m3增長到8 000萬m3。

2.2 區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善，生物多樣性得到恢復(fù)

據(jù)省水保部門監(jiān)測顯示，2007年減少流入黃河泥沙2 000萬t。據(jù)位于沁河上游的沁源縣水文站統(tǒng)計，沁源縣2001年～2008年年均降水量638.80 mm，是1991年～2000年年均降水量544.50mm的117.30%；沁河源頭的徑流量2001年～2008年為0.72億m3，是1991年～2000年0.55億m3的130.90%；輸沙模數(shù)2001年～2008年每平方公里65.60 t，是1991年～2000年236.70 t的26.70%。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，國家Ⅰ級重點(diǎn)保護(hù)野生動物褐馬雞，分布區(qū)域擴(kuò)大，種群數(shù)量明顯增加；金錢豹種群數(shù)量穩(wěn)定，局部區(qū)域略有增長；黑鸛種群數(shù)量逐年增長；麝種群數(shù)量逐步恢復(fù)。國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)野生動物天鵝越冬種群數(shù)量明顯增多，達(dá)1萬余只；紅腹錦雞新發(fā)現(xiàn)分布區(qū)，種群數(shù)量穩(wěn)定；國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)野生植物翅果油樹，野外種群穩(wěn)定，人工繁育種群增大。野生動物棲息環(huán)境和野生植物生境得以改善，生物多樣性更加豐富。

2.3 國有林區(qū)基本職能實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，體制機(jī)制創(chuàng)新取得進(jìn)展

以天保工程為帶動，全省國有林區(qū)基本職能實(shí)現(xiàn)了由原來的以木材采伐為主向以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)為主的重大轉(zhuǎn)變。這些單位在管理和保護(hù)國有森林資源、保障生態(tài)安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉方面發(fā)揮的作用越來越突出。為促進(jìn)省直林區(qū)體制轉(zhuǎn)軌，2004年，省政府安排1 000萬元作為轉(zhuǎn)制經(jīng)費(fèi)；從2005年起，省財政每年安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)制補(bǔ)貼2 330萬元，截止2008年，5年累計安排10 320萬元。省委、省政府出臺的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的意見》，明確規(guī)定了省直林區(qū)的公益性事業(yè)單位性質(zhì)。2006年經(jīng)省編辦批準(zhǔn)，將8個森林經(jīng)營局更名為“國有林管理局”。隨著體制轉(zhuǎn)軌，省直林區(qū)20多個木材經(jīng)銷站全部關(guān)閉，3個中型纖維板生產(chǎn)企業(yè)、2個木地板廠全部停產(chǎn)，304個以木材加工為主的多種經(jīng)營項(xiàng)目相繼關(guān)停。這些改革措施，有力地促進(jìn)了天保工程的順利實(shí)施。各市、縣政府也都把深化國有林場改革作為推動工程實(shí)施的突破口，積極協(xié)調(diào)，多方努力，目前，天保工程區(qū)已有9個林場納入市縣財政全額預(yù)算管理，有49個林場納入差額預(yù)算管理。

2.3 富余職工分流安置基本到位，社會保障體系基本建立

截止2008年末，天保工程區(qū)累計分流安置富余人員6 159人，超計劃（5 376人）安置783人，其中一次性安置富余職工864人，超計劃（460人）安置404人。在崗職工年人均工資收入由1997年的6 523元增加到2008年的18 191元，翻了一番多。2008年底，工程區(qū)共有在冊職工9 403人，基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保率100%，失業(yè)、工傷、生育三項(xiàng)保險也逐步建立。

3 天保工程實(shí)施中存在的主要問題

3.1 國有林區(qū)管理體制不順

國有林區(qū)既是全省林業(yè)的重要組成部分，又是天保工程建設(shè)的重要陣地，對其按公益性事業(yè)單位管理已經(jīng)成為上上下下的共識。但由于財力所限，這項(xiàng)政策尚未得到全面有效的落實(shí)，絕大多數(shù)單位仍是自收自支事業(yè)單位，缺乏財政支持，管林護(hù)林僅靠天保工程和財政轉(zhuǎn)制補(bǔ)助維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，林場職工工資低、工作生活條件差，整體邊緣化趨勢十分突出?？梢哉f，國有林區(qū)公益性事業(yè)單位性質(zhì)與自收自支經(jīng)濟(jì)體制的矛盾，已經(jīng)成為制約天保工程快速發(fā)展的障礙。

3.2 天保工程規(guī)劃項(xiàng)目投資不足

突出表現(xiàn)在三個方面：其一，養(yǎng)老補(bǔ)助金不足。中央批復(fù)山西的養(yǎng)老統(tǒng)籌補(bǔ)助金額度是以1997年度職工工資總額5 928.75萬元為基數(shù)、按照24%繳費(fèi)比例測算的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，即每年為1 423萬元。2007年，天保工程區(qū)參保職工年交費(fèi)2 514.50萬元（單位部分），缺口達(dá)1 091.50萬元，年補(bǔ)助金僅占56.60%，補(bǔ)助比例太低，資金嚴(yán)重不足。除此之外，醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育四項(xiàng)保險啟動后，缺口進(jìn)一步加大。其二，森林管護(hù)事業(yè)費(fèi)不足。2004年底啟動的中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度規(guī)定，國家重點(diǎn)公益林年補(bǔ)償費(fèi)75元/hm2，其中直接管護(hù)費(fèi)不低于45元/hm2。而天保工程森林管護(hù)費(fèi)只有26.25元/hm2。同時，天保工程方案沒有考慮森林管護(hù)面積逐年增加的現(xiàn)實(shí)，造成新增面積沒有管護(hù)經(jīng)費(fèi)。按照天保實(shí)施方案，全省管護(hù)面積為 238.07萬 hm2。從 2005年開始，管護(hù)面積已經(jīng)調(diào)整到285.67萬hm2，實(shí)際每公頃管護(hù)費(fèi)只有21.90元，相對降低16.60%。2008年底，實(shí)際管護(hù)面積已經(jīng)增加到 388.20萬hm2，單位面積管護(hù)經(jīng)費(fèi)則更低。其三，公益林建設(shè)投資不足。天保工程方案規(guī)劃全省僅有飛播造林和封山育林，其投資標(biāo)準(zhǔn)分別為每公頃750元、1 050元。據(jù)調(diào)查，晉南地區(qū)目前普通勞務(wù)用工每人每天70元，加上種苗、整地、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用，投資標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要差距很大。

3.3 國有實(shí)施單位基礎(chǔ)設(shè)施落后

天保工程方案沒有規(guī)劃基層國有林區(qū)機(jī)關(guān)、林場辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，多年來，主要依靠有限的扶貧林場項(xiàng)目修修補(bǔ)補(bǔ)，基層實(shí)施單位生產(chǎn)生活條件長期難以改善。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省天保工程區(qū)164個國有林場中，危房面積占房屋總面積的47%，15.90%的國有林場不通油路，28%的林場不通電話，41.40%林場吃水困難；在基層森林管護(hù)站點(diǎn)中，271個一線管護(hù)站點(diǎn)不通電話，133個管護(hù)站點(diǎn)不通電，87個管護(hù)站點(diǎn)缺水；在職工住房上，國有林場職工家庭人均住房面積為14 m2，是全省城鎮(zhèn)職工人均住房面積20.40 m2的68.60%，是全省農(nóng)民人均居住面積25 m2的56%。

3.4 工程管理機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)缺項(xiàng)

管理是實(shí)施天保工程的必然要求，無論是工作安排、規(guī)劃設(shè)計，還是檢查驗(yàn)收、監(jiān)督獎罰均離不開經(jīng)費(fèi)支持。從目前實(shí)踐看，工程管理難點(diǎn)在于管理層級多、管理成本大，市、縣、鄉(xiāng)三級管理機(jī)構(gòu)所需管理經(jīng)費(fèi)沒有來源。天保工程管理的基礎(chǔ)是縣級工程管理部門。由于經(jīng)費(fèi)缺項(xiàng)，有的縣天保工程辦公室沒有公務(wù)用車，沒有電腦，缺乏基本辦公條件。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)天保工程辦公室條件更是艱苦。

4 推進(jìn)天保工程后續(xù)建設(shè)政策建議

4.1 補(bǔ)充擴(kuò)大國家級天保工程實(shí)施區(qū)域

從全省實(shí)際看，目前有兩個區(qū)域應(yīng)補(bǔ)充納入國家級天保工程實(shí)施范圍。其一，由于規(guī)劃遺漏，安澤縣應(yīng)納入未納入天保工程實(shí)施范圍。安澤縣行政隸屬臨汾市，地處太岳山南麓，黃河中游一級支流沁河穿境而過，境內(nèi)流長109 km。2000年，位于沁河上游的沁源縣和下游的沁水縣納入黃河上中游天保工程規(guī)劃范圍，由于規(guī)劃遺漏，使得安澤縣沒有列入工程實(shí)施范圍。其二，受到區(qū)域限制，省直林區(qū)未全部納入天保工程實(shí)施范圍。省直林區(qū)是省政府結(jié)合省情、林情，按山系、水系設(shè)置的國有林管理機(jī)構(gòu)，和東北重點(diǎn)森工企業(yè)相似，按自收自支事業(yè)單位管理。省直林區(qū)管護(hù)著全省最精華森林資源，既構(gòu)成了華北平原和黃河中游地區(qū)綠色屏障，又是黃河與海河兩大水系重要水源區(qū)。為此，有必要將五臺、太行、楊樹豐產(chǎn)林三個林區(qū)納入工程實(shí)施范圍。

4.2 全面加強(qiáng)國有林管護(hù)和經(jīng)營工作，提高實(shí)施單位可持續(xù)發(fā)展水平

2000年以來，全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)強(qiáng)力推進(jìn)，促進(jìn)了森林的恢復(fù)和發(fā)展，森林面積持續(xù)增加。天保工程作為區(qū)域森林管護(hù)、保障生態(tài)安全的一大品牌日益深入人心。在天保工程后續(xù)建設(shè)中，應(yīng)繼續(xù)將森林管護(hù)置于各項(xiàng)規(guī)劃首位，予以全面加強(qiáng)。按照2007年二類調(diào)查成果，全省生態(tài)公益林中有林地面積為235.33萬hm2、總蓄積為 10 550萬 m3，其中國有林129.66 萬 hm2、6 721 萬 m3，分別占了55%和64%。隨著集體林權(quán)制度改革深入，國有林區(qū)主體地位將越來越明顯。所以，天保工程實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到國有林管理和經(jīng)營上來。一是理順財政投入體制。按照事權(quán)劃分原則，省直林區(qū)及所屬林場應(yīng)全額納入省級財政預(yù)算，市、縣所屬國有林場應(yīng)全額納入同級財政預(yù)算。二是全面實(shí)行森林管護(hù)補(bǔ)助政策。按照事權(quán)劃分原則，財政投入重點(diǎn)應(yīng)以森林分類區(qū)劃為測算基礎(chǔ)，以國有林單位林業(yè)用地面積為補(bǔ)助對象，參照現(xiàn)行重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將每公頃管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到75元。同時，增加國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)是林場場部、管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)和管護(hù)人員交通、通訊條件改善和遠(yuǎn)程監(jiān)控等新技術(shù)應(yīng)用，逐步構(gòu)建國有林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。三是開展國有林經(jīng)營工作。對森林資源進(jìn)行科學(xué)管理和經(jīng)營，是提高林地生產(chǎn)力的根本。國有林經(jīng)營重點(diǎn)是森林撫育、低質(zhì)低效林改造和人工造林三項(xiàng)。建議將森林經(jīng)營項(xiàng)目作為新一期工程規(guī)劃的重點(diǎn)，在中央財力支持的同時，省級財力給予傾斜，逐年安排森林撫育、低質(zhì)低效林改造和人工造林任務(wù)，力爭通過再一個10年努力，使國有林區(qū)森林資源基本形成符合可持續(xù)發(fā)展要求的資源體系。

4.3 科學(xué)把握集體林權(quán)制度改革，創(chuàng)新集體林管護(hù)和經(jīng)營政策

集體林權(quán)制度改革后，必須加強(qiáng)三項(xiàng)工作：一是繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)、停采禁伐政策。二是強(qiáng)化監(jiān)管約束。要加大縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度，確保管護(hù)成效。三是強(qiáng)化利益約束，建立縣、鄉(xiāng)、村、戶四級利益分配機(jī)制，直補(bǔ)到戶一塊，統(tǒng)籌使用一塊，保證個戶有利益、監(jiān)管有經(jīng)費(fèi)。

4.4 提高投入標(biāo)準(zhǔn)，著力建立資金動態(tài)投入機(jī)制

國家天保工程實(shí)施雖然已經(jīng)10年，但動態(tài)管理與靜態(tài)投入的矛盾始終沒有得到合理解決。新的一期工程規(guī)劃中，應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對天保工程建設(shè)項(xiàng)目重新測算投資標(biāo)準(zhǔn)，適時加以提高，依財政資金年度增長系數(shù)，建立動態(tài)投入機(jī)制，實(shí)行動態(tài)預(yù)算管理。特別是要建立社會保險補(bǔ)助金動態(tài)投入機(jī)制，以各?。ㄊ小^(qū)）上年度城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資為基數(shù)，按照現(xiàn)行社會保險政策確定單位補(bǔ)助比例，如實(shí)增加下年度的社會保險補(bǔ)助資金。并將退休人員醫(yī)療保險補(bǔ)助納入中央財政預(yù)算。

4.5 創(chuàng)新工程管理體制，確保經(jīng)費(fèi)投入

調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行管理體制，逐步實(shí)行天保工程規(guī)劃、目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任、考核到縣管理。同時加強(qiáng)省、市、縣三級工程管理部門能力建設(shè)，增配設(shè)施設(shè)備和交通工具，結(jié)合工程建設(shè)投入總量，按中央投入5%～10%給予管理經(jīng)費(fèi)，確保工程建設(shè)成效。