柯龍山

(福建師范大學 公共管理學院,福建 福州 350108)

完善農地制度,促進農民增收
——基于制度生命周期理論視角

柯龍山

(福建師范大學 公共管理學院,福建 福州 350108)

從制度經濟學角度,將制度作為增加農民收入的關鍵變量。同時以與農民關系最為緊密的農地制度為切入點,應用制度生命周期理論,探討農地制度變遷與農民增收關系。論證農地制度的發(fā)展和完善對農民增收起關鍵性作用,要不斷修正和完善農地制度,在延續(xù)其生命周期的同時,增強農民增收的可持續(xù)性。

農地制度;農民增收;制度生命周期

黨的十七屆三中全會以及此后的中央經濟工作會議和農村工作會議、中央一號文件、政府工作報告都一再強調穩(wěn)定和完善農村基本經營制度,為農村土地制度注入新的活力,延續(xù)了其自身的生命周期,也增強了農民增收的可持續(xù)性。

一、農地制度創(chuàng)新:農民增收的關鍵變量

1.制度創(chuàng)新對農民增收的作用

制度學派拋棄了發(fā)展經濟理論研究中制度給定的前提,把制度因素作為內生變量納入分析之中,以說明制度安排對經濟發(fā)展的重大影響[1]。制度創(chuàng)新是經濟增長的關鍵,對促進農村經濟發(fā)展,促進農民增收應起到關鍵性作用。首先,制度創(chuàng)新可以調整農村生產關系,不斷釋放農村生產力。其次,制度創(chuàng)新可以優(yōu)化農村資源的有效配置。再次,制度創(chuàng)新可以激發(fā)農民增收積極性。

2.農地制度創(chuàng)新對農民增收的影響

農地制度是影響農民增收的關鍵性因素。土地作為農業(yè)最基本的生產要素,是農民生存的根本,是國民經濟發(fā)展的基礎。

新中國建立后,社會制度實現了根本變革,土地制度的變革解放了農業(yè)生產力,實現了農民收入的較快增長。但是總體上中國的農業(yè)生產和農民收入在改革開放前的很長時間是停滯不前的。1979—1984年是新中國成立后我國農民收入增長最快的時期。農民人均純收入由134元增加到335元,扣除物價上漲因素,年均實際增長14.8%。其中家庭聯產承包責任制的實行極大地激發(fā)出農業(yè)的生產力和農民的創(chuàng)造力,農民收入快速增長。在該時期農民收入的增長中,家庭聯產承包責任制作貢獻率為46.89%,遠遠高于農產品價格的提高、農業(yè)生產要素價格的降低等其他因素所作的貢獻。1985年之后農民收入增幅開始下降,在1992—1997年間,由于農產品價格調整,農民收入和消費都獲得了一定程度的增長,但1997年以后,由于農產品價格下降,農民人均純收入增幅從1996年的9%下降到2000年的2.1%,出現了改革開放以來首次連續(xù)下滑的現象。如果考慮到地區(qū)間不平衡,有些地區(qū)的農民收入甚至是負增長[2]。雖然國家政策一再向農村傾斜,2000年以后農村經濟出現了恢復性增長,但與城市相比,差距不斷擴大,農村經濟低效運作,農民增收困難。

二、制度生命周期的終結:傳統農地制度下農村經濟的低效運作與農民增收困難

制度創(chuàng)新并不是一勞永逸的,家庭聯產承包責任制的確立并不意味著農村土地制度創(chuàng)新的終結。家庭聯產承包責任制度在促進農村經濟發(fā)展,促進農民增收上作出了重大貢獻并展現了巨大的實績。然而,隨著市場經濟而來的成本——收益結構的變化,家庭聯產承包制自身的收益實現功能或效率增長機制也日漸弱化,表現為農村經濟的低效運作與農民增收困難。

農民增收的思路主要有兩條:一條是農業(yè)內的,即通過產業(yè)結構調整、農業(yè)產業(yè)化經營和規(guī)模經營來實現增收。一條是農業(yè)外的,即在持續(xù)經濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提下,通過剩余勞動力的轉移來實現農民增收。然而,我國傳統的農地制度既難以獲取農業(yè)經營的規(guī)模效應,對農村勞動力的轉移也存在著制度約束[3]。

1.土地產權模糊,主體缺位

我國傳統的農村土地集體產權界定模糊,集體所有權被虛置,主體缺位。作為最主要的產權主體的農民家庭,在傳統農村產權制度下卻處于最為不利的地位,沒有成為獨立的具有經濟人格的產權主體,沒有享有土地處分權的充分權利。農民的土地所有者權益弱化,一方面使得農民顧慮政策性風險不愿意向土地投資,另一方面也導致農村種糧能手大規(guī)模經營土地的積極性受挫。

2.土地流轉機制的不規(guī)范和不完善

自20世紀80年代后期以來,國家放松了對土地管理的限制,允許和提倡土地流轉。然而我國土地的流轉機制呈現出不規(guī)范和不完善的缺陷。一是促進土地流轉的市場機制尚未形成。二是土地使用權流轉法規(guī)體系尚不健全。土地流轉機制的不完善和不規(guī)范:一方面使得農民無法徹底離開土地,呈現“候鳥式”或“兼業(yè)式”的轉移;另一方面,土地流轉市場的信息不足,土地跨地區(qū)流轉的可能性小、交易量小,難以實現土地的規(guī)模化經營[4]。

3.公平優(yōu)先的土地分配制度

我國的土地分配制度秉承“平均主義”,在進行土地分配時,對公平的考慮優(yōu)先于效率。這樣的分配制度,其弊端是顯而易見的。一是農地分配平均化造成農戶土地規(guī)模超小、分割細碎,這樣狹小的家庭分散經營難以取得土地的規(guī)模經濟效益,阻礙了農業(yè)現代化生產的進一步發(fā)展[5]。二是土地過于平均化也使眾多農村勞動力束縛在有限的土地上,農戶兼業(yè)現象普遍存在,許多農民工成為“兩棲人口”,在城鄉(xiāng)之間季節(jié)性流動,農村勞動力不能徹底轉移。

三、制度生命周期的延續(xù):十七屆三中全會以來對傳統農地制度的修正和完善

制度的無效或低效運作會誘致制度的變遷,判斷制度變遷優(yōu)劣的標準是制度的適應效率如何,在未能有效提高社會資源配置效率的狀態(tài)下,制度本身存在改進的余地或者被更有效的制度代替。制度不斷自我完善,不斷新陳代謝的過程,鮮明地體現了制度由“生”到“死”的生命周期。現行農地制度下,農村經濟的低效運作和農民增收困難迫切需要對其進行修正完善以促進農村經濟發(fā)展,促進農民增收,延續(xù)其制度生命周期。十七屆三中全會以來對傳統農地制度的修正和完善,使其能繼續(xù)優(yōu)化農村資源的有效配置,促進了農村經濟發(fā)展、農民增收,也使其自身的生命周期得以延續(xù)。

1.土地承包經營權“長久不變”

土地產權模糊,主體缺位是對現行農地制度最大的詬病。黨的十七屆三中全會《決定》和2009年、2010年中央1號文件特別強調,“現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變?！辟x予農民“長久不變”的土地承包經營權實際上就相當于“永租制”或“永佃制”,弱化了集體所有權,強化了農民的承包經營權。一方面增加了農民對土地經營的預期,有利于其增加對土地的投資經營,提高土地經營效益。另一方面,長期穩(wěn)定的土地承包經營權有利于農村剩余勞動力的轉移,增加其非農收入[6]。

2.更加充分而有保障的土地承包經營權

相關學者提出以“永租制”或“永佃制”以達到弱化集體所有權,強化農民承包經營權的目的,除了要賦予農民對土地“長久不變”承包經營權外,還要將弱化的集體所有權轉化為農民更豐富的承包經營權。黨的十七屆三中全會《決定》和2009年中央1號文件明確規(guī)定,賦予農民“更加充分而有保障的土地承包經營權”,強化了對土地承包經營權的物權保護,使土地承包經營權的用益物權性質更加充分、更加徹底,使農民充分享有土地承包的各種權益[7]。這樣促進了農村土地規(guī)范加快了流轉,有利于農業(yè)的適度規(guī)模經營,有利于農村剩余勞動力的轉移。

3.規(guī)范土地承包經營權流轉

黨的十七屆三中全會《決定》指出,要加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。2010年中央1號文件又再次強調,“加強土地承包經營權流轉管理和服務,健全流轉市場,在依法自愿有償流轉的基礎上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營?！币?guī)范的土地承包經營權的流轉保護了農民土地流轉的正當權益,使農民可以放心將土地進行流轉。同時,土地承包經營權市場的培育也為土地的流轉開拓了更廣闊的空間,以實現更大范圍的流轉,增加了土地流轉的成交量,實現農業(yè)的規(guī)模經營。土地的規(guī)模經營也進一步釋放了農村勞動力,為農村勞動力的非農轉移創(chuàng)造了條件[8]。

黨的十七屆三中全會以來通過的文件對農地制度進行了修正和完善,有利于農業(yè)經濟的規(guī)模經營,實現農業(yè)內增收,同時,也有利于農村剩余勞動力的進一步轉移,增加農業(yè)外收入。完善后的農地制度為農民增收的可持續(xù)性提供了制度上的支持,適應了現階段的發(fā)展需要。

[1] 道格拉斯.諾思.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁,羅華平,等譯.上海:上海人民出版社,1994:23-24.

[2] 彭鵬.農民增收與制度創(chuàng)新[J].學習論壇,2008,8:61-64.

[3] 呂濱.中國農民增收問題[M].南昌:江西人民出版社, 2004:32-33.

[4] 阮元彪.中國農業(yè)家庭經營制度:理論檢視與創(chuàng)新設計[M].北京:中國經濟出版社,2005:79-80.

[5] 劉冬梅.中國農村反貧困與政府干預[M].北京:中國財政經濟出版社,2003:95-96.

[6] 洪嵐.制度與貧困:以制度演進促進低收入人群收入增長[M].北京:中國三峽出版社,2006:57-58.

[7] 王萍,單宏潔.土地保障與現行農地產權制度關系探析[J].改革與戰(zhàn)略,2008,7:70-72.

[8] 劉曉宇,張林秀.農村土地產權穩(wěn)定性與勞動力轉移關系分析[J].中國農村經濟,2008,2:29-39.

PerfectingFarmlandSystem and Enhancing Farmers’ Income Increase——Based on Theory of Institution’s Life Cycle

KE Longshan
(College of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350108,China)

The system is chosen as the key variable of farmers’income increase from the perspective of institutional economics.Based on the farmland system,which is most closely related with farmers,the institution’s life cycle theory is applied and the relationship between the farmland system vicissitude and the farmers’income increase is discussed.The development and perfection of the farmland system plays a critical role in increasing farmers’income,while revising and improving the rural land system would gain the continuation of institution’s life cycle and enhance the sustainability of farmers’income increase.

farmland system;farmers’income increase;institution’s life cycle

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A

【責任編輯 田懋秀】

1008-9225(2010)04-0100-03

2010-05-17

柯龍山(1981-),男,福建泉州人,福建師范大學碩士研究生。