□文/孔慶立

一、引言

重慶是全國(guó)自然災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一。重慶地域遼闊，人口眾多，生態(tài)環(huán)境脆弱，地形地貌復(fù)雜，氣候差異明顯，自然變異強(qiáng)烈，自然災(zāi)害種類(lèi)多、頻度高、強(qiáng)度大、損失重。每年都不同程度地發(fā)生干旱、風(fēng)雹、洪澇、低溫、雷電、地震、泥石流、滑坡、巖崩、水土流失、生物病蟲(chóng)害、森林火災(zāi)等多種自然災(zāi)害，造成眾多的人員傷亡、大量的住房倒塌和農(nóng)作物毀損。

加強(qiáng)重慶防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力建設(shè)，已成為推進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。在災(zāi)害應(yīng)急管理中，政府的作用極其關(guān)鍵。政府是災(zāi)害應(yīng)急管理的動(dòng)力源之一，其能力之大小、功能之強(qiáng)弱，職能配置之合理與否，都關(guān)系到災(zāi)害應(yīng)急管理的效率。

二、重慶防災(zāi)減災(zāi)工作成果

近些年來(lái)，重慶防災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)生了較大變化，突出表現(xiàn)在防災(zāi)減災(zāi)工作的有序性增強(qiáng)、有效性提高，“秩序”與“效率”已經(jīng)和正在成為當(dāng)前重慶防災(zāi)減災(zāi)工作的新特征。具體說(shuō)來(lái)，這種特征集中體現(xiàn)在以下幾方面工作的變化：

一是體系更加健全。目前，全市救災(zāi)工作已基本形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)分工負(fù)責(zé)，社會(huì)各界廣泛參與”的領(lǐng)導(dǎo)和組織管理體系。從管理體系上改變了過(guò)去權(quán)力分散、職責(zé)不清、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的狀況。

二是制度更加完善。重慶直轄以來(lái)，市政府先后制定出臺(tái)了包括地震和地質(zhì)災(zāi)害防治、防汛抗旱、氣象監(jiān)測(cè)、森林防火、生物病蟲(chóng)害防治等方面的行政規(guī)章，制定并出臺(tái)了政府救災(zāi)救濟(jì)工作的一系列行為規(guī)范，初步形成了救災(zāi)工作的法規(guī)體系，基本實(shí)現(xiàn)了救災(zāi)工作的制度化和法制化。

三是管理更加有序。近年來(lái)，重慶市政府按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)自然災(zāi)害依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分級(jí)管理，救災(zāi)資金和物資的籌措、儲(chǔ)存、分配與使用，嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和方法進(jìn)行。

四是力度更加增大。防災(zāi)減災(zāi)資金投入的大幅度增長(zhǎng)是重慶直轄以來(lái)救災(zāi)工作最顯著的變化。直轄后，中央加大了對(duì)重慶救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，全市各級(jí)各部門(mén)對(duì)災(zāi)區(qū)的投入也相應(yīng)增大，

五是手段更加增強(qiáng)。目前，運(yùn)用衛(wèi)星定位技術(shù)、遙感技術(shù)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，全市已初步建成“災(zāi)害性天氣預(yù)警預(yù)報(bào)網(wǎng)”、“三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)滑坡監(jiān)測(cè)網(wǎng)”、“汛抗旱指揮系統(tǒng)”等，使全市救災(zāi)工作的科技化程度得到了前所未有的提升。

三、防災(zāi)減災(zāi)工作存在的缺陷

近年來(lái)，雖然全市救災(zāi)工作取得了很大成績(jī)，政府救災(zāi)應(yīng)急能力有了很大提高，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、救災(zāi)工作管理體制與現(xiàn)行的救災(zāi)工作不相適應(yīng)。救災(zāi)工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，而現(xiàn)行的是多頭管理體制，導(dǎo)致各自為陣，難以形成系統(tǒng)合力。

2、減災(zāi)工程建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。減災(zāi)工程嚴(yán)重不足，且現(xiàn)有減災(zāi)工程標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)施老化、裝備落后，抗御自然災(zāi)害的能力比較弱。

3、救災(zāi)投入與現(xiàn)行財(cái)政體制不相適應(yīng)。現(xiàn)在的救災(zāi)投入主渠道仍是國(guó)家財(cái)政和市級(jí)財(cái)政，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政基本上少有投入，“分灶吃飯”、分級(jí)負(fù)責(zé)的救災(zāi)投入機(jī)制尚未完全建立。

4、減災(zāi)科技成果的轉(zhuǎn)化與救災(zāi)工作的現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)。受資金、人才、體制的限制，減災(zāi)科技成果推廣嚴(yán)重滯后，自然災(zāi)害損失的科學(xué)評(píng)估從上到下至今也還沒(méi)完全建立。

5、救災(zāi)法規(guī)體系與依法治災(zāi)不相適應(yīng)。國(guó)家沒(méi)有自然災(zāi)害救助的基本法，防災(zāi)減災(zāi)的許多共性問(wèn)題和大政方針沒(méi)有確立，不利于救災(zāi)工作的高效有序開(kāi)展。

四、大力提高重慶防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力

政府是各種突發(fā)事件的先期處置主體，建立健全社會(huì)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急體系，政府是關(guān)鍵。因此，為進(jìn)一步提高重慶防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急能力，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

1、進(jìn)一步完善城市災(zāi)害應(yīng)急法制建設(shè)。開(kāi)展城市災(zāi)害應(yīng)急管理的立法研究，構(gòu)建和完善政府應(yīng)對(duì)和處理城市危機(jī)事件的法律、法規(guī)體系，這是強(qiáng)化政府災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)的根本措施，對(duì)提高政府應(yīng)急處置能力，尤其對(duì)加大政府部門(mén)協(xié)調(diào)、組織機(jī)制落實(shí)、人財(cái)物調(diào)撥的力度等都產(chǎn)生了很大影響。

2、建立和完善政府災(zāi)害應(yīng)急政策。加強(qiáng)應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)，除健全職能機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)人員、加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)連接和信息共享外，更為緊迫的是從信息報(bào)告制度入手，進(jìn)一步明確和細(xì)化信息報(bào)告的責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、渠道、協(xié)作等具體要求。這是政府加強(qiáng)應(yīng)急管理、健全應(yīng)急機(jī)制的重要內(nèi)容。隨著信息科技的發(fā)展和民主建設(shè)的推進(jìn)，政府的職能應(yīng)逐漸從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

3、推進(jìn)科技減災(zāi)，用現(xiàn)代科技提升政府災(zāi)害應(yīng)急管理能力。城市抗御災(zāi)害能力的大小，在很大程度上取決于科技進(jìn)步的水準(zhǔn)，因此要大力發(fā)展防災(zāi)減災(zāi)方面的科學(xué)技術(shù)研究，把科技減災(zāi)納入城市的發(fā)展規(guī)劃；加大減災(zāi)投入，建立具備通訊、預(yù)警、災(zāi)情評(píng)估和監(jiān)視、確定行動(dòng)重點(diǎn)地帶、協(xié)調(diào)及分配救災(zāi)資源、公眾信息與新聞媒介等多方面的功能高效的應(yīng)急技術(shù)系統(tǒng)，使之成為一個(gè)城市事故災(zāi)害的“神經(jīng)中樞”。

4、加大減災(zāi)投入。政府必須自覺(jué)地?fù)?dān)當(dāng)起防災(zāi)減災(zāi)投入主體的責(zé)任，建立政府應(yīng)急基金或發(fā)展災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，擴(kuò)大城市應(yīng)急管理能力。救災(zāi)資金按比例納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，分級(jí)建立救災(zāi)資金的投入機(jī)制；堅(jiān)持減災(zāi)工程與建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收后投入使用；對(duì)具有排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)的減災(zāi)工程，按“誰(shuí)投資、誰(shuí)使用、誰(shuí)受益”的市場(chǎng)模式引資建設(shè)；廣泛開(kāi)展社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)；建立多渠道、社會(huì)化的減災(zāi)投入機(jī)制。

5、通過(guò)各種形式，向廣大市民廣泛普及防御地震、火災(zāi)、疫情等災(zāi)害常識(shí)。在社會(huì)各個(gè)層面開(kāi)展災(zāi)害防御知識(shí)和技術(shù)的培訓(xùn)工作，強(qiáng)化城市人民的防災(zāi)意識(shí)，提高居民的應(yīng)急反應(yīng)能力。

同時(shí)，在新的歷史時(shí)期，重慶將堅(jiān)持“預(yù)防為主、防救結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展、綜合減災(zāi)”的方針，緊緊圍繞秩序與效率這一目標(biāo)，建設(shè)防洪抗旱工程、地質(zhì)災(zāi)害防治工程、氣象減災(zāi)工程、地震預(yù)防工程、植物疫病防治工程、森林防火工程、災(zāi)后重建工程、生態(tài)建設(shè)工程等重點(diǎn)工程，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)工作系統(tǒng)化、社會(huì)化、科學(xué)化、法制化，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

防災(zāi)減災(zāi)是一個(gè)功在千秋的系統(tǒng)工程，不可急功近利。它需要政府本著對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)國(guó)家利益負(fù)責(zé)的精神，未雨綢繆，守土有責(zé)；需要把建立綜合性防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程切實(shí)納入可持續(xù)發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局當(dāng)中。城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的高低，將成為全面衡量城市整體功能及其安全防衛(wèi)能力的標(biāo)志。隨著重慶防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急機(jī)制的不斷完善以及防災(zāi)減災(zāi)工作的不斷推進(jìn)，重慶防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力將不斷提高。

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[3]張梅穎，王紹玉.城市建設(shè)發(fā)展中須建城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系[J].科學(xué)咨詢(xún)（決策管理），2004.3.