□文/康西龍

20世紀七十年代以來，西方國家開始實現(xiàn)政府由管制型向服務型轉變。服務型政府是由我國地方政府和學術界首先提出的概念，目前已被普遍認可。理論界從各個角度對服務型政府的本質、價值、內涵等進行了廣泛而深入的探討，并提出了各種理論和主張。在認真審視學界各種理論和觀點的基礎上，本文提出服務型政府的“一體兩翼”觀點，即把以人為本作為制度建構的基點看作是服務型政府的本體，以維護公共利益、提供公共服務作為服務型政府的兩翼。我國改革開放30多年來，貫穿于行政改革全過程的一條主線就是政府公共性的不斷回歸，服務型政府的興起。

一、公共利益是服務型政府的倫理意蘊

公共利益是一個決策的道德和倫理標準，或者說是對集體價值觀的積極且有意識的追求。服務型政府是以新公共服務理論為支撐的，而新公共服務的核心服務的核心原則之一就是肯定公共利益在政府服務中的中心地位。

1、公共利益是服務型政府內在的價值取向。服務型政府的治理模式旨在有效地增進和公平地分配公共利益，糾正以往公共行政過分講求效率、忽視公共價值及在計劃經濟體制下以國家利益、政府利益代替公共利益的錯誤傾向，改變公共權力行使異化于公共行政目的的狀況，以鞏固公民對政府認同、支持與信任的合法性基礎。以公共利益為出發(fā)點，應鞏固主要包括公正、責任、自律、協(xié)調與寬容精神等服務型政府的行政倫理精神。

2、服務型政府要求公務員把公共利益確立為一種精神、信仰。新公共服務理論倡導政府官員在促進公民界定公共利益和按照公共利益行事時應該扮演一種積極主動的角色，肯定公務員對實現(xiàn)公共利益的作用，“尋求共同的持久利益而行動的行政官員是公共利益的一種必要保證”。服務型政府的制度設計是激發(fā)和鼓勵公務員潛在的“公共人”特性或顯在的有益于公共利益實現(xiàn)的行政行為。具體來說，一是要正確理解公共利益。公共利益應當包括自由、平等、公平、福利等基本方面。因此，公務員絕不能將公共利益作狹隘的理解，局限于單純的物質利益的考慮。目前，我國很多政府官員認為，只要把經濟搞上去就是實現(xiàn)公共利益。經濟發(fā)展、物質豐裕無疑十分重要，但是如果僅限于此，在柏拉圖看來，就等于將人貶低成為只知道吃食的豬了。任何踐踏民主與自由的公共行政，都不是正義的行政行為，任何置身平等、自由等基本價值之外的公共服務，都不是真正的以公共利益為取向的；二是為了徹底貫徹公共利益原則，實現(xiàn)行政正義和行政公平，公務員在內在德性修養(yǎng)上，必須抵制各種誘惑或威脅，把自己的利益放在一邊，力求達到羅爾斯的“無知之幕”環(huán)境中的抉擇者的心境；三是公務員在面臨抉擇時，必須審慎地反思自己的行為動機，將自己的局部行動偏好與以公共利益為最高指示的道德規(guī)范相比，通過調適自己的行動偏好使自己的行動符合倫理規(guī)范，使它們之間取得一致與平衡。總之，公共利益作為公務員的一種精神信仰和追求，進入公務員的主觀責任意識、實踐理性，從而成為指導行政行為的內在而根本的精神動力。它將指導公務員的道德能力及正義感與責任感。作為一種指導性結構，它實際上提供了一種優(yōu)先規(guī)則，從而核心地發(fā)揮著它的導向作用。

3、服務型政府要求把公共利益從精神品性融入具體職能設計之中。服務型政府不僅要求把公共利益作為公務員的一種精神品性，而且要貫穿到整個政府的職能設計之中。在現(xiàn)實中，無論是政府官員還是民眾都非圣人，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”。因此，服務型政府的職能劃分必須在清晰界定個人利益與市場空間的基礎上，突破以往政治職能、經濟職能、社會和文化職能的傳統(tǒng)劃分，合理界定公共事務的內涵，并指出政府與其他社會公益組織的權力界限。以公共利益標準界定政府的職能內容，在橫向上要求改變過去按行業(yè)及產品劃分政府職能部門的辦法，以免模糊私人事務與公共事務的界限，使政府職能配置缺乏科學依據(jù)；在各級政府的縱向關系上，則要以公共利益的相對性為出發(fā)點，認識到不同行政區(qū)域擁有各自不同的公共事務和公共利益，區(qū)分中央政府與地方政府的職能范圍，合理確定各級政府的具體職能內容。

二、以人為本是服務型政府的制度基點

20世紀七十年代以來，西方各國掀起了一場轟轟烈烈的行政改革運動，政府在追求傳統(tǒng)的安全與秩序的同時開始關注更為實質的公正。治理模式也開始由傳統(tǒng)的管制向服務轉變。特別是自九十年代以來，塑造服務型政府已成為各國政府改革的重要主題。改革開放以來，基于全球公共行政改革的大趨勢，尤其是加入WTO后，中共十六大、十六屆三中全會及十七大提出了建設一個與發(fā)展市場經濟相適應、人民群眾滿意的、行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的服務型政府的目標。2003年10月，中共十六屆三中全會首次在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出:“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展?！?006年月10月，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大歷史問題的決定》，進一步明確指出以人為本是構建社會主義和諧社會的指導原則之一。中共十七大報告中再一次強調了堅持以人為本，關注民生的重要性。政府以人為本就是要以人們的意志為根本向度，以服從民意、努力提高服務質量為己任，以人民滿意為最終評價標準。由于我國公民自我意識開始覺醒，權利意識日益增強，尤其是我國法律體系中制約權力的價值導向日趨突出，人們對公共性的認知也從科學的譜系逐漸上升到哲學的譜系，從管理的譜系逐漸過渡到倫理的譜系，促使政府結構更加合理、政府職能更加優(yōu)化、服務效能更加提升、公共精神更加明顯，規(guī)范政府行為的要求也日益被提上法制議程與制度化高度。服務型政府制度安排與運行及相應的政府權力運行規(guī)則都融入以人為本的理念，通過與公民平等溝通、共同協(xié)商、建立伙伴關系、確立共同目標等方式確立政府服務的范圍與內容，實現(xiàn)對公共事務的有效管理。此外，服務型政府應該促進公民權利意識的覺醒和提高，培養(yǎng)公民的政治責任感和社會責任感，推進公民積極參與社會管理的制度保證。

三、公共服務是服務型政府的基本內核

服務型政府的公共服務是狹義的，也就是公共權力和公共資源所提供的、能夠滿足公民直接需求的產品和服務。這樣就可以把服務型政府所內含的公共服務界定為三個類別:一是基礎性公共服務，主要是指確保國家機器存在和運轉的公共服務；二是經常性公共服務，指政府為促進經濟發(fā)展而提供的公共服務；三是社會性公共服務，指為促進社會公正和諧為全社會提供平等的公共服務。

1、社會性公共服務是服務型政府的主體。在服務型政府中，為彌補不斷增加的市場失靈，社會性公共服務在政府職能中的地位不斷上升。

2、基礎性公共服務是服務型政府的基石。服務型政府的首要職能是維護市場經濟秩序、保護財產權利和公民權利、保衛(wèi)國家和社會安全。隨著全球化和知識經濟時代的來臨，企業(yè)和社會要求放松管制、加強服務的呼聲日益高漲。在這個背景下，西方國家開始由管制型向治理型、管制型向服務型轉變。改革開放以來，我國由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，并初步建立中國特色社會主義的市場經濟體制。但是，長期以來政企不分、法制體系不完備等因素嚴重阻礙了市場經濟的發(fā)展。

3、經濟性公共服務是服務型政府的保障。西方國家轉變政府治理模式都是在后工業(yè)化時期，是在各項公共基礎設施比較完備的時期。我國作為一個發(fā)展中國家，目前只有加大對經濟性公共服務的投入，才能保障基礎性公共服務和社會性公共服務的良好狀態(tài)，進而推進服務型政府建設。

四、服務型政府的公共性是本體價值的回歸

服務型政府是我國行政改革歷經三十年之后再繼續(xù)推進與深化的必然選擇。作為一種全新的行政模式，其公共性正是通過與傳統(tǒng)行政理念與政府模式的比照而凸顯出來的。服務型政府是以公共性的本原價值為邏輯起點、以公共利益的實現(xiàn)為依據(jù)的，蘊含著公平正義、公共服務、公共責任、公民參與的價值訴求。

1、彰顯公平正義。“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”。以公正精神為旨歸的服務型政府，將彰顯公共行政的實踐品性與創(chuàng)造活力，打開現(xiàn)代行政的人文視窗。

2、倡導服務精神。在服務型政府中，服務作為理念和信念是一種價值實體，具體而言，是由行政主體所承載起來的價值實體，其傳輸?shù)囊?guī)則是通過公共權力的道德行使，使服務上升為行政主體不懈追求的境界。

3、強調公共責任。服務型政府是一個“為公民提供服務”的責任政府，一是政府不僅要及時回應公民需求，而且對公民的需求要具有前瞻性，積極履行政府責任。二是政府機關及其行政人員應承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，從而更好地向其獲得權力的主體負責，即對公民負責。

4、注重公民參與。服務型政府通過公共權力的道德行使，創(chuàng)造一個吸引人的氛圍，在這樣一個無拘無束、善良友好的環(huán)境中，組織的成員在其間樂得其所，開誠布公地進行對話，鼓勵在特定的環(huán)境下公民發(fā)揮創(chuàng)造力、首創(chuàng)精神和采取一致的行動，創(chuàng)造共同的價值，有效地達到“公民滿意原則”。

[1]珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務:服務而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[2]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京:商務印書館，1995.