□文/李亞魯

一、部門(mén)預(yù)算的實(shí)施和財(cái)政性資金監(jiān)控是當(dāng)前高校財(cái)務(wù)面臨的大環(huán)境

部門(mén)預(yù)算是指由政府主管預(yù)算部門(mén)編制、財(cái)政部門(mén)審核、人民代表大會(huì)審議通過(guò)的，反映部門(mén)及所屬單位所有收入和支出的預(yù)算。國(guó)家為提高財(cái)政資金的使用效率，強(qiáng)化預(yù)算約束力，全面、準(zhǔn)確、清晰地反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的收支活動(dòng)，建立與國(guó)際接軌的、高效實(shí)用的財(cái)政統(tǒng)計(jì)分析體系，不斷推進(jìn)國(guó)際合作與交流。河南省從2003年開(kāi)始推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)，并于2007年全面實(shí)施政府收支分類改革。通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性資金“收入直繳，支出直撥”，克服了原財(cái)政以撥代支，高校按實(shí)際支出記賬，二者在時(shí)間上、支出量上存在差異，財(cái)政支出真實(shí)性大打折扣的現(xiàn)象。

盡管改革成效顯著，然而在高校財(cái)政性資金核算流程中也存在一些問(wèn)題。如財(cái)政資金核撥代理環(huán)節(jié)多，銀行對(duì)賬信息不對(duì)稱，高校預(yù)算、核算、決算不統(tǒng)一等問(wèn)題。為此，就必須對(duì)目前高校財(cái)政性資金核算流程進(jìn)行改進(jìn)，真正做到預(yù)算、核算、決算相統(tǒng)一，以滿足高校教育事業(yè)不斷向前發(fā)展，同時(shí)也是提高高校財(cái)政性資金使用效率的有力保證。由此延伸，我們認(rèn)為，高校年度部門(mén)決算不應(yīng)僅僅是為財(cái)政服務(wù)進(jìn)而解脫了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也要實(shí)現(xiàn)其能對(duì)高校主管部門(mén)和高校內(nèi)部決策提供有用的信息。目前，高校年度決算報(bào)表體系還不能夠發(fā)揮財(cái)務(wù)報(bào)表應(yīng)有的作用因此改革我國(guó)高校財(cái)務(wù)信息披露規(guī)制勢(shì)在必行。

二、高校全面預(yù)算管理——現(xiàn)代高校建設(shè)中的一種具有統(tǒng)合作用的制度安排

眾所周知，全面預(yù)算管理是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代企業(yè)管理模式，通過(guò)業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，明確、適度的分權(quán)和授權(quán)，戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等，實(shí)現(xiàn)資源合理配置、作業(yè)高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹、經(jīng)營(yíng)持續(xù)改善、價(jià)值穩(wěn)步增加的目標(biāo)。就高校全面預(yù)算管理而言，是以市場(chǎng)對(duì)高等教育需求的科學(xué)預(yù)測(cè)為前提，以學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)為中心，以全員參與為保障，以貨幣的形式總括地反映高校在一定時(shí)期內(nèi)所應(yīng)完成的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，然后進(jìn)一步分解落實(shí)到學(xué)校內(nèi)部各部門(mén)、各學(xué)院和各責(zé)任人。高校全面預(yù)算管理的過(guò)程就是將學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)分解、實(shí)施、控制和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

高校全面預(yù)算管理是一種管理機(jī)制，是財(cái)務(wù)管理的核心。通過(guò)戰(zhàn)略、預(yù)算和績(jī)效三者的高效互動(dòng)，高校才可能達(dá)成其既定的發(fā)展目標(biāo)。

編制全面預(yù)算是一項(xiàng)綜合性的工作，需要校內(nèi)各部門(mén)緊密配合、相互協(xié)調(diào)、明確分工，高校負(fù)責(zé)人可通過(guò)科室會(huì)議、職工代表大會(huì)等多種形式傳輸全面預(yù)算管理理念，不斷強(qiáng)化各級(jí)、各部門(mén)的預(yù)算管理觀念。這就要求高校要建立健全預(yù)算管理組織體系，在編制部門(mén)預(yù)算或?qū)W校綜合預(yù)算時(shí)，將預(yù)算責(zé)任層層分解落實(shí)到部門(mén)，這樣既可以提高各部門(mén)工作積極性，又可以促進(jìn)信息更廣泛地傳遞、交流和反饋，使預(yù)算編制更具科學(xué)性，預(yù)算項(xiàng)目更具合理性和操作性。全面預(yù)算管理組織體系主要包括由校長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)、成員包括副校長(zhǎng)、總會(huì)計(jì)師、法律顧問(wèn)；財(cái)務(wù)處、教務(wù)處、學(xué)科建設(shè)辦、資產(chǎn)管理處、審計(jì)處、人事處、學(xué)生處等機(jī)關(guān)主要處（室）的負(fù)責(zé)人、資深專家、院系負(fù)責(zé)人、二級(jí)法人和附屬單位負(fù)責(zé)人組成的學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)和學(xué)校預(yù)算編制機(jī)構(gòu)構(gòu)成。各部門(mén)要根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)于經(jīng)常且已形成規(guī)律性的日常經(jīng)營(yíng)管理預(yù)算，必須實(shí)行責(zé)任預(yù)算制度，將預(yù)算指標(biāo)落實(shí)到責(zé)任部門(mén)和責(zé)任單位，以規(guī)范責(zé)任部門(mén)和責(zé)任單位的行為，完成年度工作計(jì)劃和遵循財(cái)務(wù)計(jì)劃。但對(duì)于那些由于外界環(huán)境變化帶來(lái)的可能影響年初預(yù)算的情況，應(yīng)該通過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)或校黨委會(huì)予以調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，杜絕無(wú)預(yù)算支出或虛假預(yù)算支出。

就全面預(yù)算的指標(biāo)體系而言:高校編制全面預(yù)算時(shí)應(yīng)先編制業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、籌資預(yù)算，后編制財(cái)務(wù)預(yù)算和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。業(yè)務(wù)預(yù)算是反映預(yù)算期內(nèi)高校可能形成現(xiàn)金收付的教學(xué)、科研等活動(dòng)的預(yù)算；資本預(yù)算是高校在預(yù)算期內(nèi)進(jìn)行資本性投資活動(dòng)的預(yù)算，資本預(yù)算應(yīng)與學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略緊密聯(lián)系；籌資預(yù)算是學(xué)校在預(yù)算期內(nèi)為滿足學(xué)校業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算需求與學(xué)校凈現(xiàn)金流供應(yīng)不足而對(duì)外長(zhǎng)短期借款，以及對(duì)原有借款還本付息的預(yù)算；財(cái)務(wù)預(yù)算反映學(xué)校預(yù)算期內(nèi)的預(yù)計(jì)財(cái)務(wù)狀況，主要以現(xiàn)金預(yù)算、預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表等形式反映。具體的預(yù)算類別、預(yù)算名稱、編制部門(mén)，高?？梢愿鶕?jù)自身的實(shí)際情況適當(dāng)?shù)卦黾踊驕p少具體的預(yù)算項(xiàng)目。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)目前現(xiàn)實(shí)的迫切需求是對(duì)于高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的管控。對(duì)于教育部、財(cái)政部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型值得參考和高校間的橫向比較，但是對(duì)于處于后貸款時(shí)代的高校而言，自身的力量還是薄弱，對(duì)于“政府埋單”的預(yù)期較為強(qiáng)烈是不容爭(zhēng)辯的事實(shí)。當(dāng)然，這里有政府責(zé)任的缺失和我國(guó)高等教育財(cái)政危機(jī)的實(shí)際密切相關(guān)。

三、呼吁政府繼續(xù)完善預(yù)算分配制度

改革預(yù)算分配制度是部門(mén)預(yù)算改革的核心和重要切入點(diǎn)。隨著部門(mén)預(yù)算改革的進(jìn)一步深入，需要繼續(xù)加以完善。

（一）建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)體系。深化定員定額制度改革的重點(diǎn)是定額制度，定額制度改革的方向是逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物定額與預(yù)算撥款定額相結(jié)合。凡涉及物耗的定額，應(yīng)建立在對(duì)物耗標(biāo)準(zhǔn)的合理核定之上，使定額標(biāo)準(zhǔn)更加符合預(yù)算單位工作的實(shí)際。因此，要在完善現(xiàn)有方法的基礎(chǔ)上，開(kāi)展實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)。在深化定員定額標(biāo)準(zhǔn)改革方面，要加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、整理，夯實(shí)定額核定基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)部門(mén)有效的調(diào)查，準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)、合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。積極探索資產(chǎn)實(shí)物定額與預(yù)算撥款定額有機(jī)結(jié)合的新路子，完善政府資產(chǎn)分類管理和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，將部門(mén)占有的政府資產(chǎn)與部門(mén)行使職能聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算改革的緊密結(jié)合，切實(shí)提高預(yù)算分配的科學(xué)性。隨著全國(guó)性行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作的開(kāi)展，資產(chǎn)管理的不足也充分顯現(xiàn)。大量閑置、重復(fù)購(gòu)置設(shè)備的現(xiàn)象也普遍存在，資源共享推進(jìn)困難。河南省屬高校預(yù)算分配中的“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的模式已經(jīng)運(yùn)行五年有余（河南省普通高校生均公用經(jīng)費(fèi)定額表），“增人不增資、招生越多越虧”的財(cái)政撥款效應(yīng)明顯。針對(duì)近年來(lái)高校發(fā)展實(shí)際，建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)體系尤為緊迫。

（二）結(jié)合事業(yè)單位體制改革，研究對(duì)不同事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)制。進(jìn)一步改進(jìn)事業(yè)單位的預(yù)算管理方式和財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給政策，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能定位和公共財(cái)政的支出范圍，并依據(jù)事業(yè)單位所承擔(dān)職責(zé)的社會(huì)公益程度，對(duì)不同的事業(yè)單位實(shí)行分類預(yù)算管理。對(duì)于公益性事業(yè)單位，預(yù)算安排要保障合理支出需要，對(duì)既具有一定公益性又具有一定市場(chǎng)性的準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，采取財(cái)政資助的形式，同時(shí)將原來(lái)用于“養(yǎng)人”的資金調(diào)整用于單位事業(yè)發(fā)展，變“養(yǎng)人”為辦事；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，要限定財(cái)政補(bǔ)助期限，逐步將其推向市場(chǎng)，退出財(cái)政供養(yǎng)范圍。鑒于此，筆者認(rèn)為，對(duì)于高校劃歸為公益性事業(yè)單位是可以理解的，因?yàn)樵谡猩?jì)劃受政府嚴(yán)格管控的情況下，高校不能也無(wú)法走向市場(chǎng)，當(dāng)然，身處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中的高校不應(yīng)該缺乏經(jīng)營(yíng)大學(xué)的理念。

（三）加快項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)步伐。要不斷引進(jìn)新的項(xiàng)目管理辦法和手段，提高項(xiàng)目管理的量化程度，通過(guò)區(qū)分不同類型項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目支出內(nèi)容細(xì)化分解，對(duì)其構(gòu)成因素采取標(biāo)準(zhǔn)化定量核定的方法，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出的定量管理。逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的滾動(dòng)管理，將項(xiàng)目管理工作向前延伸到部門(mén)的預(yù)算編制準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目支出預(yù)算的編制與部門(mén)工作的中長(zhǎng)期規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，逐步建立預(yù)算滾動(dòng)管理機(jī)制，編制中長(zhǎng)期預(yù)算。河南省屬高校在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)方面已實(shí)施五年了，但是，在具體分配經(jīng)費(fèi)環(huán)節(jié)，還有待加強(qiáng)管理。

四、完善高校校內(nèi)預(yù)算管理制度

我們知道，根據(jù)高校的總體目標(biāo)和分解的部門(mén)目標(biāo)經(jīng)過(guò)自上而下和自下而上的多次反復(fù)溝通，形成預(yù)算初稿，經(jīng)學(xué)校審核批準(zhǔn)，形成正式預(yù)算，逐級(jí)下達(dá)給各部門(mén)執(zhí)行，這就是高校校內(nèi)預(yù)算的形成過(guò)程。然而，河南省屬高校普遍存在以下突出問(wèn)題:

（一）時(shí)滯問(wèn)題。部門(mén)預(yù)算的編制和審定過(guò)程復(fù)雜，高校預(yù)算一般在上年決算完成后才開(kāi)始編制，通常到當(dāng)年的3、4月份才能下達(dá)，少數(shù)高校的預(yù)算到5月份才正式出臺(tái)，形成一段時(shí)間的“預(yù)算真空”，一定程度上影響了年度預(yù)算的正常執(zhí)行。

（二）現(xiàn)金流量平衡問(wèn)題。從學(xué)校實(shí)際情況看，缺乏一個(gè)完整的財(cái)務(wù)預(yù)算控制架構(gòu)。往往是費(fèi)用預(yù)算控制較好，而收入預(yù)算執(zhí)行情況較差；費(fèi)用預(yù)算控制較好，而固定資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算、資金預(yù)算控制較差，這種不健全的財(cái)務(wù)預(yù)算體系往往顧此失彼，難以發(fā)揮綜合的整體效應(yīng)。從學(xué)校預(yù)算資金的運(yùn)行看，預(yù)算資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制、隨意性大，使用混亂、占用科研資金從事資本性支出的現(xiàn)象屢有發(fā)生，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流量不平衡，支付能力不足，特別在上半年，很多學(xué)校實(shí)際上靠借新還舊來(lái)維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

針對(duì)上述現(xiàn)象，筆者認(rèn)為財(cái)務(wù)不能成為學(xué)校改革、發(fā)展的“絆腳石”，財(cái)務(wù)要在學(xué)校黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步解放思想，推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理:第一，嚴(yán)格審批權(quán)限；第二，充分調(diào)動(dòng)二級(jí)單位理財(cái)?shù)姆e極性，實(shí)行“部門(mén)/項(xiàng)目”控制管理；第三，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)盡快建立健全，并作為至少由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)牽頭的常規(guī)工作；同時(shí)，建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，對(duì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失的責(zé)任人追究其應(yīng)承擔(dān)的行政、經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。

五、進(jìn)一步討論

高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況的綜合反映，是高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)。結(jié)合部門(mén)預(yù)算改革的要求，高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，集中高校的所有財(cái)力，編制綜合財(cái)務(wù)預(yù)算。綜合財(cái)務(wù)預(yù)算將部門(mén)所有收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，將基本建設(shè)預(yù)算和高校事業(yè)收支預(yù)算一起編制，根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要進(jìn)行統(tǒng)籌安排；將預(yù)算支出劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分，在預(yù)算安排上，先保證基本支出，后安排項(xiàng)目支出，而項(xiàng)目支出則根據(jù)高校財(cái)力情況，按輕重緩急，突出重點(diǎn)，逐年解決，對(duì)非重點(diǎn)項(xiàng)目，則要從緊安排，堅(jiān)持“有所為，有所不為”。

作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的載體，我們認(rèn)為，在年終決算報(bào)表編制上，財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)計(jì)基本建設(shè)和事業(yè)報(bào)表合并編制的報(bào)表體系架構(gòu)，而不是在年終部門(mén)決算報(bào)表體系中，“基本建設(shè)支出”僅僅反映發(fā)改委等部門(mén)安排的基建支出。（我們的“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”是在決算支出表中的“其他資本性支出”的“房屋建筑物購(gòu)建”欄反映的）。預(yù)算（無(wú)論是部門(mén)預(yù)算還是校內(nèi)預(yù)算）與決算兩張皮問(wèn)題由來(lái)已久，長(zhǎng)此以往，將不利于高校全面預(yù)算向縱深發(fā)展，作為“政府再造”運(yùn)動(dòng)的延續(xù)，政府會(huì)計(jì)體系改革勢(shì)在必行。

[1]馬蔡琛編著.政府預(yù)算.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007.9.

[2]李建發(fā).論改進(jìn)我國(guó)政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告.會(huì)計(jì)研究，2001.6.

[3]趙建勇.政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)（第二版）.復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.10.