□文/任 密 王涯茜

論基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約的不完全性

□文/任 密 王涯茜

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營被認(rèn)為是通過公共部門和私人部門的合作來提升公共服務(wù)水平的重要模式。本文從不完全合約視角出發(fā)，探討基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約不完全性的成因及影響，并提出應(yīng)對策建議。

基礎(chǔ)設(shè)施；特許經(jīng)營合約；不完全性

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營是政府把基礎(chǔ)設(shè)施項目通過特許授權(quán)私營部門在特許期內(nèi)進(jìn)行項目融資、開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理，特許期滿后將項目移交給政府的經(jīng)營模式，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營引入市場化的一種方式，實質(zhì)是市場主體與政府之間的一種“交易”。特許經(jīng)營合約，是政府與私營部門就項目建設(shè)、運營、收益等權(quán)利義務(wù)達(dá)成的總體協(xié)議。對基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約的現(xiàn)有研究，大都采用“完全合約”分析模式，即對可能出現(xiàn)的各種事件及事件發(fā)生時各方的權(quán)利義務(wù)作出詳盡安排，并寫進(jìn)合約條款之中。這是基于理性人和完全市場的條件假設(shè)，理性的交易雙方可以根據(jù)現(xiàn)有的完全信息設(shè)計出完美的合約架構(gòu)以約束當(dāng)事方的行為并對未來做出承諾。但實際上，由于個人的有限理性，特許經(jīng)營長期性和外在環(huán)境的復(fù)雜性等因素的存在，合約雙方不可能就項目過程的所有問題在合約中完全予以明確，這就使得特許經(jīng)營合約必然帶有不完全合約特征。因此，“完全合約”模式的實際應(yīng)用價值是有限的，我們必須在承認(rèn)特許經(jīng)營合約的不完全性的基礎(chǔ)上，尋找新的解決途徑。

二、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約不完全性成因分析

關(guān)于不完全合約的原因，Tirole給出了全面的概括。Tirole認(rèn)為，不完全合約的原因可以概括為三類：一是不可預(yù)見，即由當(dāng)事人由于某種程度的有限理性，不可能預(yù)見到所有的自然狀態(tài)，當(dāng)事人不可能就合同簽訂后可能發(fā)生的自然狀態(tài)做出全部界定；二是締約成本，即使當(dāng)事人可以預(yù)見到自然狀態(tài)，但以一種雙方?jīng)]有爭議的語言寫進(jìn)合約也是很困難的，或者成本太高，各締約方過去的經(jīng)驗也提供不了多大幫助；三是證實成本，即使關(guān)于合約的重要信息對雙方是可觀察的，但對第三方（如法庭）是不可證實的，即很難讓第三者（如法院）可執(zhí)行。具體基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約，導(dǎo)致合約不完全性的因素主要存在于以下幾方面：

1、合約標(biāo)的及其長期性。世界銀行在1994年以基礎(chǔ)設(shè)施為主題的發(fā)展報告中，所指基礎(chǔ)設(shè)施主要是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，其概念是：永久性的成套的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施，以及它們?yōu)闈M足所有企業(yè)生產(chǎn)和居民生活共同需要所提供的服務(wù)。正是由于基礎(chǔ)設(shè)施項目本身的一些特性會導(dǎo)致合約的不完全性：一是項目建設(shè)過程中，項目具有的地域和自然地質(zhì)條件的復(fù)雜性，加上規(guī)模大和建設(shè)期長，實際投資額往往與事先估計額差異較大，如英法海底隧道項目的建設(shè)投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算；二是由于特許經(jīng)營期限較長，在特許權(quán)期限內(nèi)，項目生產(chǎn)運營過程中成本因素變化可能較大；三是由于項目是按照未來需求量的估計設(shè)計建設(shè)規(guī)模，但實際需求量受到各種因素影響，與項目規(guī)劃和合約設(shè)計時預(yù)測的需求量可能不一致。

2、合約主體及其行為。基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約的主體包括政府（公共部門）和投資者（私營部門），在特許經(jīng)營過程中，雙方地位是不對等的。投資者追求利潤最大化，政府必須考慮公眾利益，在公眾壓力下可能會要求修改原合同。如果特許經(jīng)營制度只給投資者帶來利潤，沒有給公眾帶來福利和收益，公眾就不會支持這種制度安排，這時制度就需要改進(jìn)。由于制度的改進(jìn)和變化，從而特許經(jīng)營權(quán)也需要相應(yīng)的改進(jìn)和變化，誘導(dǎo)了合約的不完全性。

另外，由于合約主體的有限理性和機(jī)會主義行為的存在，降低了擬定完全合約可能，使得不完全合約經(jīng)常存在。正因為有限理性，在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約中，締約方（比如公共部門）在不能夠獲取關(guān)于環(huán)境的所有信息，在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約中不能詳細(xì)列明所有情況。機(jī)會主義是指為了謀取自身利益，不惜以利己的方式損人的行為，如說謊、欺騙、違背對未來的承諾等行為，其逐利的動機(jī)強(qiáng)烈而復(fù)雜，所以投資者可以利用不對稱信息，向締約對方說謊，背信棄義，牟取私利。

3、資產(chǎn)專用性與敲竹杠。資產(chǎn)專用性指為支持某項特殊交易而進(jìn)行的耐久性投資。如果初始交易失敗，其殘值轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域的代價很高。專用性程度越高，殘值轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域的代價越高。基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)出投資規(guī)模大、回收期長的特點，其資產(chǎn)具有較高的轉(zhuǎn)移成本，只能在特殊交易中才能存在特殊收益，因而基礎(chǔ)設(shè)施就具有了高度的資產(chǎn)專用性。這種專用性體現(xiàn)在以下幾個特征：一是固定資產(chǎn)投資程度高、轉(zhuǎn)換成本高、風(fēng)險較大、追求短期利潤的企業(yè)不愿意投資；二是一旦形成，其對整個產(chǎn)業(yè)鏈起到相當(dāng)重要的作用，是承接生產(chǎn)和銷售的樞紐；三是邊際成本在可容納的規(guī)模內(nèi)較低。

高度資產(chǎn)專用性會導(dǎo)致高度的進(jìn)入和退出壁壘，交易過程中會出現(xiàn)“套牢”風(fēng)險。在特許經(jīng)營中，投資者一旦對項目進(jìn)行投資，其討價還價能力就嚴(yán)重降低，出于擔(dān)心政府不信守承諾和自己對收益的分享比例太低，導(dǎo)致投資不能全部收回，投資者不愿投資，經(jīng)濟(jì)理論中稱此問題為“要挾”、“套牢”或“敲竹杠”，它阻礙了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的事前投資。

三、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約不完全性引發(fā)的問題

我國正在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，這一經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尚未完成，政府部門的權(quán)利義務(wù)沒有得到充分、明確的界定。政府擁有許多社會投資部門無法控制的自由行事權(quán)，為他們采取機(jī)會主義行為留下空間。而不完全合約給投資人帶來的不確定性，會直接影響投資人的投資積極性以及投資效率。國內(nèi)部分城市在試圖采取特許經(jīng)營的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營時，有一些不成功的案例，究其原因，在于政府部門權(quán)利義務(wù)的不明確性和合約的不完全性，這對社會投資部門的投資積極性產(chǎn)生了重大影響。

具體而言，主要因為合約中沒有完全明確合約雙方的交易行為規(guī)范，合約中存在必須通過事后的談判來解決的問題和漏洞。不完全合約履行中就會出現(xiàn)需要重新分割未預(yù)料的收益和成本問題。重新談判和不斷修正會造成難以估計的額外成本，主要有三類：第一，對修正的條款討價還價產(chǎn)生的成本；第二，由于合約各方所擁有的信息不對稱，雙方可能達(dá)不成有效率的協(xié)議而形成的成本；第三，由于合約的不完全性，為減少被“套牢”的可能，投資者事先可能取消計劃中的投資，導(dǎo)致投資不足，并帶來社會福利損失。如果所有收益和成本都需要再談判過程來重新分割，合約雙方付出的交易成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于交易帶來的收益，使本來對雙方都有利的交易無法達(dá)成。

四、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營合約不完全性對策建議

1、合理安排特許權(quán)期限。經(jīng)上述分析，特許期限是特許經(jīng)營合約不完全性的重要誘導(dǎo)因素，因此合理安排特許權(quán)期限可以在很大程度上緩解不完全性引發(fā)的問題。從政府的角度考慮，特許權(quán)期限應(yīng)在產(chǎn)品價格能為社會和公眾所接受的條件下，盡量縮短；從投資者的角度考慮，特許權(quán)期限應(yīng)保證能使投資者在正常情況下收回資金并達(dá)到最低投資收益率。在同時滿足雙方需求的情況下，選擇一個適當(dāng)長的特許權(quán)期限，然后制定投資補償和激勵條款。

通常在特許經(jīng)營中選擇特許權(quán)期限需要考慮如下問題：（1）選擇特許權(quán)人有一定的成本，這種成本還需要考慮特許權(quán)轉(zhuǎn)移影響項目的正常經(jīng)營而造成的損失，因此在總成本與可能獲得的收益間需要權(quán)衡，存在一個最優(yōu)的特許權(quán)期限問題；（2）由于擔(dān)心特許期內(nèi)的投資無法完全收回，經(jīng)營者將會盡量減少投資，特別是越到特許權(quán)期限屆滿時越節(jié)省投資，例如水務(wù)行業(yè)投資者在其特許權(quán)期限后幾年中不會愿意大規(guī)模投資以擴(kuò)張其管網(wǎng)，這對基礎(chǔ)項目的長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的，可適當(dāng)?shù)募娱L特許權(quán)期限來減少此類情況發(fā)生。但是，特許權(quán)期限的加長也減少了對經(jīng)營者的競爭壓力，會降低其對效率改進(jìn)的追求。

2、提供合理的政府支持和保障。政府的支持和保障是基礎(chǔ)建設(shè)特許經(jīng)營項目合約中一個關(guān)鍵的部分，通常也是影響項目成敗的關(guān)鍵。同時，按照上述關(guān)于導(dǎo)致合約的不完全性因素的分析，可以得出政府部門提供合理的支持和保障可以增強(qiáng)投資者的信心、分擔(dān)部分風(fēng)險，不失為激勵投資的有效方式。政府的支持和保障可以從以下方面考慮：

（1）非競爭性保證。非競爭性保證是某些基礎(chǔ)設(shè)施項目投資價值的一個重要部分。例如在公路鐵路方面，承諾不建第二條通道。但政府必須充分考慮該種設(shè)施的持續(xù)需求，確保不會給將來基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)和發(fā)展制造障礙，確保該種保證持久有效。

（2）對運營收入間接保證。政府通過收購價格保證和需求量保證來確保項目公司運營收入不降到合同約定的最低收入水平。在合約設(shè)計上，政府必須明確這些保證安排不應(yīng)當(dāng)是固定收益回報，此種收益保障應(yīng)當(dāng)主要依靠運營效率的改進(jìn)。同時，為公平起見，在保障最低收入的情況下，政府可以在協(xié)議中作出分享利潤的安排。另外，政府還可以提供一些優(yōu)惠，如稅收激勵、備用貸、補貼承諾，等等。

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重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）