吳紅宇

(貴州大學(xué)法學(xué)院,貴州貴陽550025)

論行政腐敗及其防治措施

吳紅宇

(貴州大學(xué)法學(xué)院,貴州貴陽550025)

行政腐敗已經(jīng)成為影響社會安定的不容忽視的因素。為了防止腐敗的出現(xiàn),保證國家公職人員的廉潔自律,各國政府都在竭力尋找一種有效的防止貪污腐化的方法。法治國家在廉政管理上都有著共同的特點(diǎn),那就是:有著良好、完善的廉政法律、法規(guī),并建立一套完備的執(zhí)行和監(jiān)督廉政法律實(shí)施的國家廉政機(jī)構(gòu)。本文擬就行政腐敗的來源及其帶來的消極后果分析防止行政腐敗的措施和方法。

腐敗;立法;防范措施

行政腐敗是一個(gè)令各國政府都深感頭痛的問題,它像一個(gè)大毒瘤,侵蝕著國家的肌體,傷害人們對公平、正義的信心,妨礙法治狀況的實(shí)現(xiàn)。為了杜絕這種丑惡的社會現(xiàn)象,保證依法行政的實(shí)現(xiàn),各國無不在積極設(shè)法尋找一種良好的機(jī)制,來消滅行政腐敗。

一

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會的進(jìn)步,新的社會需要和新的產(chǎn)業(yè)部門的增加,現(xiàn)代社會發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)新的社會問題?，F(xiàn)實(shí)需要國家增加職能,在諸如社會保障、國土管理、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等方面提供服務(wù),建立相應(yīng)的國家行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

與傳統(tǒng)國家行政職能相比,現(xiàn)代國家行政的職能大大增加,幾乎無所不包,觸及社會每個(gè)層次,各個(gè)角落。在這種國家行政權(quán)不斷擴(kuò)大,特別是對經(jīng)濟(jì)的管理干預(yù)日益增多,越加直接的情況下,國家公職人員利用手中掌握的權(quán)力進(jìn)行錢權(quán)交易,以權(quán)謀私的可能性,就變得越來越現(xiàn)實(shí),越來越明顯。

這種趨勢,在19世紀(jì)末20世紀(jì)初,資本主義由自由競爭時(shí)期進(jìn)入到壟斷時(shí)期時(shí),就明顯地顯露出來。資本主義國家職能越來越廣泛,國家不但繼續(xù)行使著外交、稅收、治安、財(cái)政等傳統(tǒng)行政管理職能,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會事務(wù)的日益復(fù)雜,國家在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、教育、社會保障、城市規(guī)劃等方面也提供行政服務(wù)和管理,其中很顯著的一點(diǎn)就是國家大大加強(qiáng)了對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)。國家行政機(jī)構(gòu)日益膨脹,權(quán)力范圍也越來越廣。國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的日益廣泛,現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)及其公職人員就可利用職務(wù)上的便利,侵吞公共財(cái)物,索取他人財(cái)產(chǎn)。只不過20世紀(jì)上半葉發(fā)生了兩次世界大戰(zhàn),人們的注意力放在了更為引人注目的戰(zhàn)爭上,如何解決戰(zhàn)爭問題,維持人類生存,促進(jìn)人類的和平與發(fā)展,是人們更為關(guān)注的問題。所以,這一時(shí)期,雖然行政腐敗已經(jīng)普遍存在,但各國政府并沒有對這一現(xiàn)象給予足夠的重視,也很少制定法律、法規(guī)來預(yù)防、懲治國家公職人員的腐敗行為。

二次大戰(zhàn)后,大多數(shù)國家把主要精力放在恢復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的生產(chǎn)力上,開始了國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展。戰(zhàn)爭后,國家機(jī)器日益鞏固,隨著國家形勢的發(fā)展,社會現(xiàn)實(shí)的需要,國家職能更為廣泛,國家權(quán)力越來越擴(kuò)大。國家公職人員的權(quán)力也愈膨脹。國家不但制定法律、政策,干預(yù)經(jīng)濟(jì)和其他事項(xiàng),而且某些國家機(jī)構(gòu)的公職人員以代表國家的國家管理者的公職身份參與民間的工、商、貿(mào)活動中。在這種有著法律強(qiáng)制力的管理者與被管理者的關(guān)系中,國家公職人員便有可能利用其職務(wù)、身份之便,用手中的權(quán)力,以給予被管理者好處或直接脅迫,為自己謀求利益。

國家管理的廣泛性使得腐敗現(xiàn)象不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大量出現(xiàn),而且在人事、工商、文化教育、交通運(yùn)輸、金融管理、社會救濟(jì)等行業(yè)中也時(shí)有發(fā)生。腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)之一就是行業(yè)性強(qiáng),有什么權(quán)就謀什么私,如管交通的國家工作人員用手中頒發(fā)駕駛證、汽車牌照的權(quán)力為己謀私……有權(quán)不用過期作廢,你給了我好處我才給你辦事,不塞紅包,即使符合法律要求的,我也拖著不辦。用國家人民交給的權(quán)力作為私人交易的籌碼,互利互惠,肥了個(gè)人,坑了國家。

不受約束的權(quán)力必然走向腐敗,這是被歷史反復(fù)證實(shí)的真理?，F(xiàn)代國家由于職能的增多,導(dǎo)致國家權(quán)力的擴(kuò)大,特別是行政權(quán)力在國家生活中起著越來越廣泛、經(jīng)常、深入的作用。由于現(xiàn)實(shí)的需要,很多國家在法律中規(guī)定行政權(quán)力時(shí),往往留有一定余地和幅度。行政機(jī)關(guān)的工作人員可以自由斟酌,選擇具體的行為方式和幅度。這就難免摻雜行政工作人員個(gè)人意志在其中。在行使這種彈性極大的自由裁量權(quán)時(shí),行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行錢權(quán)交易就更為方便 ,更加隱蔽,不易察覺。由于受到潛在利益的影響,在行使這種自由裁量權(quán)時(shí),如果沒有法律監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作人員的行為的合理、公正性,他們就難免在尺度、范圍、手段等上面做文章,為自己謀求利益。享受廣泛權(quán)力的某些國家行政機(jī)關(guān)的國家公職人員就可以輕易地獲得各種非法報(bào)酬,獲得相比市場價(jià)而言極低廉的甚至無償?shù)纳唐泛头?wù)等等。

國家公職人員用人民賦予的權(quán)力、謀求滿足自己的私欲,必然導(dǎo)致國家行政機(jī)關(guān)不按法律、法規(guī)辦事。國家公職人員為了自己之私利,而放棄國家利益,用犧牲國家利益,掠取私利,比如像國家稅收人員獲得納稅人的好處后,對納稅人虛增成本,降低利潤的行為睜只眼閉只眼。諸如此類的腐敗行為如果在國家行政機(jī)關(guān)蔓延,必將使國家職能削弱,國家的管理流于混亂,依法辦事,依法行使權(quán)力將成為一句空話。

二

在和平建設(shè)時(shí)期,社會穩(wěn)定,人們對國家機(jī)構(gòu)的行為也更加關(guān)注,一旦腐敗在行政機(jī)關(guān)成風(fēng),而國家又無法制止,公眾對政府的信任度會大大降低,各種抵觸和不滿隨之出現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)腐化將有可能導(dǎo)致國家管理的無序和混亂,腐化甚至將有可能導(dǎo)致內(nèi)亂,乃至政府的下臺。腐敗現(xiàn)象已成為影響國家安定的不容忽視的因素。為了防止出現(xiàn)這樣的情況,保證國家工作人員的廉潔自律,保證國家機(jī)關(guān)的公眾形象、工作效率,預(yù)防和消滅國家工作人員利用職務(wù)之便,假公濟(jì)私,中飽私囊,利用國家權(quán)力,為自己謀私利,各國都在竭力尋找一種適于自己國家的防止貪污腐化的方法。

縱觀世界各國,為了適應(yīng)本國國情,其廉政管理的方式雖然千差萬別,各有千秋,但總體來說,國家機(jī)器運(yùn)行良好,貪污腐化行為就很少。

現(xiàn)代國家的現(xiàn)實(shí)和經(jīng)驗(yàn)都告訴人們,任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會安定的國家,廉政管理工作必然是完善的。法治國家在廉政管理上都有著共同的特點(diǎn),那就是都有著良好、完善的廉政法律、法規(guī),并建立了一套執(zhí)行和監(jiān)督廉政法律實(shí)施的國家廉政機(jī)構(gòu)。

行政權(quán)天生具有滲透性和擴(kuò)張性,如果沒有法律這種紐帶的牽制,行政專橫就是不可避免的[1]。廉潔的政府也喪失了根基。用法律規(guī)范作為國家工作人員的行為準(zhǔn)則,界定何為貪污腐化,并且建立完整的監(jiān)督體系來監(jiān)督國家工作人員的行為是否完全依照法律來進(jìn)行,是否合理、公正,他們的行為是否合乎立法目的,是制止行政腐敗,防止國家體系崩潰的最佳選擇。

制定良好、完備的廉政法律、法規(guī),這是廉政工作的前提,如果一個(gè)國家沒有界定何為貪污,何為受賄這些最基本的概念,沒有規(guī)定國家工作人員在其公職行為中應(yīng)遵循什么樣的準(zhǔn)則,廉政工作沒有走上法制軌道,僅僅是依靠品德和國家公職人員的素質(zhì)來自我約束,那么,不受錢、權(quán)交易,不受濫用職權(quán)后所帶來的巨大利潤引誘的國家公職人員,雖然可能不少,但敢于鋌而走險(xiǎn),忘掉良知和道德,以國家利益換取個(gè)人好處的也將大有人在。

要使國家工作人員廉潔自律、公正廉明,完全依法辦事,除了運(yùn)用傳統(tǒng)的道德教育、思想教育,強(qiáng)化人們的職業(yè)道德以期自我約束、自我控制外,更重要的是要用法律來強(qiáng)制人們必須廉潔,不管其私欲如何膨脹,但只要一有貪污腐化的行為,必將受到法律制裁。

世界各國的廉政立法主要有兩種形式,一種就是制定獨(dú)立的、專門的廉政方面的法律法規(guī)。也就是在專門的法律中,詳細(xì)規(guī)定國家公職人員的一般行為準(zhǔn)則和對腐敗行為懲處的法律、法規(guī)。例如,印度制定的《防止貪污法》,巴基斯坦制定的《公職人員行為條例》,香港特別行政區(qū)制定的《防止賄賂條例》等均屬專門的廉政法規(guī)。

專門的廉政法律往往通過規(guī)定國家公職人員在職務(wù)活動或與職務(wù)活動相關(guān)的行為中應(yīng)遵循的準(zhǔn)則和事項(xiàng),來預(yù)防和抑止國家公職人員的腐敗行為,促使國家工作人員依法辦事,為政清廉。

第二種形式就是在制定其他法律的時(shí)候,將廉政方面的法律條款列于其中。即在其他方面的法律中,在適當(dāng)?shù)恼鹿?jié)、條款中,將廉政方面的規(guī)范內(nèi)容制定進(jìn)去。

如各國大都在刑法中,規(guī)定貪污罪、受賄罪以及濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的概念和處罰,在公務(wù)員法中,規(guī)范公務(wù)員的行為準(zhǔn)則等。在選舉法中規(guī)定候選人的財(cái)產(chǎn)申報(bào),選舉經(jīng)費(fèi)來源及使用等?，F(xiàn)代國家中,以這種方式作為專門的廉政法律、法規(guī)的補(bǔ)充,彌補(bǔ)專門廉政法規(guī)的不足,或制定專門的廉政法律條件不成熟,不便于制定專門廉政法規(guī)的時(shí)候,是一種很有效的廉政立法形式。

除了以上兩種主要廉政立法方式外,有的國家還從更廣泛,更深入的道德入手,制定一些規(guī)范國家公職人員自查其身、廉潔奉公的紀(jì)律、道德規(guī)范。如美國的《眾議員和雇員道德準(zhǔn)則》。這種規(guī)范比起以上兩種廉政立法,雖然不具有嚴(yán)格的法律形式,但它同樣通過國家立法機(jī)關(guān)頒布,亦具有法律的強(qiáng)制力。因此,它作為一種廉政立法的補(bǔ)充,能起到輔助專門的廉政法律和廉政條款良好執(zhí)行的效果,在廉政建設(shè)中,亦起到明顯的作用。

不管是制定專門的廉政法律,還是在其他法律中附帶廉政條文也好,抑或是通過對道德紀(jì)律的要求入手制定公職人員廉潔自律的規(guī)范辦法,任何國家的廉政立法在構(gòu)成體系后,多包含以下幾方面內(nèi)容:

(一)規(guī)定國家公職人員的行為準(zhǔn)則,這是事前預(yù)防性的措施;規(guī)定如何對腐敗行為中最為嚴(yán)重的貪污、受賄行為進(jìn)行懲治,這屬于事后的懲戒性措施;還有規(guī)定國家公職人員必須接受公眾輿論監(jiān)督,進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。在資本主義國家,往往還將防止選舉中的舞弊行為作為廉政立法的內(nèi)容。

(二)廉政機(jī)關(guān)的設(shè)置,亦是一個(gè)國家廉政建設(shè)的重要環(huán)節(jié),它保證廉政法律得以實(shí)施,對國家公職人員的腐敗進(jìn)行打擊和懲治。

(1)綜合性的廉政機(jī)構(gòu)。就是設(shè)立財(cái)權(quán)、用人權(quán)都獨(dú)立的專門廉政機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的所有廉政方面的事務(wù)。從財(cái)產(chǎn)申報(bào)到防止官員貪污腐化,以及宣傳正確的道德觀念,甚至可促使政府部門及公共機(jī)構(gòu)修改可能導(dǎo)致貪污的工作方式。這種廉政機(jī)構(gòu)往往直屬國家最高首腦,不從屬于其他任何機(jī)構(gòu),具有極大的權(quán)威性。香港的廉政公署即屬此類[2]。

(2)單一性的廉政機(jī)構(gòu)。這種廉政機(jī)構(gòu)往往只負(fù)責(zé)廉政工作中的某一方面。或者是專門監(jiān)督國家公職人員的行為規(guī)范,或者只負(fù)責(zé)國家公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。美國的司法廉政委員會即屬此類。

(3)部分性的廉政機(jī)構(gòu)。就是在某個(gè)部門系統(tǒng)內(nèi)部建立的只有權(quán)管轄本系統(tǒng)內(nèi)廉政事務(wù)的廉政機(jī)構(gòu)。

事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)都表明,國家公職人員為政清廉,貪污腐化情況便較少,政府秩序良好的國家,大都建有獨(dú)立、有權(quán)威、體系完備的廉政機(jī)構(gòu),而要使廉政機(jī)構(gòu)良好地運(yùn)轉(zhuǎn),又必須要用立法來規(guī)范廉政機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的方式、范圍、程序等等,以便支持、保障廉政工作的有效開展,同時(shí)也限制廉政工作中可能出現(xiàn)的違法情況。

[1]劉 瀚.依法行政論[M].北京:社會科會文獻(xiàn)出版社, 1993:21.

[2]王建新,衛(wèi) 靈,胡新波.香港政制、公務(wù)員與廉政[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,1995:143.

On Administrative Corruption and Its Preventive Measures

WU Hong-yu
(Law School of Guizhou University,Guiyang 550025,China)

Administrative corruption has become a problem which cannot be ignored,as it influences social stability.To prevent the corruption and ensure the honesty and self-discipline of public officers,every country is doing its utmost to seek for an effective way to prevent corruption and degeneration.There exists a common characteristic for countries ruled by law in management of clean governments,that is,they have made excellent laws and rules concerning clean governments and have established a set of national integrity institutions to enforce and supervise implementing the laws for clean governments. The thesis analyzes the measures and ways to prevent administrative corruption through the origins of administrative corruption and the negative effects it results in.

corruption;legislation;preventive measures

book=25,ebook=50

D930.9

A

1008-4738(2010)02-0025-03

2010-02-20

吳紅宇(1971-),女,貴州大學(xué)法學(xué)院副教授。