長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院 張偲萌

中國城市化進程中城中村改造問題

長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院 張偲萌

城中村是中國城市化進程中較普遍的現(xiàn)象，是我國城鄉(xiāng)二元體制的必然產(chǎn)物。它在地域上劃規(guī)在城市范圍內(nèi)，而內(nèi)部仍舊是農(nóng)村管理體制，體制與現(xiàn)實的脫節(jié)，帶來了許多社會管理問題。鑒于此，對于城中村的改造日益被提上公共政策的議程。城中村改造涉及多方關(guān)系，面對眾多主客觀阻力，這就需要決策者走一條保留對原有政策的承諾，繼而對以往政策不斷修改和補充的“漸進主義”之路。決策者應(yīng)實事求是，著眼未來，以創(chuàng)新思維著手處理實施過程中遇到的諸多問題，實現(xiàn)社會、政治、經(jīng)濟、民生和諧發(fā)展。

城中村 安置 改造成本

城中村改造涉及國家土地管理、城市規(guī)劃、農(nóng)村體制改革等多方問題，以下就這一問題進行深一步探索：

一、城中村問題改造背景：

20世紀(jì)50年代中期以后。我國逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實施城鄉(xiāng)分割對立的二元管理體制。然而，由于經(jīng)濟建設(shè)中擴建城市的需要，許多農(nóng)村地區(qū)劃入城市范圍之內(nèi)，并且使劃入地農(nóng)民失去耕種土地。在當(dāng)時嚴(yán)格的戶籍制度下，一部分人實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為城市居民，另一部分人仍保留原有農(nóng)村戶籍而居住于此，“城中村”現(xiàn)象由此而生。

二、城中村改造中遇到的問題

1. 安置問題。

（1）原村民。對于一般農(nóng)民而言,失去土地就意味著失去經(jīng)濟來源,而城中村內(nèi)居民則具有特殊性。他們可以從城市占用土地上獲得集體分紅，同時隨外來務(wù)工人員涌入，可在自家宅基地上建出租房來獲取經(jīng)濟收入，值得注意的是，在相當(dāng)一部分地區(qū)這部分收入相當(dāng)可觀。再實施改造時，利益成為原村民的重要追求，在改造安置補償費用上爭議較大，另外，對于城中村進行改造時，要注意村民就業(yè)問題，失去了房屋租金的農(nóng)民既沒有土地也沒有技術(shù)，就業(yè)門路少，又喪失維系生存所需的錢財，于是會衍生一系列問題。

（2）外來務(wù)工人員。在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，市場經(jīng)濟為外來務(wù)工人員提供了大量工作機會，但卻為向他們提供自身需要的廉價住房，在滿足外來務(wù)工人員住房需求方面政府存在一定的真空，城中村便承擔(dān)起了提供租金較低的住房的責(zé)任?從邊遠(yuǎn)農(nóng)村來到城市謀生的外來務(wù)工人員，由于他們收入微薄，只有追求生活成本最小化，在政府無力提供合適方案時，只能聚居在條件較差的城中村。城中村的改造意味著對這部分外來人口的驅(qū)趕。

1. 原村民優(yōu)勢喪失,對城中村改造進行阻礙。

（1）房租。對于喪失土地的城中村村民來講,利用其自身地域上的優(yōu)勢及我國經(jīng)濟發(fā)展的國情,自家房屋對外來務(wù)工人員進行出租無疑是他們致富的好手段,他們都屬于城市擴建中的失地農(nóng)民,失去賴以生存的土地又無別的一技之長,房屋是他們主要的經(jīng)濟來源,失去既得的豐厚經(jīng)濟利益而無法得到同等補償,小農(nóng)意識強烈的農(nóng)民很難與之達成協(xié)議.

（2）村民動遷難。部分村民對城中村改造后存在許多顧慮。如：城中村改造后，新增加的諸如物業(yè)管理費、取暖費、天然氣等各項費用能否承受？由村民轉(zhuǎn)為市民后，新的管理模式和居住環(huán)境能否適應(yīng)？還有部分村民存在拆遷致富的心理，自認(rèn)為地理位置好、建筑面積大、對補償?shù)钠谕颠^高，漫天要價、甚至無理取鬧，給拆遷工作制造矛盾和事端，影響規(guī)劃的實施。

（3）城中村人的未來發(fā)展。由于缺乏技術(shù)，失去土地的“城中村”居民就業(yè)狀況不理想。更讓人憂慮的是，在城中村成長的下一代，沒有經(jīng)濟壓力，一部分人學(xué)校畢業(yè)后不就業(yè)，游離于社會。有一部分人由于出租房屋家庭收入較好，不能受苦、認(rèn)為工資低，不能堅持；部分“城中村”家庭主要依靠出租房屋過著安逸的生活，無所事事，打牌、打麻將、閑逛，沒有積極向上的文化生活。

三、城中村改造建議

對于城中村的改造在政策上要貫徹國家相關(guān)法律法規(guī)，堅定的走“漸進模型”之路，政策決策者應(yīng)保留對原有政策的承諾，同時，政策制定的實際過程并不完全是一個理性過程，而是對以往政策行為不斷補充和修正的過程，在城中村改造實踐中存在許多摸索，這是一個不斷學(xué)習(xí)，不斷總結(jié)的過程，另外對于政策的執(zhí)行要做好宣傳，實驗和推廣工作，這就需要建立暢通的信息溝通機制，注重民主參與，集思廣益，同時進行必要的責(zé)任監(jiān)督。

1. 轉(zhuǎn)變政府職能，使其由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，本著“以人為本”，一切為了人民安居樂業(yè)的宗旨進行城中村改造。作好安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、治安管理等方面的工作，讓原村民真正體會到重新安置的實惠；對于外來務(wù)工人員應(yīng)做好統(tǒng)一安置部署，可以根據(jù)一個部門，一個企業(yè)的具體情況進行集體安置，政府適度給企業(yè)優(yōu)惠條件和一定資金投入，或者政府出資建立取消戶籍制度的保障型住房來解決外來務(wù)工人員的后顧之憂，也是改造城中村現(xiàn)象的良好途徑。

2. 對于城中村的改造，政府要轉(zhuǎn)變觀念，應(yīng)走出單一政策執(zhí)行主體的誤取。充分引入市場機制，積極與社會非政府組織合作進行這一項工程，如與房地產(chǎn)商進行合作，共同開發(fā)城中村土地資源，開發(fā)商資金雄厚，經(jīng)驗豐富，讓利于企業(yè)既可以緩解政府資金的局限性，使財政資金更多的投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公益事業(yè)，又可以避免過多的行政干預(yù)，達到企業(yè)，政府的雙贏。

3. 針對城中村改造中許多農(nóng)民喪失現(xiàn)實的既得利益現(xiàn)象，政府一方面要積極引導(dǎo)作好他們的思想工作，另一方面還應(yīng)積極采取行動進行相應(yīng)的補償措施，對于失地農(nóng)民的土地補償，安置補償費用可以采取現(xiàn)金加入股形式，從補償款中提取一部分投入一定的再生產(chǎn)之中，從而得到集體分紅，還應(yīng)推行村民自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵村民自力致富。

[1]《公共政策導(dǎo)論》，謝明編著，中國人民大學(xué)出版社

[2]《城中村帶給他們的溫柔》，楊大正撰稿，《南方周末》，2007.11.15

[3]《村落向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型——制度、政策與中國城市化進程中城中村問題研究》，謝志巋著，中國社會科學(xué)出版社

[4]城中村”都市化存在的問題及解決對策——重慶市的實證分析——作者：何必-《農(nóng)村經(jīng)濟》2006-12

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