張冬雪

(河北天昕建設(shè)集團(tuán)有限公司,河北 滄州 061000)

工程建設(shè)中實(shí)行的項(xiàng)目法人責(zé)任制,是我國改革與發(fā)展的新事物,順應(yīng)了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。在工程建設(shè)中實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制建立現(xiàn)代工程管理新機(jī)制,是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,建設(shè)項(xiàng)目投資經(jīng)營體制改革的重大舉措。如何在工程建設(shè)項(xiàng)目中更好的實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制是我們工程建設(shè)管理工作中的一項(xiàng)重大任務(wù)。而目前我國工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制有利有弊,需要通過不斷深化改革,進(jìn)一步規(guī)范和完善。

1 實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的現(xiàn)實(shí)意義

1.1 項(xiàng)目法人在工程項(xiàng)目招投標(biāo)階段的積極作用

項(xiàng)目法人招標(biāo),引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的新的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)作體制,吸引了有實(shí)力的多元化經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)和建設(shè),發(fā)揮了各個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的投融資、建設(shè)、經(jīng)營及管理的積極性,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資創(chuàng)造了條件,在政府投資體制改革探索實(shí)踐中具有突出的創(chuàng)新性和借鑒意義。

首先,運(yùn)用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用,破解政府投資和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的難題,以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)配置資源,資源配置更優(yōu)化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一制度,有效地實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性資金的放大效應(yīng)和倍增效應(yīng),實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性資金在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的退出機(jī)制,是財(cái)政性資金得到有效使用的高級(jí)形式。

項(xiàng)目法人招標(biāo)方式運(yùn)用于政府投資項(xiàng)目中,使得前期費(fèi)用的實(shí)際承擔(dān)方式發(fā)生了根本性的變化,由過去的政府幾乎承擔(dān)前期所有費(fèi)用轉(zhuǎn)變?yōu)橄扔烧畨|付、然后待投資人落實(shí)后,再由投資人對(duì)政府進(jìn)行補(bǔ)償,這樣政府無需支付前期費(fèi)用,前期費(fèi)用由通過招投標(biāo)選擇有能力的市場(chǎng)投資人來承擔(dān),顯著減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

其次,成功進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo),還促進(jìn)了政府投資管理職能的轉(zhuǎn)變,使政府從經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y與建設(shè)中的社會(huì)資本的合作伙伴。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高了基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益和運(yùn)營效率,打破了以往“政府投資-主管部門經(jīng)營-經(jīng)營虧損-財(cái)政補(bǔ)貼”的舊體制模式,使政府能夠擺脫具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的糾纏,致力于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的宏觀綜合把握,為吸引有能力的投資人進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域搭建好公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。

總之,項(xiàng)目法人招標(biāo)制的實(shí)施,打破了政府職能相互分割的局面,將政府投資項(xiàng)目作為統(tǒng)一的整體,本著“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化籌資為主,公開、公正、透明,加強(qiáng)管理防范籌資風(fēng)險(xiǎn)”的原則,由綜合職能部門-發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)牽頭進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)。招標(biāo)的公開條件明確要求雙向選擇,給予各類投資人公平的機(jī)會(huì),與市場(chǎng)投資者進(jìn)行信息的雙向交換、交流,雙方平等協(xié)商確定投資項(xiàng)目的具體事宜,簽訂特許權(quán)協(xié)議,其他各職能部門依照各自職能,在法定限度內(nèi)對(duì)項(xiàng)目行使各自職能管理權(quán),從而保證了市場(chǎng)化供給社會(huì)公共物品的條件下,各類投資和經(jīng)營主體可以不受所有制形式和地域的限制,依靠其自身的投資能力、經(jīng)營業(yè)績(jī)、信譽(yù)進(jìn)入政府基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。

1.2 項(xiàng)目法人在工程建設(shè)中的投資控制作用

建設(shè)工程項(xiàng)目投資控制是每個(gè)建設(shè)者關(guān)心的重要內(nèi)容之一,工程項(xiàng)目的投資控制貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程,項(xiàng)目投資控制通過對(duì)項(xiàng)目建議書和可行性研究階段投資估算的審批后,項(xiàng)目法人責(zé)任制的實(shí)行使得投資規(guī)模得到了有效控制。在工程建設(shè)過程投資控制中,項(xiàng)目法人以合同管理為核心,在重視設(shè)計(jì)工作的同時(shí),通過對(duì)材料設(shè)備價(jià)格的控制、施工組織設(shè)計(jì)的優(yōu)化、加強(qiáng)監(jiān)理計(jì)量控制、健全結(jié)算制度等手段達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金的最大效益。

在工程項(xiàng)目的實(shí)施階段,項(xiàng)目法人始終以合同管理為核心,在重視設(shè)計(jì)工作的同時(shí),通過對(duì)材料設(shè)備價(jià)格的控制、施工組織設(shè)計(jì)的優(yōu)化、加強(qiáng)監(jiān)理計(jì)量控制、健全結(jié)算制度等手段成功實(shí)現(xiàn)投資控制的預(yù)期目標(biāo)。

2 項(xiàng)目法人責(zé)任制在實(shí)施過程中存在的問題

2.1 關(guān)于項(xiàng)目法人的設(shè)立問題

由國家財(cái)政投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目,由于《暫行規(guī)定》對(duì)項(xiàng)目法人如何組建、按何種機(jī)制運(yùn)行未作清楚的、科學(xué)的、強(qiáng)制性的規(guī)定,其法人是由項(xiàng)目的主管部門相關(guān)的行政管理機(jī)關(guān)來組織設(shè)立的,人員由該主管單位的各部門派遣,項(xiàng)目的法定代表人往往由該單位第一把手兼任,各人員的人事關(guān)系大多留在原單位,項(xiàng)目實(shí)施完成后仍回原單位,不能達(dá)到按政企分開的原則組建項(xiàng)目法人的要求。組建項(xiàng)目法人的機(jī)構(gòu)沒有能夠承擔(dān)民事責(zé)任的財(cái)產(chǎn),其組建的項(xiàng)目法人沒有資本金,不能設(shè)立為有限責(zé)任公司或股份有限公司,項(xiàng)目法人的七項(xiàng)職能,尤其是“債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值”很難兌現(xiàn)。

2.2 行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目法人的行政干預(yù)過多,項(xiàng)目法人難于獨(dú)立經(jīng)營

對(duì)于財(cái)政投資的項(xiàng)目,由于項(xiàng)目投資是由國家和地方財(cái)政來完成的,各地為保證項(xiàng)目的順利實(shí)施,項(xiàng)目法人的領(lǐng)導(dǎo)班子大多由各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人組成,項(xiàng)目法人仍由政府領(lǐng)導(dǎo),項(xiàng)目管理主要以行政管理為主,經(jīng)濟(jì)手段為輔。項(xiàng)目法人成了與政府、主管部門關(guān)系模糊不清的臨時(shí)機(jī)構(gòu),同政府有著千絲萬縷的關(guān)系,責(zé)、權(quán)、利難以明確,項(xiàng)目的實(shí)施與監(jiān)督不能有效分離。政府部門不能對(duì)項(xiàng)目法人實(shí)施有效的監(jiān)督,項(xiàng)目建設(shè)資金成了某些政府部門領(lǐng)導(dǎo)的小金庫,任意挪用,部分領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗,把項(xiàng)目的實(shí)施當(dāng)成撈取個(gè)人利益的機(jī)會(huì),導(dǎo)致“豆腐渣”工程的產(chǎn)生。

2.3 項(xiàng)目法人沒有項(xiàng)目的前期決策權(quán)

依照《暫行規(guī)定》新上項(xiàng)目在項(xiàng)目建議書被批準(zhǔn)后,開始組建項(xiàng)目法人籌備組,有關(guān)單位在申報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)須同時(shí)提出項(xiàng)目法人組建方案,項(xiàng)目可行性研究報(bào)告經(jīng)批準(zhǔn)后,正式確定項(xiàng)目法人。這就意味著項(xiàng)目法人是在項(xiàng)目決策后成立的,沒有參與項(xiàng)目建議書階段包括立項(xiàng)評(píng)估、可行性研究階段的工作,沒有項(xiàng)目的前期決策權(quán)。項(xiàng)目的前期決策權(quán)掌握在政府和主管部門手中。政府和主管部門只有權(quán)利,沒有責(zé)任。許多地方為爭(zhēng)投資,爭(zhēng)項(xiàng)目,沒有實(shí)事求是地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證,進(jìn)行了錯(cuò)誤的項(xiàng)目決策。而項(xiàng)目前期決策恰恰是建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵因素,投資效益的好壞,項(xiàng)目建設(shè)的成敗,直接與決策階段的工作質(zhì)量有關(guān)。

2.4 項(xiàng)目法人不能有效地控制成本,直接損害了國家的利益

非經(jīng)營性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人沒有資本金,只有國家財(cái)政投資的項(xiàng)目建設(shè)資金,沒有承擔(dān)民事責(zé)任的能力和基礎(chǔ)。項(xiàng)目法人的管理不涉及違法行為所造成的罰款、違約金、索賠以及其他損失。這些損失都計(jì)入工程成本,導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目的成本過高,直接損害了國家的利益。

3 對(duì)項(xiàng)目法人責(zé)任制的一點(diǎn)改進(jìn)建議

3.1 利用合同來規(guī)范政府及項(xiàng)目法人的行為,減少行政干預(yù)

政府應(yīng)作為投資方之一或項(xiàng)目的資助者與項(xiàng)目法人訂立合同,明確規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施地的地方政府、項(xiàng)目法人的權(quán)利義務(wù)。合同必須具體詳細(xì),有可操作性,由地方政府完成的協(xié)調(diào)工作、提供的資金、條件、地方政府必須按合同規(guī)定全面履行,如有違約,必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。項(xiàng)目法人應(yīng)提供的資金、條件要在合同中明確,其負(fù)責(zé)實(shí)施的項(xiàng)目必須達(dá)到合同規(guī)定的功能、規(guī)模、造價(jià)、工期和質(zhì)量要求。政府應(yīng)依照合同分期進(jìn)行檢查,對(duì)于項(xiàng)目法人的違約,由項(xiàng)目法人向政府承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.2 采取措施讓項(xiàng)目法人參與項(xiàng)目的決策工作

改變項(xiàng)目的立項(xiàng)辦法和審批程序,應(yīng)當(dāng)先有法人,后有項(xiàng)目,擴(kuò)大法人主體的決策權(quán)限。對(duì)于必須由國家來投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公益項(xiàng)目,國家有關(guān)機(jī)構(gòu)也可本著改變某地區(qū)的生存環(huán)境為目的,提出在該地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的意向,從項(xiàng)目的前期決策階段就開始招標(biāo),確定項(xiàng)目法人,再由項(xiàng)目法人根據(jù)情況開展其他階段的工作。

3.3 用法律來規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理者的權(quán)利和義務(wù)

制訂《國家投資項(xiàng)目管理法》,依法對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理,盡快制訂國家投資項(xiàng)目管理法,在該法中要首先明確規(guī)定國家投資項(xiàng)目的范圍,真正做到政府只辦市場(chǎng)辦不了的事情,政府投資只能用于建設(shè)影響國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。其次要詳細(xì)規(guī)定項(xiàng)目法人的設(shè)立辦法、資格要求、減少項(xiàng)目法人設(shè)立的彈性,解決政府機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人不能有效分離的問題。最后還應(yīng)建立國家投資項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制,明確規(guī)定國有資產(chǎn)管理部門為政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督者,并對(duì)其監(jiān)督的范圍、方法進(jìn)行全面的規(guī)定?！秶彝顿Y項(xiàng)目管理法》與《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)一起形成嚴(yán)密的、科學(xué)的國家投資項(xiàng)目管理的法律體系。

4 結(jié)論與展望

項(xiàng)目法人責(zé)任制是我國現(xiàn)行項(xiàng)目管理實(shí)行的“四制”之一,是抓好項(xiàng)目管理最基礎(chǔ)和最重要的環(huán)節(jié)。我們?cè)诖罅M(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí),為了加強(qiáng)項(xiàng)目管理,提高項(xiàng)目管理水平,要加強(qiáng)工程項(xiàng)目建設(shè)各方的法人責(zé)任制,遵循項(xiàng)目法人責(zé)任制規(guī)則,使我國項(xiàng)目法人制走向科學(xué)化管理軌道,真正實(shí)現(xiàn)由項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值、增值全過程負(fù)責(zé),使國家投資項(xiàng)目的利益得到有效的保護(hù)。

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