敖 四

(襄樊學(xué)院 黨委宣傳部,湖北 襄樊 441053)

對地方政府應(yīng)急管理執(zhí)行力的幾點思考

敖 四

(襄樊學(xué)院 黨委宣傳部,湖北 襄樊 441053)

地方政府處在應(yīng)急管理的第一線,它的執(zhí)行力強弱直接決定著突發(fā)公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。地方政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不強存在于執(zhí)行人員、制度、組織、技術(shù)等幾個障礙因素。要從根本上提升地方政府應(yīng)急管理執(zhí)行力,執(zhí)行人員應(yīng)當加強素質(zhì)培養(yǎng),創(chuàng)新行政運行機制,推進法制建設(shè),強化政府問責(zé)制。

地方政府;應(yīng)急管理;執(zhí)行力

我國正處在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的雙重過渡期,社會矛盾突出,危機事件不斷。與此同時,冰凍、地震、洪澇、干旱等特大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,加劇了轉(zhuǎn)型時期整個社會的不和諧,對政府應(yīng)對危機的能力提出了嚴峻考驗。在全國人大十屆四次會議上,溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出了“提高政府執(zhí)行力”的要求,這是中央第一次提出“政府執(zhí)行力”的概念。在十七大報告中,胡錦濤總書記又一次將政府執(zhí)行力建設(shè)作為一個重要的問題提出來。應(yīng)急管理執(zhí)行力體現(xiàn)了一個地方政府行政能力的高低,已成為評價政府工作與進步程度的一個重要標志。加強危機意識的養(yǎng)成,建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、機制、體制和法制,提升政府應(yīng)對公共危機的執(zhí)行能力,已成為各級政府面臨的重大課題。

一、地方政府是應(yīng)急管理的執(zhí)行主體

“政府執(zhí)行力指的是能夠準確理解政策的目標及方向,并通過精心設(shè)計方案、實施方案和對各種人財物、信息、法律、制度等資源進行集中調(diào)控和使用,從而達到有效執(zhí)行政策,完成既定目標的政府內(nèi)在的能力和力量?！盵1]它是政府高效運作的重要保障,是建設(shè)現(xiàn)代法制政府、責(zé)任政府、透明政府的內(nèi)在需要,也是樹立政府公信力的有效途徑。應(yīng)急管理作為政府應(yīng)對和處置公共突發(fā)事件的重要管理職能,其工作效率和水平反映了政府的執(zhí)政能力和行政效能。

“地方政府處在應(yīng)急管理的第一線,它的執(zhí)行力強弱直接決定著突發(fā)公共事件能否得到快速、有效、妥善的解決。”[2]湖北石首事件,本來是個普通的案件,因為縣領(lǐng)導(dǎo)處置不當,最后引發(fā)了大規(guī)模群眾騷亂和嚴重后果;河南祁縣因為化學(xué)元素出問題,沒有向社會公眾及時公布情況,導(dǎo)致數(shù)十萬人大規(guī)模的外逃,造成很嚴重的后果。因此,如何提升快速響應(yīng)、決策能力,如何通過有效的處置來樹立地方政府威信,提高地方政府公信力,讓更多的社會公眾來參與到突發(fā)性事件的處置過程中,這些都對地方各級政府已提出嚴峻考驗。

發(fā)達國家政府應(yīng)急管理方面,有比較成熟的經(jīng)驗,大體上可分為三種模式:美國模式、俄羅斯模式和日本模式。美國模式的總特征為“行政首長領(lǐng)導(dǎo),中央?yún)f(xié)調(diào),地方負責(zé)”;俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心,聯(lián)席會議為平臺,相應(yīng)部門為主力”;日本模式的總特征為“行政首腦指揮,綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò),中央會議制定對策,地方政府具體實施”。三種模式都強調(diào)了地方政府在應(yīng)急管理中的重要作用,均把地方政府作為應(yīng)急管理的操作主體,實施具體的應(yīng)急任務(wù)。日本由于賦予了地方政府足夠的自主權(quán),地方行政領(lǐng)導(dǎo)可以直接、廣泛地實施應(yīng)急處置,因此國家突發(fā)事件應(yīng)急處置的大部分功能和職責(zé)也由地方政府來負責(zé)承擔(dān)。從實踐上看,日本地方政府成功地實施了大量突發(fā)事件的應(yīng)急救援,如長崎水災(zāi)、火山爆發(fā)和大規(guī)模非法移民、神戶大地震等突發(fā)事件。

2003年 SARS以后,我國政府逐步完善了與應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī),各級地方政府都制定了突發(fā)事件的處置應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)急管理已經(jīng)納入了各級地方政府的常態(tài)管理。我國目前已建立了分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定了“地方各級人民政府是本行政區(qū)域應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),負責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。”為提高快速反應(yīng)和協(xié)同應(yīng)對能力,要求加強以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè),建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度,充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用,依靠公眾力量,形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。

二、影響地方政府應(yīng)急管理執(zhí)行力的因素

近年來,隨著社會矛盾日趨復(fù)雜,自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和破壞程度逐漸加大,我國各級地方政府已逐步將應(yīng)急管理納入常態(tài)管理之中。但是,由于各方面原因,地方政府及部門執(zhí)行力缺失的問題日益顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計,2003年,我國因生產(chǎn)事故損失 2500億元、各種自然災(zāi)害損失 1500億元、交通事故損失 2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件損失 500億元,以上共計達 6500億元人民幣,相當于損失我國當年 GDP的 6%。2004年,全國發(fā)生各類突發(fā)事件 561萬起,造成 21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失超過 4550億元,占當年的 GDP的 3.3%。[3]這些驚人的損失從一個側(cè)面說明了地方政府應(yīng)對危機事件執(zhí)行力欠缺的現(xiàn)實。分析表明,影響地方政府應(yīng)急管理執(zhí)行力主要的障礙因素存在以下幾個方面:

1.執(zhí)行人員因素

政府官員是執(zhí)行應(yīng)急管理的主體,是執(zhí)行的基本因素和執(zhí)行力量的首要來源,發(fā)揮著主導(dǎo)作用,政府官員的素質(zhì)與能力高低,往往是決定應(yīng)急管理執(zhí)行力高低的核心要素?？傮w上看,近幾年我國地方政府官員在處理應(yīng)急事件的能力有所加強,但仍然存在較多問題,具體表現(xiàn)為:第一,危機意識淡薄,存在僥幸心理。由于突發(fā)事件并非是一種常態(tài),并且發(fā)生的幾率比較小,因此,許多官員往往缺乏相應(yīng)的危機防范意識,只有在危機發(fā)生后才被動地應(yīng)付。2008年初冰凍雨雪災(zāi)害給南方各省造成嚴重損失,除了超常的低溫天氣和南方特有的濕潤空氣,地方政府對天氣的惡劣程度沒有做足夠充分的應(yīng)對準備也是一個重要的原因。由于突發(fā)事件特別是如 2008年初那樣的冰凍雨雪災(zāi)害的產(chǎn)生并非是一種常態(tài),并且發(fā)生的幾率比較小,因此某些地方政府缺乏相應(yīng)的危機防范意識,疏于防范,只有在危機發(fā)生后才被動的應(yīng)付突發(fā)事件。從理論上來講,對突發(fā)公共事件應(yīng)當以預(yù)防為主,許多地方政府也制定了一些應(yīng)急預(yù)案,但是實際操作卻往往不盡人意。目前的各種應(yīng)急預(yù)案大多是以事后救助為主,許多應(yīng)急預(yù)案的制訂是形勢所迫,為了應(yīng)付上級部門的檢查,在編制預(yù)案的過程中,下級模仿、抄襲上級的現(xiàn)象十分普遍,模式化、雷同化、無地方或行業(yè)特色的狀況極其突出,可操作性不強,執(zhí)行力低下;第二,執(zhí)行能力有限,導(dǎo)致執(zhí)行策略、執(zhí)行方法不當。應(yīng)急管理綜合性很強,特別強調(diào)科學(xué)性、系統(tǒng)性、程序性。有些官員不注意學(xué)習(xí),對中央和上級的有關(guān)政策淺嘗輒止,不求甚解,業(yè)務(wù)能力有限,僅憑經(jīng)驗主觀片面地理解和執(zhí)行;第三,官僚主義嚴重,缺乏責(zé)任意識。危機事件發(fā)生后,一些政府官員出于自身利益考慮,往往采取瞞報、不報,增大了危機處理的難度。松花江污染造成城市停水事件謊報、山西襄汾尾礦庫潰壩死亡人數(shù)隱報、“三鹿毒奶粉”事件不報和汶川地震余震信息一度發(fā)布失當?shù)仍斐傻呢撁嬗绊?地方政府和相關(guān)職能部門的應(yīng)急信息工作存在著一定程度的失職、不當或失控。

2.制度因素

行政問責(zé)制是提升地方政府執(zhí)行力的重要工具之一。實行行政首長問責(zé)制,無疑對提高地方政府執(zhí)行力具有重要作用。問責(zé)制的實施強化了政府官員的責(zé)任意識,政府及其工作人員是否履行了其職責(zé),對于應(yīng)急管理成功與否起著決定性的作用?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》盡管明確規(guī)定地方各級人民政府要負責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作,并強調(diào)指出,“突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作實行責(zé)任追究制?！钡趯嶋H運作過程中,地方政府在應(yīng)急管理中是否盡責(zé)缺乏必要的監(jiān)督和懲戒?！拔覈壳暗膯栘?zé)制主要是同體問責(zé),是黨內(nèi)對其黨員的問責(zé)和行政組織對其行政官員的問責(zé)?！盵2]相對于立法機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)等對黨員和行政官員的問責(zé),同體問責(zé)缺乏持續(xù)性和力度,地方政府也就缺乏相應(yīng)的政治壓力。我國目前省、市、縣制定行政問責(zé)制度往往自成系統(tǒng),對政府處理危機事件的責(zé)任缺乏一整套政策執(zhí)行的標準、規(guī)范和制度,諸如科學(xué)的政策執(zhí)行程序、執(zhí)行監(jiān)督體系、績效考評體系、責(zé)任追究制度、績效獎懲體系,致使政策的執(zhí)行主觀隨意。

3.組織因素

“從嚴格意義上說,政策執(zhí)行是一種組織行為而并非個體行為,因而執(zhí)行組織的構(gòu)成及優(yōu)化程度、功能發(fā)揮的狀態(tài)、組織制度的安排及運行機制健全合理程度等,都會對政府執(zhí)行力產(chǎn)生或大或小、或輕或重的影響。”[4]從組織體系和運行機制來看,我國地方政府目前還沒有普遍地建立起具有綜合應(yīng)急管理功能的專門常設(shè)機構(gòu),其日常的辦事機構(gòu)通常掛靠在政府辦公廳 (室),承擔(dān)著部門協(xié)調(diào)與溝通的職責(zé)。由于應(yīng)急指揮機構(gòu)是相關(guān)應(yīng)急部門的協(xié)調(diào)單位,與其他組織機構(gòu)不存在隸屬關(guān)系,在缺乏制度規(guī)范和權(quán)責(zé)不清的情況下,應(yīng)急管理往往是采取“非正式組織”的形式使得機構(gòu)間溝通與協(xié)調(diào)不暢,執(zhí)行“過度”與“不及”并存。在實際執(zhí)行過程中,地方政府執(zhí)行機構(gòu)間往往缺乏溝通,對于有些問題,相關(guān)職能部門都視為己責(zé),“積極”進行執(zhí)行,但相互間缺乏協(xié)調(diào),各自為政,導(dǎo)致執(zhí)行“過度”;而對有些政策,本應(yīng)為其職責(zé)的部門卻都相互推讓,導(dǎo)致執(zhí)行“不及”。這些都不利于政府資源整合和快速反應(yīng)能力的提高,也就使得應(yīng)急管理中存在“管理真空”和“信息鴻溝”。一方面,應(yīng)急管理缺乏有效的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制,現(xiàn)行管理體制和模式下,各地方、各行業(yè)的應(yīng)急工作基本處于各自為政、力量分散、協(xié)調(diào)不夠和聯(lián)動性較差的境地。如 2007年四川眉山、甘肅定西等地發(fā)生的多輛 120急救車爭搶傷病員和延誤搶救患者事故,就充分表明了這一點;另一方面,從汶川大地震、山東膠濟鐵路事故等突發(fā)事件的處置過程看,明顯存在著軍地協(xié)調(diào)、條塊協(xié)作、人員與裝備的聯(lián)動、隊伍之間協(xié)調(diào)以及后勤保障協(xié)調(diào)等方面的脫節(jié)、隔離、梗阻甚至混亂無序等一系列突出問題。

4.技術(shù)因素

現(xiàn)代減災(zāi)不同于傳統(tǒng)的人海會戰(zhàn)、突擊隊式的臨時應(yīng)急,而是特別強調(diào)科學(xué)性、系統(tǒng)性、程序性?！?·12”汶川抗震救災(zāi)中,專業(yè)救援隊伍僅占總救援隊伍的 2%,救援專業(yè)設(shè)備更是少之又少,這次地震災(zāi)害的巨大破壞性再次證明了加強專業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的必要性。同時,我國政府缺乏經(jīng)常性的應(yīng)急演練,公民普遍缺乏應(yīng)急知識教育和技能訓(xùn)練。據(jù)近期有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計分析,我國高達 53%的公民缺乏必要的應(yīng)急知識和應(yīng)急技能?！?·12”汶川特大地震各地出現(xiàn)的一些不應(yīng)該的傷亡事件、深圳龍崗舞王俱樂部火災(zāi) 44名遇難者中大部分因“吸入性損傷”致死、上海商學(xué)院學(xué)生宿舍火災(zāi) 4名大學(xué)生跳樓摔亡、2009年春節(jié)期間福建長樂酒吧火災(zāi)等就是明證。印尼政府在反思印度洋海嘯教訓(xùn)中有兩點:一是沒有建立早期預(yù)警系統(tǒng);二是缺乏對災(zāi)民受災(zāi)教育體系。1995年阪神大地震 97.4%是通過自救和互救,真正通過政府力量救援的,只有 1.7%。汶川大地震中四川安縣桑棗中學(xué)全體師生成功脫險的案例充分證明:對公眾進行應(yīng)急知識教育和訓(xùn)練,普及災(zāi)害中自救、互救常識及技能,是降低災(zāi)害損失的最有效、最經(jīng)濟、最安全的辦法。

三、提升地方政府應(yīng)急管理執(zhí)行力的路徑

根據(jù)中央和國務(wù)院關(guān)于加快建立健全突發(fā)事件應(yīng)急機制,提高政府應(yīng)對公共危機能力的總體要求,地方政府推進應(yīng)急管理其核心就是要提升政府應(yīng)急管理的執(zhí)行能力。針對目前地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件中存在的問題,借鑒其他國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗,可以通過以下幾條途徑提升地方政府執(zhí)行力:

1.加強執(zhí)行人員素質(zhì)培養(yǎng),提高應(yīng)急管理水平

提高政府執(zhí)行力水平關(guān)鍵是增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。第一,要注重思想素質(zhì)的培育,提高領(lǐng)導(dǎo)干部的大局意識和使命感。一個有責(zé)任的政府才能體現(xiàn)一流的政府能力,要按照服務(wù)型政府、責(zé)任政府的要求,加強對公務(wù)員隊伍特別是領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識的強化;第二,要培養(yǎng)危機意識和心理適應(yīng)能力。樹立危機意識是提升應(yīng)急管理執(zhí)行力的起點,地方政府應(yīng)該寓危機管理意識于常態(tài)管理的實踐中,把危機意識貫穿于政府管理始終。面對各種突發(fā)公共事件,各級領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上要高度重視,在心理上要沉著冷靜,在措施上要積極主動、從容應(yīng)對。尤其是身處突發(fā)事件的關(guān)鍵時刻,各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要身先士卒,鎮(zhèn)定自若,穩(wěn)定人心;第三,要增強科學(xué)決策和決斷的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)主動加強政策和理論學(xué)習(xí),提高應(yīng)急管理水平。突發(fā)事件發(fā)生時,領(lǐng)導(dǎo)干部要迅速搜集、分析相關(guān)信息,組織有關(guān)專家進行科學(xué)“會診”,認清造成危機和突發(fā)事件的根源,準確地找出處理危機和突發(fā)事件的焦點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié),努力尋求解決問題的最佳方案;第四,要提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事能力。應(yīng)對突發(fā)事件可能需要“特事特辦”,但不能背離法律軌道,要做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要注重處置事件的合法性和正當性,既要解決當前又要立足長遠,但決不能侵害公民的合法權(quán)益。

2.優(yōu)化組織機構(gòu),創(chuàng)新行政運行機制

“創(chuàng)新政府自身的組織架構(gòu)和運行模式,是政府能力的內(nèi)在源泉。機構(gòu)的設(shè)置能否與現(xiàn)實的需要相符合,是政府能力發(fā)揮的必要前提?！盵5]第一,要合理確定領(lǐng)導(dǎo)分工,盡快建立健全統(tǒng)一、標準化的危機管理決策系統(tǒng)。要打破政府日常業(yè)務(wù)分工,根據(jù)突發(fā)公共事件的四大類型,分別確定領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負突發(fā)事件的具體指揮決策;第二,要設(shè)立常設(shè)綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)部門。綜合應(yīng)急管理部門直接受黨政主管領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)督專門部門和下一級政府的日常應(yīng)急工作。有權(quán)協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各種救援力量資源,整合各專門指揮系統(tǒng)信息平臺,并依托政府系統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè),最終建立起政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理信息綜合平臺體系;第三,要加強專門應(yīng)急處置和救援力量建設(shè)。發(fā)揮專業(yè)管理機構(gòu)的特殊作用,明確其責(zé)任,完善工作機制;第四,要完善信息發(fā)布機制,充分尊重公眾的知情權(quán)。適時公開相關(guān)信息,是現(xiàn)代公共危機管理中非常重要的一環(huán)。保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán),及時準確的信息公布,可以釋放出巨大的社會力量,形成同舟共濟的團結(jié)局面,避免大規(guī)模的社會恐慌。對要發(fā)布什么信息、如何發(fā)布、由誰發(fā)布等要做出明確規(guī)定。發(fā)揮新聞媒體的主力軍作用,強化與大眾社會權(quán)威媒體的良好合作關(guān)系,建立廣泛的信息發(fā)布渠道。

3.推進法制建設(shè),強化政府問責(zé)制

法律框架是突發(fā)事件下政府行為的法律依據(jù),通過法制把政府的權(quán)力納入法制的軌道,可以避免權(quán)力的放大和缺失。[6]要進一步做好預(yù)防和處置各類突發(fā)公共危機事件的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、草案的起草及有關(guān)規(guī)章標準的修訂工作,真正把突發(fā)公共危機事件的應(yīng)急管理工作納入法制化、規(guī)范化軌道。同時,應(yīng)加快推進政府績效考核和干部問責(zé)制度建設(shè),建立健全相關(guān)績效考核機制。通過政府行動效能的自我評估與公眾對政府應(yīng)急管理滿意度打分相結(jié)合的辦法,保證績效考核不流于形式?！巴晟茍?zhí)行績效法規(guī)體系,確立執(zhí)行績效的評價與管理機制,引領(lǐng)政府執(zhí)行走向以績效為本、以結(jié)果為導(dǎo)向的軌道,促進和保證政府執(zhí)行力的提高?！盵4]

總之,公共危機是社會轉(zhuǎn)型時期凸現(xiàn)出來的新問題,應(yīng)對公共突發(fā)事件,是檢驗政府執(zhí)行能力的試金石。強化政府執(zhí)行力是適應(yīng)時代要求推進應(yīng)急管理的內(nèi)在動力,是應(yīng)對公共危機的治本之道。

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(責(zé)任編輯:陳道斌;編輯校對:江 河)

Study on Local Government EmergencyManagement Execution

AO Si
(Party Propaganda Department,Xiangfan University,Xiangfan 441053,China)

Local governments lies the first line of emergency management,its strength of execution determines that the public emergencies is can be quickly and effectively and properly addressed or not.Presently,the emer2 gencymanagement executive power of our local governments is not strong,the deep-seated reasons includs sev2 eral obstacle factors,they are implementation of the personnel,systems,organization,technology,etc.In order to enhance fundamentally local emergency management execution,we must focus on the quality of the the execu2 tives,promote the legal system and strengthen the accountability of government.

Local government;Emergencymanagement;Execution

C931.2

A

1009-2854(2010)03-0047-04

2009-10-25;

2009-11-15

敖 四(1973—),男,湖北隨州人,襄樊學(xué)院黨委宣傳部講師。