李強(qiáng)

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢430023）

地方立法的發(fā)展與調(diào)整

李強(qiáng)

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢430023）

地方立法在其他國(guó)家早已有之，但在我國(guó)還屬新鮮事物。我國(guó)的地方立法發(fā)展較為迅猛，但其中在相關(guān)的制度和觀念方面還存在著一些不足。筆者試圖通過對(duì)我國(guó)地方立法的發(fā)展的分析，找出其中的部分不足，并就數(shù)量與質(zhì)量、開門與閉門、管理與服務(wù)等幾組關(guān)系進(jìn)行論證，以提供促進(jìn)地方立法的健康發(fā)展的思路。

地方立法；發(fā)展；調(diào)整

地方立法，是指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。①

一、地方立法的形成與模式

（一）地方立法的形成及模式

現(xiàn)代國(guó)家大多數(shù)是在適度分權(quán)的前提下，通過憲法來明確中央與地方的立法權(quán)限與立法范圍的。由于存在聯(lián)邦制和單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，地方立法便有了兩種模式：

1.聯(lián)邦制國(guó)家的二元立法模式。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦與聯(lián)邦成員在憲法中已經(jīng)就各自的立法權(quán)限和立法范圍進(jìn)行了明確約定。聯(lián)邦和聯(lián)邦成員的立法機(jī)構(gòu)在各自的立法權(quán)限和立法范圍內(nèi)獨(dú)立進(jìn)行立法，互不干涉，從而出現(xiàn)一國(guó)范圍內(nèi)互不干擾的多套法律體系并存的格局。如果聯(lián)邦和聯(lián)邦成員的立法機(jī)構(gòu)之間對(duì)某一立法出現(xiàn)分歧，則通過司法程序解決，沒有直接否決對(duì)方立法的權(quán)力。2010年6月28日，美國(guó)最高法院裁決公民擁有持槍權(quán)，否決伊利諾伊州芝加哥市的禁槍令，而不是由美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)做出類似決定，這就足以證明聯(lián)邦和聯(lián)邦成員之間在立法上的相互獨(dú)立的關(guān)系。

聯(lián)邦制國(guó)家地方自治勢(shì)力強(qiáng)大，歷史悠久，防范被吞并意識(shí)強(qiáng)烈，因此，為了保持國(guó)家的統(tǒng)一、滿足地方的相對(duì)獨(dú)立自主的需求，國(guó)家在憲法中明確列舉聯(lián)邦與聯(lián)邦成員各自的專屬立法權(quán)，并且非經(jīng)聯(lián)邦與聯(lián)邦成員之間的合意不能改變，形成中央與地方平行立法、各不統(tǒng)屬的均勢(shì)，可以看作是一種合理的制度安排。②

2.單一制國(guó)家的管控式立法模式。在單一制國(guó)家，地方立法權(quán)來源于自上而下的中央的賦予 （包括憲法和中央政府），而不是地方與中央的約定，而且在立法范圍和生效程序上較之聯(lián)邦制國(guó)家有著更為嚴(yán)格的規(guī)定。在單一制國(guó)家，由于法律位階規(guī)定得較為嚴(yán)格，處于下位的地方立法機(jī)關(guān)必須確保自身的立法不得與處于上位的立法在內(nèi)容和精神上保持一致，即下位立法必須服從上位立法，否則，處于上位的立法機(jī)關(guān)有權(quán)否決下位立法，從而保持法制的統(tǒng)一。

單一制國(guó)家在地方自治的傳統(tǒng)方面遠(yuǎn)不如聯(lián)邦制國(guó)家那樣積淀深厚，因此，這些國(guó)家更多的制度安排是刻意強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，強(qiáng)調(diào)地方立法的有限性和非獨(dú)立性（我國(guó)香港地區(qū)與西班牙自治區(qū)域的專屬立法權(quán)具有特殊性），并且具體地方立法權(quán)的存廢、收放都由中央決定，因此，地方服從中央就是單一制國(guó)家地方立法的總體格局。

從以上的文字可以看出，無論是聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，地方立法都是基于中央和地方分權(quán)而產(chǎn)生的，即都是在承認(rèn)地方有一定的自主、自治的前提下產(chǎn)生的。暫且不論聯(lián)邦制國(guó)家的地方自治傳統(tǒng)，單看單一制國(guó)家，越接近現(xiàn)代，社會(huì)發(fā)展的迅猛、地區(qū)差異的凸顯、地方事務(wù)的繁劇、民眾預(yù)期的提高、地方選情的復(fù)雜等等因素錯(cuò)綜交織，作為統(tǒng)攬全局的中央國(guó)家機(jī)關(guān)面對(duì)諸多的差異性已無法面面俱到，更無法提供及時(shí)、充分的制度支持，地方工作中的缺位、錯(cuò)位、漏位也就在所難免。因此，在保證國(guó)家大的格局不變的前提下，中央與地方適度分權(quán)，保證地方有一定的自主性和靈活性，掌握一定程度的地方立法權(quán)，就成為一種必然的選擇。

（二）新中國(guó)地方立法的形成及模式

1.中國(guó)地方立法的特殊經(jīng)歷。中國(guó)自從秦朝建立專制集權(quán)體制以來，總的來看是以立法權(quán)高度集中在中央為主要特點(diǎn)。在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期中，中國(guó)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)沒有立法機(jī)關(guān)，更沒有立法權(quán)。這在非戰(zhàn)亂、非割據(jù)時(shí)期的國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置上可以非常明白、直觀地獲知。地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職能更多地體現(xiàn)在其行政性（執(zhí)行性）方面，在人權(quán)（任用權(quán)）、事權(quán)和財(cái)權(quán)等諸多方面都由中央統(tǒng)攬，中央刻意壓制地方政府的自主性、靈活性。這種“一統(tǒng)就死，一放就亂”的治理格局一直到今天還能尋覓到蹤跡。從新中國(guó)的憲政史來看，真正意義上的地方立法，是從1979年以后陸續(xù)通過憲法性文件或者專門決議賦予地方國(guó)家機(jī)關(guān)以地方立法權(quán)才開始的。筆者在此對(duì)我國(guó)地方立法的分析將主要著眼于地方性法規(guī)。

新中國(guó)成立至1954年憲法頒布之前，我國(guó)其實(shí)是有地方立法的，但這一階段的地方立法是為了填補(bǔ)國(guó)民黨政權(quán)法統(tǒng)被廢除之后的立法空白的權(quán)宜之計(jì)，因而具有無法律依據(jù)、立法職權(quán)分散的特點(diǎn)。③

1954年憲法頒布至1979年地方組織法出臺(tái)之前，我國(guó)事實(shí)上取消了地方立法權(quán)。

在黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略決策確定后，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所面臨的問題與單一制國(guó)家有相當(dāng)大的相似性（社會(huì)發(fā)展的迅猛、地區(qū)差異的凸顯、地方事務(wù)的繁劇、民眾預(yù)期的提高等）。為了調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，中央與地方的適度分權(quán)就是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。但是從我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和當(dāng)時(shí)的決策者的經(jīng)驗(yàn)看，如何分權(quán)才是適度的，這需要有一個(gè)適應(yīng)過程。因此，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展和認(rèn)識(shí)的逐步清晰，地方立法由1979年的地方組織法到1982年的憲法、1986年第二次修改的地方組織法，直至2000年的《立法法》，逐步變得層級(jí)清晰起來。當(dāng)然，現(xiàn)行的地方立法制度還將進(jìn)一步完善。

2.當(dāng)今我國(guó)的地方立法模式。通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行地方立法制度的觀察，筆者認(rèn)為，我國(guó)的地方立法作為單一制國(guó)家的地方立法，有其鮮明的特色。按照獲得地方立法權(quán)的途徑的不同，可以分為以下幾個(gè)模式：

（1）憲法賦權(quán)型。此類型是在憲法和地方組織法中明確規(guī)定的。1979年地方組織法在賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)時(shí)，沒有賦予省會(huì)城市和較大市地方立法權(quán)。1982年12月10日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議修改地方組織法，規(guī)定省會(huì)城市和較大市人大常委會(huì)可以擬定地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議制定，一般稱為 “半個(gè)立法權(quán)”。1986年12月2日，全國(guó)人大常委會(huì)再次修改地方組織法，將省會(huì)城市和較大市的立法權(quán)擴(kuò)大到該市的人民代表大會(huì)，并且將其人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限修改為可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。同時(shí)，按照地方組織法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省會(huì)市及較大的市的人民政府擁有地方行政立法權(quán)。此類地方立法是我國(guó)地方立法的“正規(guī)軍”，對(duì)于層級(jí)和權(quán)限規(guī)定得較為系統(tǒng)，這也是中央對(duì)地方立法進(jìn)行規(guī)?？刂频囊环N安排，目的是防止立法權(quán)的過度分散。④

（2）授權(quán)專屬型。此類型是由中央以專門法的形式授予某些特殊地方主體立法權(quán)，而且這種授權(quán)的力度也比上述的憲法賦權(quán)型要大，即獲得授權(quán)的特殊地方主體可以頒布法律，而不是地方性法規(guī)。這已經(jīng)與聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦與聯(lián)邦成員的關(guān)系相似了。此類地方立法最典型的是1997年7月1生效的《香港特別行政區(qū)基本法》，該法第73條第1項(xiàng)規(guī)定，香港特別行政區(qū)立法會(huì)有權(quán)“根據(jù)本法規(guī)定并依照法定程序制定、修改和廢除法律”。于1999年12月生效的《澳門特別行政區(qū)基本法》第71條中也有類似規(guī)定。鑒于此類地方立法的形成原因極其特殊，而且也不可能被推廣，因此，我們沒必要從法制統(tǒng)一的角度去看待它，反而可以理解為它豐富了我國(guó)的立法式樣。⑤

（3）移權(quán)配置型。此類型是中央通過決議，在原有地方立法的布局之外，使原來并不具有地方立法權(quán)的地方主體獲得地方立法權(quán)——中央對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行了新的配置——它是一種不同于特別行政區(qū)專屬立法權(quán)的新的授權(quán)立法模式。1992年7月七屆全國(guó)人大常委會(huì)二十六次會(huì)議、1994年3月八屆全國(guó)人大二次會(huì)議、1996年3月八屆全國(guó)人大四次會(huì)議先后通過決定，授權(quán)深圳、廈門、汕頭和珠海人大及其常委會(huì)制定法規(guī)在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市有了完整的立法權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)的范圍也由單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)擴(kuò)大到單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)以外的其他法規(guī)。人們往往稱該類地方立法為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法對(duì)于地方省級(jí)人大而言，是將其原來掌握的地方立法權(quán)轉(zhuǎn)移給新設(shè)立的地方主體。按照前述授權(quán)決定和2000年生效的《立法法》第65條、第81條的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與一般地方立法相比，有其特殊性：一是在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下，可以對(duì)已有相關(guān)立法的具體規(guī)定作出變通；二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和省人大常委會(huì)備案，但和較大市制定的地方性法規(guī)有所不同，不需要報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)；三是具有優(yōu)先適用效力。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。⑥尤其引人矚目的是，在2000年《立法法》生效之后，深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)同時(shí)擁有了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)，而且兩者之間各有側(cè)重，適用范圍也不同。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法是對(duì)原有地方立法體制的一種突破，其影響有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

二、我國(guó)地方立法的發(fā)展與調(diào)整

（一）我國(guó)地方立法的發(fā)展

1.地方立法數(shù)量的劇增。地方立法權(quán)從無到有，地方事務(wù)又是千頭萬緒，擁有地方立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)在地方立法上花費(fèi)了大量的精力，出臺(tái)了大量的地方性法規(guī)、規(guī)章。截至2008年12月底，地方人大及其常委會(huì)已制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)8649部，其中包括省級(jí)地方性法規(guī)5162部，較大的市地方性法規(guī)2534部，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)255部，自治條例138部，單行條例560部。此外，享有地方立法權(quán)的政府還制定了9000多部地方性規(guī)章。⑦為數(shù)眾多的地方立法，不僅為各地的改革開放和社會(huì)發(fā)展提供了有力的制度保障，而且為國(guó)家立法積累了經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施依法治國(guó)基本方略過程中發(fā)揮了不可替代的積極職能。

從現(xiàn)在已知的資料，我們可以發(fā)現(xiàn)各地地方立法幾乎都經(jīng)歷了一個(gè)立法起步——立法高峰——立法減速的過程，也就是說現(xiàn)在地方立法數(shù)量的增長(zhǎng)速度明顯放緩。究其原因，首先是地方立法的覆蓋面已經(jīng)相當(dāng)大，急需的立法相對(duì)少了（急用先立一直是我國(guó)立法的動(dòng)力之一）；其次，立法數(shù)量已經(jīng)不是越來越成熟的地方立法機(jī)關(guān)的追求目標(biāo)了；再次，立法過程中，修改、廢止地方性法規(guī)的數(shù)量相當(dāng)大，花費(fèi)了地方立法機(jī)關(guān)相當(dāng)多的精力；⑧最后，監(jiān)督制度的逐步完善在一定程度上抑制了部分地方立法機(jī)關(guān)的立法沖動(dòng)。

2.地方立法內(nèi)容的擴(kuò)展。按照《立法法》第64條的規(guī)定，地方性法規(guī)的立法權(quán)限范圍，主要集中于執(zhí)行性、地方性和先行性三個(gè)方面。執(zhí)行性（實(shí)施性）地方立法主要滿足細(xì)化、貫徹上位法；地方性（自主性）地方立法主要應(yīng)用于地方性事務(wù)，如地方風(fēng)景名勝保護(hù)、煙花爆竹管理等；先行性地方立法適用于中央專屬立法權(quán)以外，中央尚未立法的事項(xiàng)，具有試驗(yàn)性、摸索性等特點(diǎn)。其中地方性、先行性地方立法常常以創(chuàng)制法的形式出現(xiàn)，而且是地方立法內(nèi)容擴(kuò)展的最大領(lǐng)域，也最容易獲得地方立法“經(jīng)驗(yàn)”和“第一”的名譽(yù)，是地方立法機(jī)關(guān)津津樂道的話題。

地方立法從一開始就把主要精力放在了制定管理類地方性法規(guī)方面，這在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的初期是可以理解的，畢竟有那么多的社會(huì)空間需要秩序，社會(huì)又是如此充滿活力和誘惑。直到今天，當(dāng)人們回顧這30余年的地方立法歷程時(shí)，仍然可以看出管理類地方性法規(guī)在其中所占的比例。以上海為例，截至2010年初，上?，F(xiàn)行有效的148件地方性法規(guī)中，屬于經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和城市建設(shè)與管理等方面的法規(guī)達(dá)到110件，約占總數(shù)的74%；涉及社會(huì)服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)僅18件，約占總數(shù)的12%。⑨

隨著以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)觀念和政策的出臺(tái)，有關(guān)社會(huì)服務(wù)和民生保障方面的立法的重要性日益凸顯，地方立法在這方面的力度也隨之加大。以武漢市為例，截至2010年初，武漢市現(xiàn)行有效的84件地方性法規(guī)中，涉及社會(huì)服務(wù)和民生保障方面的法規(guī)就有19件，比例已達(dá)近23%?？梢灶A(yù)見，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，有關(guān)社會(huì)服務(wù)和民生保障方面的立法的總量還會(huì)大幅增加。

3.地方立法方式的多樣。地方立法在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，采取的是“閉門立法”的方式——主要是通過“部門立法”的方式進(jìn)行的。這種方式是地方立法機(jī)關(guān)委托政府職能部門起草，然后由地方立法機(jī)關(guān)審議通過。據(jù)稱這種方式占到地方性法規(guī)制定的80%。⑩這種立法的效率自然是很高，但在這一過程中容易滋生部門利益擴(kuò)張的弊端，而忽視民眾的切身利益，因此需要更加民主的立法方式。

隨著對(duì)民意的日益重視以及《立法法》相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)，地方立法的方式較之以往有了很大的改善和豐富。盡管《立法法》對(duì)立法方式的拓展性規(guī)定主要是針對(duì)制定法律和行政法規(guī)的，但卻對(duì)地方立法提供了改進(jìn)立法方式的方向。從目前的發(fā)展看，新增的“開門立法”的立法方式包括立法聽證、立法論證和立法座談等，限于資料和篇幅，本文主要介紹立法聽證。

立法聽證（Legislative Hearing）是指立法機(jī)關(guān)在立法過程中，為了收集、獲取與立法有關(guān)的資料、信息，邀請(qǐng)有關(guān)政府部門、專家學(xué)者及與法律法規(guī)有利害關(guān)系的公民、法人甚至普通民眾等到會(huì)陳訴意見，為立法機(jī)關(guān)審議法律法規(guī)提供依據(jù)與各種參考意見的一種制度。其目的在于用一種形式正義來確保實(shí)質(zhì)正義，用程序公平來確保結(jié)果公正。

目前我國(guó)已有很多省市制定了立法聽證制度，涉及的領(lǐng)域也非常廣泛。立法聽證在收集信息、體現(xiàn)民意、協(xié)調(diào)利益、法制宣傳方面有著非常積極的作用。但是在現(xiàn)階段，地方立法聽證也存在著依據(jù)不明確、范圍不清晰、參加人不確定、程序不規(guī)范和結(jié)果處理不合理等問題，還有待改進(jìn)。同時(shí)，地方立法聽證還必然帶來成本上升、立法周期延長(zhǎng)等現(xiàn)實(shí)問題，這些現(xiàn)實(shí)問題在多大程度上對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的立法計(jì)劃產(chǎn)生影響（地方立法機(jī)關(guān)也有目標(biāo)管理的壓力），能否動(dòng)搖地方立法機(jī)關(guān)繼續(xù)推行立法聽證，還有待進(jìn)一步觀察。

（二）我國(guó)地方立法的調(diào)整

前面提到我國(guó)地方立法在發(fā)展中存在的問題和不足，為今后的調(diào)整、改進(jìn)和完善提供了方向。在這一過程中，需要作出調(diào)整的，不僅是制度，也包括觀念。筆者準(zhǔn)備對(duì)幾組關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)單地分析，試圖理清其中的觀念和思路。

1.數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)的地方立法處于由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的階段。具體說來，從1992年開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，這一深刻變革使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活涌現(xiàn)出大量的新的社會(huì)關(guān)系需要通過立法來規(guī)范，中央與地方立法的高峰就出現(xiàn)在這一時(shí)期。上海市十屆人大（1993~1998年）新制定法規(guī)達(dá)59件，武漢市在1993~2002年的10年間，新制定法規(guī)也多達(dá)54件，其速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他年份的立法速度和數(shù)量，即1992~2000年是我國(guó)地方立法的數(shù)量型階段。

地方立法高速增長(zhǎng)、數(shù)量急劇增加，其原因除了上文提到的社會(huì)出現(xiàn)深刻變革、新型社會(huì)關(guān)系大量涌現(xiàn)之外，還包括中央發(fā)出加快立法步伐的號(hào)召，地方立法機(jī)關(guān)急于為地方執(zhí)法提供執(zhí)法依據(jù)等因素。這種自上而下的高速立法的景象，在世界立法史上也是罕見的。這種以立新法為主的數(shù)量型立法，確實(shí)使地方的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但同時(shí)，由于立法速度過快，在質(zhì)量上難免就有所疏忽，這也為隨之而來的質(zhì)量型立法埋下了伏筆。

質(zhì)量型立法以地方性法規(guī)的立、改、廢并舉為主要特征。修改和廢止地方性法規(guī)，有的是因?yàn)樵辛⒎ㄒ呀?jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，有的是隨著上位法的調(diào)整而調(diào)整，有的是隨著上位法的出臺(tái)而廢止。尤其是2000年《立法法》相對(duì)明確地規(guī)定了地方立法的權(quán)限范圍之后，隨之而來的地方性法規(guī)的修改和廢止工作在地方立法中占有重要位置。以上海市為例，在2000年和2001年，上海市人大常委會(huì)審議的法規(guī)屬于修改和廢止的約占了審議法規(guī)總數(shù)的40%。

如果說數(shù)量型立法追求的是數(shù)字或者是立法的覆蓋面的話，那么質(zhì)量型立法追求的就是立法的有效性。數(shù)量和質(zhì)量在地方立法中本不應(yīng)成為一對(duì)矛盾，但是在多種因素的聚合下，卻呈現(xiàn)對(duì)立狀態(tài)。從現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展歷程看，當(dāng)面對(duì)重大社會(huì)變革之時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)通過立法來調(diào)控社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，確實(shí)有其必然性。但是，重大社會(huì)變革畢竟不是人類社會(huì)的常態(tài)，因此，在社會(huì)發(fā)展的大多數(shù)階段，以平常心進(jìn)行立法，就是一種必須堅(jiān)持的態(tài)度了。

2.開門和閉門的關(guān)系。開門立法方興未艾，閉門立法正經(jīng)歷前所未有的壓力，這就是當(dāng)前我國(guó)地方立法在立法方式上的現(xiàn)狀。

開門立法之所以方興未艾，是因?yàn)橥ㄟ^開門立法已經(jīng)取得非常好的效果，激發(fā)了社會(huì)各界的參與興趣，但同時(shí)在相關(guān)的制度建設(shè)、程序設(shè)置、經(jīng)費(fèi)安排、立法習(xí)慣、事后監(jiān)督等方面還不夠完善和成熟，這會(huì)影響開門立法的普及和推廣。有媒體報(bào)道，某省人大搞一次立法聽證，前后準(zhǔn)備一個(gè)半月，除媒體以外有110人參加，在賓館租會(huì)議室，還要負(fù)責(zé)外地聽證參與人的食宿，一次花費(fèi)近2萬元。辦一次聽證會(huì)通常少的花2至3萬元，多的十來萬，有的地方為了擴(kuò)大宣傳，竟然花100萬元1小時(shí)的費(fèi)用租用衛(wèi)星傳信號(hào)，大大增加了聽證的成本。

閉門立法是一種傳統(tǒng)的立法模式。它遵循的是官方建章立制，民眾遵紀(jì)守法的傳統(tǒng)套路。閉門立法的好處是立項(xiàng)快、起草快、審議方便、費(fèi)用低等，所以至今仍占據(jù)現(xiàn)行有效地地方立法的大部分。據(jù)重慶市人大收集的數(shù)據(jù)，自2000年3月《立法法》頒布至2003年底以來的4年中，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)制定的1069件地方性法規(guī)中，進(jìn)行聽證的不超過20件，占總數(shù)不到2%。這說明在現(xiàn)階段立法聽證普及化程度不高，立法資源分配不均衡，整體立法質(zhì)量還有待提高。

從表面看，開門立法與閉門立法是一個(gè)立法速度或者效率問題，其實(shí)質(zhì)涉及立法民主或者地方立法中的民眾參與問題。30多年的改革開放歷程，不僅使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等方面取得了巨大成就，而且使社會(huì)成員的主體意識(shí)被喚醒。他們與大多數(shù)地方性法規(guī)關(guān)系密切，作為利益攸關(guān)者，要求參與到地方立法中來，這種期盼與國(guó)家的社會(huì)發(fā)展和法治進(jìn)程的方向是一致的。因此，我們可以暫時(shí)放下一些諸如立法效率與速度、目標(biāo)管理等功利性顧慮，更多、更廣泛地讓利益相關(guān)主體參與到地方立法中來，推進(jìn)地方立法的穩(wěn)步前進(jìn)。如果地方立法能更加貼近民意，在執(zhí)行中也就更加順暢，同時(shí)也能減少地方立法的修改和廢止的頻率，這事實(shí)上也就提高了立法效率，立法資源也就會(huì)運(yùn)用得更加合理、科學(xué)。

3.管理和服務(wù)的關(guān)系。前面已經(jīng)提到，在目前我國(guó)的地方立法中，管理型法規(guī)在地方性法規(guī)所占的比例，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過服務(wù)型法規(guī)?，F(xiàn)在如果探討管理與服務(wù)的關(guān)系問題，似乎答案是非常一致的，無論是立法者，還是執(zhí)法者，抑或是學(xué)者，更不用說普通民眾，指向一定是服務(wù)。這種普遍的愿景，與現(xiàn)實(shí)是否相契合，則見仁見智、莫衷一是。在現(xiàn)實(shí)生活中，地方國(guó)家機(jī)關(guān)在管理和服務(wù)上都是不可偏廢的，任何極端的做法都是不可取的。筆者認(rèn)為，在地方政府實(shí)力強(qiáng)勁、政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)、傳統(tǒng)治理模式慣性仍在、普通民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度仍不理想的現(xiàn)實(shí)面前，期望通過地方立法一下子將局面扭轉(zhuǎn)過來，則未免過于理想化了?，F(xiàn)在的大的觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變，接下來的具體制度的調(diào)整，和具體執(zhí)行中的每一個(gè)環(huán)節(jié)所涉及到的觀念的轉(zhuǎn)變，其難度將大大超出地方立法的難度。而這些具體的，甚至是瑣碎的制度和觀念的轉(zhuǎn)變狀況，將直接決定管理和服務(wù)的實(shí)際水準(zhǔn)。

（注：本文系作者為負(fù)責(zé)人的課題組承擔(dān)的校級(jí)課題《地方立法的思路及發(fā)展方向研究》的成果，由作者撰寫全文。課題組成員包括：涂克明、劉建平、胡玲莉、杜海萍、關(guān)耀富、劉鴻斌。本文的完成，得到了武漢市人大常委會(huì)法規(guī)工作室的大力支持和協(xié)助，在此表示衷心感謝。）

注 釋：

① 周旺生：《地方立法概述》http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/ 21/content_1038081.htm。

②③楊利敏：《論我國(guó)單一制下的地方立法相對(duì)分權(quán)》，《廈門大學(xué)法律評(píng)論》第1期（2001）。

④省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)的立法，省會(huì)市和較大的市的人大及其常委會(huì)的立法和民族自治地方的人大的立法。其依據(jù)是憲法第100條、116條，地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法第7條、43條。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省會(huì)市及較大的市的人民政府的立法。其依據(jù)是地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法第60條。

⑤ 從比較法學(xué)角度，可以將我國(guó)的法制格局描述為“一國(guó)、兩制、三法系（社會(huì)主義、大陸和英美）、四法域（香港法源自英美、臺(tái)灣法源自日本、澳門法源自葡萄牙、大陸法源自蘇聯(lián)）”。

⑥秦蓁：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法有關(guān)情況綜述》，引自中國(guó)人大網(wǎng)http:// www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-04/14/content_1497664.htm。

⑦《中國(guó)地方立法三十年》，引自寧夏政府法制網(wǎng)，http://www.nxfzb.gov. cn/news.aspx?n=1807。

⑧截至2010年1月，武漢市除現(xiàn)行有效的84件地方性法規(guī)之外，還修改50件次法規(guī)、廢止18件法規(guī)。

⑨鄭輝：《上海人大立法三十年：歷程、經(jīng)驗(yàn)、前瞻》，引自人大與議會(huì)研究網(wǎng)http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=19389。

⑩裴智勇：《開門立法是良方》，引自中國(guó)人大網(wǎng)http://www.npc.gov. cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2009-12/02/content_1528375.htm。