□許媛媛

我國群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制的構(gòu)建

□許媛媛

群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制的構(gòu)建在當(dāng)今中國有著深刻的理論和實踐意義。建立群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制顯得迫在眉睫、刻不容緩。

一、我國群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制的基本內(nèi)容

群體性事件中的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度的一個重要組成部分。領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制不同于行政問責(zé)制。行政問責(zé)制是指“特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范?！盵1]它包括政府機關(guān)和公務(wù)員兩個層面。而領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制首先把問責(zé)的對象限定在領(lǐng)導(dǎo)這一層次上，問責(zé)的內(nèi)容是官員所擔(dān)負(fù)的所有責(zé)任。群體性事件中的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制的內(nèi)容可以從幾個方面來剖析：

1．問責(zé)主體。包括同體問責(zé)主體和異體問責(zé)主體。同體問責(zé)主體包括執(zhí)政黨系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)；異體問責(zé)主體包括人大、各民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體以及公眾五類。

2．問責(zé)客體。問責(zé)客體是群體性事件從引發(fā)到處置再到善后的系列過程中，負(fù)有責(zé)任的所有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。這在《暫行規(guī)定》中也有印證，實現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的無縫隙覆蓋。

3．問責(zé)的客觀依據(jù)。問責(zé)的客觀依據(jù)也就是問責(zé)的事實原因。主要是指特定群體事件中，某個環(huán)節(jié)上（事前、事中、事后）因為領(lǐng)導(dǎo)干部逃避責(zé)任、不作為或權(quán)利行使不當(dāng)?shù)冉o人民生命財產(chǎn)安全造成了重大損失或者惡劣社會影響。

4．問責(zé)基本原則。《暫行規(guī)定》中對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)規(guī)定的原則是：嚴(yán)格要求、實事求是;權(quán)責(zé)一致、懲教結(jié)合;依靠群眾、依法有序。而問責(zé)的根本依據(jù)和基本原則應(yīng)該是權(quán)責(zé)一致即權(quán)責(zé)對等，這是問責(zé)得以合理進行的一切源頭。

5．問責(zé)目的。顯然，問責(zé)的出發(fā)點和落腳點就是全心全意為人民服務(wù)。在群體性事件中，讓擁有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，建立“責(zé)任政府”；讓人民群眾有權(quán)利、有渠道對領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督以維護其合法權(quán)益，建立“民主政府”；通過法律法規(guī)以及制度的制定，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行為以及對其的責(zé)任追究，建立“法治政府”。

6. 問責(zé)范圍。中國人民大學(xué)公共政策研究院副院長毛壽龍認(rèn)為：“高官承擔(dān)責(zé)任有四個層面，一是承擔(dān)道義上的責(zé)任，向受害者和公眾負(fù)責(zé)；二是承擔(dān)政治上的責(zé)任，也就是向黨和政府負(fù)責(zé)；三是承擔(dān)民主的責(zé)任，向選舉自己的人民代表和選民負(fù)責(zé)；四是承擔(dān)法律的責(zé)任，要向相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé)，看是否有瀆職的情形存在”[2]這是總的來說，普遍意義上說的。具體到實際的群體性事件當(dāng)中，問責(zé)的范圍應(yīng)該具有溯前、正中和延后的特性，即貫穿群體性事件的始終。近兩三年所發(fā)生的群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)出的“疏于防范、決策失誤、不作為、亂作為、拖延推諉、逃避責(zé)任、歪曲信息、用人失當(dāng)、管理不善、善后失責(zé)”等造成重大損失和惡劣影響的行為，都屬于問責(zé)的范圍。

7. 問責(zé)程序。問責(zé)程序的規(guī)范性、可操作性，是實行問責(zé)制的重要保障。其主要內(nèi)容涉及問責(zé)主體應(yīng)該根據(jù)同級或上級組織的要求提出問責(zé)，或者是根據(jù)公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴以及新聞媒體曝光提出問責(zé)；問責(zé)主體通過什么途徑、采用什么方式來提出質(zhì)詢，促動問責(zé)；問責(zé)對象對于群眾機構(gòu)等提出的質(zhì)詢必須有怎樣的回應(yīng)，應(yīng)該在什么場合，通過什么渠道來進行回應(yīng)等。

8. 問責(zé)方式（后果）?！稌盒幸?guī)定》明確指出了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)的方式分為：責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職，這也適用于群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)。問責(zé)方式的明確把問責(zé)方式和黨紀(jì)處分、問責(zé)和判刑等法律責(zé)任追究區(qū)分開來，他們各有其獨特的針對性，不能相互代替。

二、我國群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制的構(gòu)建

（一）正確認(rèn)識我國群體性事件中的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制

第一，看待任何一個問題我們都不能形而上學(xué)，所以認(rèn)識問責(zé)機制也不能片面。完整的群體事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制不僅指狹義上的問責(zé)，也應(yīng)該囊括問責(zé)救濟和問責(zé)之后的領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出機制。

第二，問責(zé)不是目的，而是通過問責(zé)這種形式促使事件的根本解決。《暫行條例》實質(zhì)上顯示中國高層試圖尋求制度維穩(wěn)的意圖，問責(zé)的根本意義不是懲罰，而是防患于未然，以此減少群體性事件的爆發(fā)，正確處置群體事件。

第三，問責(zé)機制應(yīng)該制度化?！稌盒幸?guī)定》之前干部問責(zé)適用的法規(guī)、條例比較多，一般散見于各種政策文件中。這其中，既有黨的條例，也有政府的法規(guī)；既有由中央部門出臺的，也有不少是由一些地方政府制訂的。這些規(guī)定在問責(zé)的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同。這使得不同地方的官員可能有同樣的過錯而只是因為地方規(guī)章規(guī)定的不同而所承擔(dān)的責(zé)任也不同，這對于受懲處的官員是不公平的。所以，群體性事件的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)應(yīng)該制度化，保證對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)公平公正。

第四，問責(zé)不等于處分，不能止于辭職。對公職人員的玩忽職守、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，我國刑法第三百九十七條有如是規(guī)定：國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

第五，問責(zé)機制同時也是一種激勵機制。表現(xiàn)在兩個方面：一是對于問責(zé)客體的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，問責(zé)是一種激勵機制?！盁o法辨別成功或失敗，就無法獎勵成功或懲罰失敗，不能獎勵成功，實際上就可能在獎勵失敗?！盵3]也就是說，問責(zé)效應(yīng)具有兩重性，在問責(zé)的同時，直接產(chǎn)生了懲戒與示警效應(yīng)，與此同時間接產(chǎn)生了激勵效應(yīng)。二是對于異體問責(zé)主體之一的人民群眾而言，實現(xiàn)問責(zé)機制激勵化。建立公民問責(zé)的激勵機制，對公民問責(zé)進行精神上和物質(zhì)上的獎勵。

另外，還需特別重視的是信息公開。這是群體性事件中領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的一個前提。問責(zé)的前提是公眾要有知情權(quán)，問責(zé)制的全部正當(dāng)性或根本依據(jù)在于“權(quán)為民所授”，其本質(zhì)就在于對公共權(quán)力進行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進行責(zé)任追究。信息公開應(yīng)該貫穿于整個問責(zé)系統(tǒng)的始終，包括領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)之后的復(fù)出問題，都應(yīng)該做到讓公眾能夠時刻追蹤了解具體的動態(tài)信息。

（二）我國群體性事件中的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制的構(gòu)建

1．問責(zé)主體適用機制

在我國現(xiàn)行的行政問責(zé)中一般只是同體問責(zé)。近年來隨著群體性事件的頻發(fā)，群體性事件的問責(zé)更受公眾關(guān)注，較一般的行政問責(zé)更多地適用了異體問責(zé)。但是要實現(xiàn)真正有效的異體問責(zé)，還需要做出很大的努力。現(xiàn)就立法機關(guān)和人民群眾兩大問責(zé)主體來分析一下：

第一，發(fā)揮群體性事件中立法機關(guān)的問責(zé)作用。不僅要“行政問責(zé)”，還要高度重視“政治問責(zé)”。實踐中，行政機關(guān)充當(dāng)了幾乎全部的問責(zé)主體，而立法機關(guān)出現(xiàn)“話語缺失”現(xiàn)象。立法機關(guān)應(yīng)該通過多種方式來行使問責(zé)主體的權(quán)力，比如進行獨立調(diào)查、舉行聽證會等。但目前看來，這方面仍然比較薄弱，立法機關(guān)對于自己所擁有的各種權(quán)力沒有充分行使，致使立法機關(guān)的職能沒能充分發(fā)揮出來，其問責(zé)主體的地位有待強化和提升。

第二，發(fā)揮群體性事件中人民群眾的問責(zé)作用。如果問責(zé)制僅僅是上級追究下級的責(zé)任，那么在上級需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，就難保問責(zé)結(jié)果的公正性。美國憲法規(guī)定，選民們?nèi)绻麑φ賳T的行為不滿意，可以采取行動讓他們下臺，可以對官員進行問訊、彈劾和罷免，這就啟發(fā)我們建立一個讓群體事件中領(lǐng)導(dǎo)干部向老百姓負(fù)責(zé)的制度。

2．責(zé)任主體確認(rèn)機制

這是針對我國群體性事件中責(zé)任主體缺失問題提出的?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》賦予各級政府以突發(fā)事件應(yīng)急管理的主責(zé)地位，但是往往在一些突發(fā)事件發(fā)生時缺少明確的責(zé)任主體，這也是群體性事件中要注意的一個問題。以三鹿奶粉事件為例，我國食品監(jiān)管體系政出多門、分段監(jiān)管，不能對食品的原料—生產(chǎn)加工—銷售—消費進行全方位的監(jiān)控，以至于“七八頂大蓋帽管不了一頭牛”。表面上看，這是齊抓共管；實際上是齊抓不管。各個部門對利多責(zé)少的監(jiān)管對象趨之若鶩，見利益就上，見責(zé)任就推。以社會性奶站為例，由于缺乏政府監(jiān)管，相對于那些希望賣個好價錢的奶農(nóng)，急切要原奶以滿足市場需求的企業(yè)處于優(yōu)勢地位，可以兩邊壓榨，低價收、高價賣。對此，政府要加強有效的監(jiān)管。責(zé)任主體確認(rèn)的依據(jù)應(yīng)該是事件發(fā)生發(fā)展的主要原因以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的“職”在群體性事件中應(yīng)該負(fù)有的“責(zé)”。所以確認(rèn)責(zé)任主體過程中，還應(yīng)該建立一個問責(zé)系統(tǒng)內(nèi)部的事件原因調(diào)查機制，以避免機制體制缺陷帶來的“替罪羊”現(xiàn)象，讓真正應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的對象逃于問責(zé)，造成領(lǐng)導(dǎo)干部的不公平，也不利于群體性事件的處置。

3．責(zé)任承擔(dān)確認(rèn)機制

因為群體性事件中應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部一般不會只是單個個體，而是有著相關(guān)系列的責(zé)任主體。這就面臨另一個問題：各責(zé)任主體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任。合理地配置和劃分行政權(quán)力是科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的前提，明確各責(zé)任人的責(zé)任，即由誰負(fù)責(zé)完成特定的管理任務(wù)。確認(rèn)誰承擔(dān)什么責(zé)任應(yīng)該遵循以下兩個原則：

權(quán)責(zé)對等的原則。尤其是黨務(wù)系統(tǒng)與政務(wù)系統(tǒng)之間進行嚴(yán)格的職責(zé)劃分。存在著權(quán)責(zé)不清或有其責(zé)無其權(quán)“權(quán)力上收、責(zé)任下放”的權(quán)力與責(zé)任兩極分化。

輕重相宜的原則。據(jù)四川省一位副縣長告訴記者，他做過統(tǒng)計，從中央到地市各級的規(guī)定中共有180多條規(guī)定來約束官員的行為，“觸犯其中任何一條”都可能受到處分甚至丟官。如果一位官員不能明確自己的權(quán)力和責(zé)任，就無法通過恪盡職守避免失誤，僅為“以平民憤”而去問責(zé)，難以令官令民心服口服，官員也是人，不平衡的制度會導(dǎo)致不平衡的心理，矯枉過正會使領(lǐng)導(dǎo)干部的“動作變形”。

4．問責(zé)救濟機制

確保問責(zé)對象的合法權(quán)益得到保護。對于那些被問責(zé)的對象也存在著一個合法權(quán)益如何得到保護的問題。在追究其責(zé)任的過程中，必須嚴(yán)格按照法定的程序辦事，包括立案、調(diào)查、申辯、審核、決定、復(fù)議、申訴等一系列工作步驟，必須做到規(guī)范化和制度化。如果被賦予的權(quán)力，在受到侵害的時候卻無行政或是司法保障，那么這種權(quán)力是無效的；在群體事件發(fā)生時，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對事件所采取的各種非常措施以及行使的各項權(quán)力也就沒有相應(yīng)的保護機制，這樣將很可能會打擊領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性，出現(xiàn)惡性循環(huán)的局面。

《暫行規(guī)定》規(guī)定，被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對問責(zé)決定不服的，可以自接到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)決定書》之日起15日內(nèi)，向問責(zé)決定機關(guān)提出書面申訴。

5．領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出機制

領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出應(yīng)該公開透明、依據(jù)考核考績、按程序進行。

對在事件中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任追究，這是問責(zé)制的必然要求。還應(yīng)該客觀地看到，各被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任大小不完全一樣。領(lǐng)導(dǎo)干部遇到的問題有的是前任積累下來突然爆發(fā)的；有的是玩忽職守、不作為造成的。事件發(fā)生時，因為要負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部可能同時被問責(zé)，從制度上說，這是合理的。但在復(fù)出的問題上，對這些領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該區(qū)別對待：行為特別惡劣的，應(yīng)終身不得復(fù)用；德才表現(xiàn)突出卻因突發(fā)性群體事故引咎辭職的，則可以在適當(dāng)?shù)臅r候以適當(dāng)方式讓其復(fù)出，這不僅體現(xiàn)出一種民主的政治理性和大度的政治胸懷，也體現(xiàn)了以人為本的理念；對那些問題嚴(yán)重的，要防止過快地讓其復(fù)出，更要杜絕某些人憑借權(quán)力后臺，采用不正當(dāng)手段將問責(zé)的效果弱化虛化。

當(dāng)然，還要注意兩點：一是領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出必須嚴(yán)格地程序化、操作化，避免彈性和隨意性：讓問責(zé)流于形式，“問責(zé)不過是個軟皮筋”，對官員的威懾力減弱；讓群眾認(rèn)為“問責(zé)作秀”，失去對問責(zé)的信心。二是信息公開，尊重公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)和復(fù)出都必須讓公眾動態(tài)、全面地了解。這無論是對復(fù)出領(lǐng)導(dǎo)干部，還是對公眾都是負(fù)責(zé)任的。

[1]周亞越.行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其意義[J].理論與改革，2004，(4)：P42.

[2]毛壽龍.引咎辭職、問責(zé)制與治道變革[J].浙江學(xué)刊，2005，(1)：P45.

[3]張國慶.行政管理學(xué)概論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2000.653.

責(zé)任編輯：徐建秋

?作者:許媛媛，中共黑龍江省委黨校碩士研究生，行政管理專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究方向。