□許媛媛

我國群體性事件中領導干部問責機制的構建

□許媛媛

群體性事件中領導干部問責機制的構建在當今中國有著深刻的理論和實踐意義。建立群體性事件中領導干部問責機制顯得迫在眉睫、刻不容緩。

一、我國群體性事件中領導干部問責機制的基本內容

群體性事件中的領導干部問責是黨政領導干部問責制度的一個重要組成部分。領導干部問責制不同于行政問責制。行政問責制是指“特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的并要求其承擔否定性結果的一種規(guī)范?！盵1]它包括政府機關和公務員兩個層面。而領導干部問責制首先把問責的對象限定在領導這一層次上，問責的內容是官員所擔負的所有責任。群體性事件中的領導干部問責機制的內容可以從幾個方面來剖析：

1．問責主體。包括同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體包括執(zhí)政黨系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內部的問責；異體問責主體包括人大、各民主黨派、司法機關、新聞媒體以及公眾五類。

2．問責客體。問責客體是群體性事件從引發(fā)到處置再到善后的系列過程中，負有責任的所有相關領導干部。這在《暫行規(guī)定》中也有印證，實現了黨政領導干部的無縫隙覆蓋。

3．問責的客觀依據。問責的客觀依據也就是問責的事實原因。主要是指特定群體事件中，某個環(huán)節(jié)上（事前、事中、事后）因為領導干部逃避責任、不作為或權利行使不當等給人民生命財產安全造成了重大損失或者惡劣社會影響。

4．問責基本原則。《暫行規(guī)定》中對黨政領導干部進行問責規(guī)定的原則是：嚴格要求、實事求是;權責一致、懲教結合;依靠群眾、依法有序。而問責的根本依據和基本原則應該是權責一致即權責對等，這是問責得以合理進行的一切源頭。

5．問責目的。顯然，問責的出發(fā)點和落腳點就是全心全意為人民服務。在群體性事件中，讓擁有權力的領導干部承擔相應的責任，建立“責任政府”；讓人民群眾有權利、有渠道對領導干部進行監(jiān)督以維護其合法權益，建立“民主政府”；通過法律法規(guī)以及制度的制定，規(guī)范領導干部的行為以及對其的責任追究，建立“法治政府”。

6. 問責范圍。中國人民大學公共政策研究院副院長毛壽龍認為：“高官承擔責任有四個層面，一是承擔道義上的責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，也就是向黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律的責任，要向相關法律規(guī)定負責，看是否有瀆職的情形存在”[2]這是總的來說，普遍意義上說的。具體到實際的群體性事件當中，問責的范圍應該具有溯前、正中和延后的特性，即貫穿群體性事件的始終。近兩三年所發(fā)生的群體性事件中領導干部表現出的“疏于防范、決策失誤、不作為、亂作為、拖延推諉、逃避責任、歪曲信息、用人失當、管理不善、善后失責”等造成重大損失和惡劣影響的行為，都屬于問責的范圍。

7. 問責程序。問責程序的規(guī)范性、可操作性，是實行問責制的重要保障。其主要內容涉及問責主體應該根據同級或上級組織的要求提出問責，或者是根據公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴以及新聞媒體曝光提出問責；問責主體通過什么途徑、采用什么方式來提出質詢，促動問責；問責對象對于群眾機構等提出的質詢必須有怎樣的回應，應該在什么場合，通過什么渠道來進行回應等。

8. 問責方式（后果）?！稌盒幸?guī)定》明確指出了對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職，這也適用于群體性事件中領導干部的問責。問責方式的明確把問責方式和黨紀處分、問責和判刑等法律責任追究區(qū)分開來，他們各有其獨特的針對性，不能相互代替。

二、我國群體性事件中領導干部問責機制的構建

（一）正確認識我國群體性事件中的領導干部問責機制

第一，看待任何一個問題我們都不能形而上學，所以認識問責機制也不能片面。完整的群體事件中領導干部問責機制不僅指狹義上的問責，也應該囊括問責救濟和問責之后的領導干部復出機制。

第二，問責不是目的，而是通過問責這種形式促使事件的根本解決?！稌盒袟l例》實質上顯示中國高層試圖尋求制度維穩(wěn)的意圖，問責的根本意義不是懲罰，而是防患于未然，以此減少群體性事件的爆發(fā)，正確處置群體事件。

第三，問責機制應該制度化?！稌盒幸?guī)定》之前干部問責適用的法規(guī)、條例比較多，一般散見于各種政策文件中。這其中，既有黨的條例，也有政府的法規(guī)；既有由中央部門出臺的，也有不少是由一些地方政府制訂的。這些規(guī)定在問責的范圍、懲處的尺度等方面都不盡相同。這使得不同地方的官員可能有同樣的過錯而只是因為地方規(guī)章規(guī)定的不同而所承擔的責任也不同，這對于受懲處的官員是不公平的。所以，群體性事件的領導干部問責應該制度化，保證對領導干部的問責公平公正。

第四，問責不等于處分，不能止于辭職。對公職人員的玩忽職守、嚴重不負責任，我國刑法第三百九十七條有如是規(guī)定：國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

第五，問責機制同時也是一種激勵機制。表現在兩個方面：一是對于問責客體的領導干部而言，問責是一種激勵機制?！盁o法辨別成功或失敗，就無法獎勵成功或懲罰失敗，不能獎勵成功，實際上就可能在獎勵失敗?！盵3]也就是說，問責效應具有兩重性，在問責的同時，直接產生了懲戒與示警效應，與此同時間接產生了激勵效應。二是對于異體問責主體之一的人民群眾而言，實現問責機制激勵化。建立公民問責的激勵機制，對公民問責進行精神上和物質上的獎勵。

另外，還需特別重視的是信息公開。這是群體性事件中領導干部問責的一個前提。問責的前提是公眾要有知情權，問責制的全部正當性或根本依據在于“權為民所授”，其本質就在于對公共權力進行監(jiān)督以及對過失權力進行責任追究。信息公開應該貫穿于整個問責系統(tǒng)的始終，包括領導干部被問責之后的復出問題，都應該做到讓公眾能夠時刻追蹤了解具體的動態(tài)信息。

（二）我國群體性事件中的領導干部問責機制的構建

1．問責主體適用機制

在我國現行的行政問責中一般只是同體問責。近年來隨著群體性事件的頻發(fā)，群體性事件的問責更受公眾關注，較一般的行政問責更多地適用了異體問責。但是要實現真正有效的異體問責，還需要做出很大的努力?，F就立法機關和人民群眾兩大問責主體來分析一下：

第一，發(fā)揮群體性事件中立法機關的問責作用。不僅要“行政問責”，還要高度重視“政治問責”。實踐中，行政機關充當了幾乎全部的問責主體，而立法機關出現“話語缺失”現象。立法機關應該通過多種方式來行使問責主體的權力，比如進行獨立調查、舉行聽證會等。但目前看來，這方面仍然比較薄弱，立法機關對于自己所擁有的各種權力沒有充分行使，致使立法機關的職能沒能充分發(fā)揮出來，其問責主體的地位有待強化和提升。

第二，發(fā)揮群體性事件中人民群眾的問責作用。如果問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正性。美國憲法規(guī)定，選民們如果對政府官員的行為不滿意，可以采取行動讓他們下臺，可以對官員進行問訊、彈劾和罷免，這就啟發(fā)我們建立一個讓群體事件中領導干部向老百姓負責的制度。

2．責任主體確認機制

這是針對我國群體性事件中責任主體缺失問題提出的?！锻话l(fā)事件應對法》賦予各級政府以突發(fā)事件應急管理的主責地位，但是往往在一些突發(fā)事件發(fā)生時缺少明確的責任主體，這也是群體性事件中要注意的一個問題。以三鹿奶粉事件為例，我國食品監(jiān)管體系政出多門、分段監(jiān)管，不能對食品的原料—生產加工—銷售—消費進行全方位的監(jiān)控，以至于“七八頂大蓋帽管不了一頭牛”。表面上看，這是齊抓共管；實際上是齊抓不管。各個部門對利多責少的監(jiān)管對象趨之若鶩，見利益就上，見責任就推。以社會性奶站為例，由于缺乏政府監(jiān)管，相對于那些希望賣個好價錢的奶農，急切要原奶以滿足市場需求的企業(yè)處于優(yōu)勢地位，可以兩邊壓榨，低價收、高價賣。對此，政府要加強有效的監(jiān)管。責任主體確認的依據應該是事件發(fā)生發(fā)展的主要原因以及有關領導干部的“職”在群體性事件中應該負有的“責”。所以確認責任主體過程中，還應該建立一個問責系統(tǒng)內部的事件原因調查機制，以避免機制體制缺陷帶來的“替罪羊”現象，讓真正應該承擔責任的對象逃于問責，造成領導干部的不公平，也不利于群體性事件的處置。

3．責任承擔確認機制

因為群體性事件中應該承擔責任的領導干部一般不會只是單個個體，而是有著相關系列的責任主體。這就面臨另一個問題：各責任主體應該承擔什么樣的責任。合理地配置和劃分行政權力是科學的領導干部問責制的前提，明確各責任人的責任，即由誰負責完成特定的管理任務。確認誰承擔什么責任應該遵循以下兩個原則：

權責對等的原則。尤其是黨務系統(tǒng)與政務系統(tǒng)之間進行嚴格的職責劃分。存在著權責不清或有其責無其權“權力上收、責任下放”的權力與責任兩極分化。

輕重相宜的原則。據四川省一位副縣長告訴記者，他做過統(tǒng)計，從中央到地市各級的規(guī)定中共有180多條規(guī)定來約束官員的行為，“觸犯其中任何一條”都可能受到處分甚至丟官。如果一位官員不能明確自己的權力和責任，就無法通過恪盡職守避免失誤，僅為“以平民憤”而去問責，難以令官令民心服口服，官員也是人，不平衡的制度會導致不平衡的心理，矯枉過正會使領導干部的“動作變形”。

4．問責救濟機制

確保問責對象的合法權益得到保護。對于那些被問責的對象也存在著一個合法權益如何得到保護的問題。在追究其責任的過程中，必須嚴格按照法定的程序辦事，包括立案、調查、申辯、審核、決定、復議、申訴等一系列工作步驟，必須做到規(guī)范化和制度化。如果被賦予的權力，在受到侵害的時候卻無行政或是司法保障，那么這種權力是無效的；在群體事件發(fā)生時，領導干部應對事件所采取的各種非常措施以及行使的各項權力也就沒有相應的保護機制，這樣將很可能會打擊領導干部的積極性，出現惡性循環(huán)的局面。

《暫行規(guī)定》規(guī)定，被問責的黨政領導干部對問責決定不服的，可以自接到《黨政領導干部問責決定書》之日起15日內，向問責決定機關提出書面申訴。

5．領導干部復出機制

領導干部復出應該公開透明、依據考核考績、按程序進行。

對在事件中負有責任的領導干部進行責任追究，這是問責制的必然要求。還應該客觀地看到，各被問責領導干部的責任大小不完全一樣。領導干部遇到的問題有的是前任積累下來突然爆發(fā)的；有的是玩忽職守、不作為造成的。事件發(fā)生時，因為要負領導責任，相關領導干部可能同時被問責，從制度上說，這是合理的。但在復出的問題上，對這些領導干部應該區(qū)別對待：行為特別惡劣的，應終身不得復用；德才表現突出卻因突發(fā)性群體事故引咎辭職的，則可以在適當的時候以適當方式讓其復出，這不僅體現出一種民主的政治理性和大度的政治胸懷，也體現了以人為本的理念；對那些問題嚴重的，要防止過快地讓其復出，更要杜絕某些人憑借權力后臺，采用不正當手段將問責的效果弱化虛化。

當然，還要注意兩點：一是領導干部的復出必須嚴格地程序化、操作化，避免彈性和隨意性：讓問責流于形式，“問責不過是個軟皮筋”，對官員的威懾力減弱；讓群眾認為“問責作秀”，失去對問責的信心。二是信息公開，尊重公眾的知情權、參與權，對于領導干部的問責和復出都必須讓公眾動態(tài)、全面地了解。這無論是對復出領導干部，還是對公眾都是負責任的。

[1]周亞越.行政問責制的內涵及其意義[J].理論與改革，2004，(4)：P42.

[2]毛壽龍.引咎辭職、問責制與治道變革[J].浙江學刊，2005，(1)：P45.

[3]張國慶.行政管理學概論[M].北京:北京大學出版社，2000.653.

責任編輯：徐建秋

?作者:許媛媛，中共黑龍江省委黨校碩士研究生，行政管理專業(yè)領導科學研究方向。