錢正榮

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

流動人口的社會融合問題研究

錢正榮

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

現(xiàn)代化視角、社會排斥視角、社會資本視角以及公共政策和制度分析視角，是當前研究流動人口社會融合的主要視角，同時也為促進城市外來流動人口的社會融合提供了多元的破解路徑：進行傳播媒介素質(zhì)教育促進農(nóng)民現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；以社區(qū)為平臺加強流動人口與城市居民互動交流，提高社區(qū)聚合力；開發(fā)農(nóng)民工的人力資本，構(gòu)建農(nóng)民工的社會資本，提高其經(jīng)濟地位和城市適應能力；加快制度融合和政策發(fā)展，保障農(nóng)民工的基本公民權(quán)。

流動人口；社會融合；農(nóng)民工

改革開放30年以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，人口大規(guī)模的流動可謂是其中最大的變化之一。經(jīng)過了多年的發(fā)展，我國流動人口變動已呈現(xiàn)出九大趨勢，即流動人口的普遍化，流動原因的經(jīng)濟化，流動時間的長期化，流入地分布的沿海集中化，年齡結(jié)構(gòu)的成年化，性別構(gòu)成的均衡化，女性人口流動的自主化，流動方式的家庭化，學業(yè)構(gòu)成的“知識化”。[1]這些趨勢證明城市政府過去秉持的“獨善其身”的做法行將失效，促進城市流動人口與戶籍人口的社會融合應成為順應時代潮流的明智選擇，它也理應成為政府制定相關(guān)政策的價值取向。本文將對流動人口的社會融合的諸多研究視角作一梳理，并在此基礎上尋求社會融合之路徑。

一、現(xiàn)代化（城市化、再社會化）視角

現(xiàn)代化、城市化、城鎮(zhèn)化、再社會化概念雖各有側(cè)重，但在關(guān)涉流動人口的社會融合問題上，它們切入的角度的相同點在于強調(diào)其身份的轉(zhuǎn)型和心理的適應變遷。在我國傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)耕社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型中，以農(nóng)民工為主體的流動人口是我們當代社會的“邊際人”，他們處在兩個時代的交界處，不但要經(jīng)歷中國社會由傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的社會文化變遷，完成現(xiàn)代化，同時還處在兩種體制的接壤處，跨越以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完成城市化。他們在這個“斷裂”的世界中承受著歷時態(tài)與共時態(tài)的雙重轉(zhuǎn)型壓力，面臨艱巨的再社會化的任務。尤其是新生代農(nóng)民工，對現(xiàn)狀更加不滿，但又更習慣外出的生活，對未來歸屬上還沒有明確的行動選擇，“彷徨于返回鄉(xiāng)村與定居城市社會之間”，[2]再社會化過程的坎坷可見一斑：身份裂變、角色沖突、心靈漂泊、行為無序、價值真空、精神疲憊。[3]如社會學家勒納所言，現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為一種心靈的狀態(tài)，進步的期望、成長的傾向以及使自我適應變遷的準備，都市中的農(nóng)民工身處發(fā)達的媒介市場之外，處于現(xiàn)代社會被遺忘的角落，如此這般難以完成其現(xiàn)代化。

中國農(nóng)村人口遷移和城市化的進程息息相關(guān)，它們是一個問題的兩個側(cè)面。但是，城市化的內(nèi)涵不僅具有數(shù)量過程，還具有質(zhì)量過程，進入城市的人口沒有被城市的文明所同化和接受了城市文明仍被當作農(nóng)村人口看待都不是真正的城市化，因此只有將城市流動人口的社會融合度作為城市化率衡量指標的有效補充，才能更為準確地衡量中國城市化進程，[4]因此，農(nóng)民工進入城市后的融入適應對我國城市化具有重要意義，而且應經(jīng)濟層面、社會層面和心理層面三個依次遞進的適應層次，當前，農(nóng)民工的適應僅僅停留在經(jīng)濟層面，其精神文化生活亟待改善。

在新的歷史條件下，城市居民與流動人口都存在如何改變、調(diào)整和完善自己的問題。以農(nóng)民工為主體的流動人口與市民的繼續(xù)社會化和再社會化是造就“城市和諧市民”，建立“和諧城市”乃至“和諧社會”，推動我國城市化進程的必然要求。[5]對具有在城市長期居住的事實和意愿的可稱之為“新移民”的人群，個案調(diào)查顯示，新移民與城市社區(qū)的二元關(guān)系正在發(fā)生改變，從相互隔離、排斥和對立轉(zhuǎn)向為一種理性、兼容和合作的“新二元關(guān)系”，并在此基礎上，作者提出新移民的城市融合要經(jīng)歷“二元社區(qū)”、“敦睦他者”和“同質(zhì)認同”三個階段，其中“敦睦他者”是甚為關(guān)鍵的過渡期，既令人樂觀也可能暗藏風險，如何規(guī)避社會風險并緩解新移民的雙重路徑依賴，仍是這一階段的重要課題。[6]

二、社會排斥（社會距離）視角

社會融合與社會剝奪、社會排斥和社會距離幾個概念的發(fā)展頗有淵源。社會排斥的概念在20世紀90年代由社會剝奪的概念進一步發(fā)展而來。社會剝奪是20世紀50年代～60年代從事貧困問題研究的學者們所鐘愛的詞匯之一。英國學者湯森、斯科特等人認為，達到社會常規(guī)生活水平和參與基本的社會生活是現(xiàn)代社會中公民權(quán)的基本內(nèi)容之一，否則就是剝奪了基本的公民權(quán)。社會排斥概念承繼了剝奪概念的多元內(nèi)涵，指某些個人、家庭或社會群體因缺乏機會參與一些社會普遍認同的社會活動，被邊緣化或隔離的系統(tǒng)性過程，它是一個由劣勢地位導致某些排斥，這些排斥又導致更多的劣勢和更大的社會排斥，最終形成持久的多重劣勢的動態(tài)過程，同時涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、心理等諸方面的長期匱乏。它可以全面描述弱勢群體的多重邊緣化處境，目前它已成為研究社會公正及社會弱勢群體的核心概念。

社會融合的概念與社會排斥相伴而生，但比社會排斥的概念更具有包容性和價值感?！吧鐣懦狻备拍钔N含著一群被社會排斥的特殊人群，相反，社會融合并不假定一個目標群體，而是一個持續(xù)發(fā)生并且任何人都介入的過程。[7]因此，社會融合后來逐漸被拓展為西方社會政策研究和實踐的核心概念，頗受學界和政府的歡迎，尤其對歐共體成員國制定社會政策提供了很好的理論支持。

社會距離可視為研究社會排斥和社會融合中的一個很好的分析視角和測量工具。在內(nèi)涵界定上向來有主觀性和客觀性之爭，博格達斯使之成為社會學普遍適用的概念，并將它從概念變成了具體的測量刻度，通過考察行動主體是否愿意與其他人或者其他社會群體交往，來測量社會成員對于他們之間或者他們與其他社會群體成員之間距離的感覺。社會距離不但反映了人或群體之間的社會差距大小及變化，也對群際關(guān)系的發(fā)展和社會秩序運行產(chǎn)生影響，還可以將社會距離作為重要的社會問題和社會穩(wěn)定的預警指標，通過對它變化趨勢的觀察，窺視社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部潛藏的矛盾與沖突，從而為制定科學合理的社會政策提供依據(jù)。

這些概念工具對我們研究流動人口的社會融合具有較好的解釋力。對于社會排斥的種類的劃分，有經(jīng)濟排斥、政治排斥、公共服務排斥、社會關(guān)系排斥的劃分，并認為在我國社會排斥研究具有兩個特點，其一，對象并非一般的弱勢群體，而是城市中的農(nóng)民工群體；其二，社會排斥不是分散的、個別的，而是對城市中農(nóng)民工相當程度上的一種整體性、體制性排斥。[8]總體而言，我國農(nóng)民工目前在城市主要受到了制度維度和文化維度的兩方面排斥。對于前者，學界達成共識的是，被認為“社會屏障”的戶籍制度“母體”和建立在戶籍制度上的包括就業(yè)制度、社保制度、醫(yī)療制度、教育制度和住房制度等一系列制度“子體”共同將城市流動人口排斥于分享城市資源之外，從而使流入城市的農(nóng)民難以在完成職業(yè)轉(zhuǎn)換的同時完成身份、角色的轉(zhuǎn)換。雖然人口流動已有近30的歷史，但是這種制度剛性至今未從根本上得以松動，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市中得以穩(wěn)固地重構(gòu)，在一個按照社會身份來分配資源的社會里農(nóng)民只是從一個邊緣社會進入到了另一個邊緣社會，等于進行了水平流動。造成制度性排斥的原因在于農(nóng)民工的國民待遇的全面喪失，他們既缺乏參與制定規(guī)則的權(quán)利，又缺乏表達利益訴求的自組織平臺。對于后者，文化維度上的排斥在很多調(diào)查和訪談中表現(xiàn)甚為明顯。語言輕蔑、有意回避、職業(yè)排斥和人格侮辱是市民對農(nóng)民工的歧視行為的概括。[9]農(nóng)民工對城市生活和城市認同程度很高，而對城市居民的評價不高；對于城市生活中被區(qū)別對待和排斥的感覺不強烈，但對于與城里人的差別感覺較強烈；對于城市生活方式適應得比較快，沒有多少自卑感，但對城市人際關(guān)系表現(xiàn)出一定程度的不適應。[10]究其緣由，城市居民具有天然的優(yōu)等公民意識所表現(xiàn)出的對農(nóng)民工的刻板印象和歧視心態(tài)對農(nóng)民工產(chǎn)生自愿隔離的心理起了很大作用，當然也有現(xiàn)有體制造成的城鄉(xiāng)之間長期缺乏溝通和社會文化價值差異的影響。

通過對農(nóng)民工與城市居民社會距離的實證測量，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工既沒有主動介入城市生活的主觀融入意愿，甚至覺得他們與城市生活和居民間日趨隔離，社會距離有增大之趨勢。[11]而且，農(nóng)民工與市民在社會距離變化感受、相互理解程度、交往感受等方面存在明顯的差異性，農(nóng)民工認為他們與市民的社會距離縮小了，但市民認為他們與農(nóng)民工的社會距離擴大了，差異性態(tài)度可能是交往期望差異造成的。

社會排斥和社會距離的擴大將導致更深的社會裂痕，其中的突出表現(xiàn)就是治安惡化及犯罪行為。由于缺乏城市居民的包容接納和交融互助，流動農(nóng)民在城市里接觸的是一種與他們以前社會完全不同的價值觀念和行為規(guī)范，不可避免地會感到迷茫和無所適從，即迪爾凱姆所說的“失范”，而這種“失范”行為更是加劇了城市居民和農(nóng)民工互相之間的反感甚至仇視。在流動人口比例要遠遠高于常住人口的珠江三角洲情況尤為嚴重，流動人口中無業(yè)人員、無證（缺證）人員在整體城市犯罪中幾乎占99%，就廣州市而言，流動人口中無業(yè)人員、無證（缺證）人員占全市犯罪總量的80%。但是，流動人口犯罪人的文化程度多為初中以下的青壯年，罪刑多屬于侵財類犯罪，其中有前科的極少，這些特征說明他們?nèi)狈υ诔鞘猩娴谋貍浼寄芎托睦頊蕚?，城鄉(xiāng)差異大無疑是造成他們難以在城市生存、走向犯罪的重要社會背景或根本原因。[12]

三、社會資本（人力資本、社會網(wǎng)絡）視角

社會資本的研究視角與國外對人力資本及它對國外移民的經(jīng)濟地位影響密切相關(guān)。人力資本的概念是在50年代由美國經(jīng)濟學家舒爾茨和貝克爾提出，他們突破了土地、勞動等物質(zhì)資本的局限，將個人的教育水平、職業(yè)培訓等投資視為個人的人力資本。貝克爾提出，如果移民進入的是一個公開競爭的市場，則他們在遷入國的經(jīng)濟成就主要取決于他們的人力資本水平。其后，切茨維克和博加斯也將人力資本的概念引入移民研究，用移民的教育水平、工作經(jīng)驗和其他勞動技能來代表他們的人力資本。[13]移民如何將原有的人力資本轉(zhuǎn)化為新入環(huán)境可用的人力資本，這是一個關(guān)鍵的學習和適應的過程。我國學者的多項研究也證明了人力資本對農(nóng)民工的影響，如職業(yè)培訓被證明是流動者獲得新的人力資本的有效方式。但是由于勞動力市場的制度分割對人力資本回報率的強烈影響，人力資本對促進城市流動人口并非表現(xiàn)出一定的顯著性，但是，城市生活本身對農(nóng)民工具有人力資本再生產(chǎn)的意義，而原有的務農(nóng)經(jīng)歷可能反而帶來消極影響。[14]

社會資本有效的解釋力來源于經(jīng)濟學中的“資本”概念，只是這種資本是來源于社會網(wǎng)絡和社會關(guān)系，而不是勞動者個體所擁有的教育、經(jīng)驗和勞動技能等人力資本。盡管學者對社會資本的界定與測量存在爭議，但一般都同意這一觀點：社會資本指那些嵌入在個人社會網(wǎng)絡中的資源，它具有信任和規(guī)范的機制，是行為主體調(diào)動網(wǎng)絡資源實現(xiàn)行動目的的能力。[15]1988年美國社會學家波特斯首先注意到社會資本概念在移民研究中的重要意義。他認為移民過程中的每一個環(huán)節(jié)（諸如決定是否遷移、向何處遷移，以及在遷入地定居下來如何適應當?shù)厣畹龋┒寂c移民的社會資本或社會網(wǎng)絡密不可分。波特斯提出，社會資本是移民個人通過其在社會網(wǎng)絡和更為廣泛的社會結(jié)構(gòu)中的成員身份而獲得的調(diào)動稀缺資源的能力，移民可以利用這種成員身份來獲取工作機會、廉價勞動力以及低息貸款等各種資源。[13]

在我國，由于關(guān)系資源在社會網(wǎng)絡建構(gòu)中的意義突出，使社會資本和社會網(wǎng)絡成為剖析華人社會在異國立足發(fā)展和融入當?shù)厣鐣莫毺囟行У姆治鲆暯?，如巴黎的溫州商人的吃苦耐勞精神和鄉(xiāng)土性社會關(guān)系有效地幫助他們在異國的生存發(fā)展和經(jīng)濟地位的建立。[16]調(diào)查表明社會資本也帶動了紐約唐人街的早期移民在當?shù)亓⒆慵芭c主流社會的融合。[17]90年代開始拓展到我國農(nóng)民工的人口流動和城市融入研究。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工進城之后的職業(yè)和生活方式的變化，并沒有從根本上改變他們突出原本以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的社會網(wǎng)絡的邊界，這種社會網(wǎng)絡降低了他們在城市的交易費用，節(jié)約了生活成本，是一種理性的行為選擇。[18]通過對農(nóng)民工中的“包工頭”的個案訪談發(fā)現(xiàn)，“包工頭”利用其社會資本構(gòu)建其關(guān)系網(wǎng)絡和鞏固個人地位，社會資本的作用超過了其人力資本等其他結(jié)構(gòu)性要素，[19]在陌生的城市里，農(nóng)民工的人力資本作用的發(fā)揮甚至也要依靠其擁有的社會資本，[13]可見社會資本對農(nóng)民工經(jīng)濟地位獲得的顯著性影響。

目前，農(nóng)民工的社會網(wǎng)絡具有規(guī)模小、緊密度高、趨同性強、異質(zhì)性低的主要特點。[20]農(nóng)民工以血緣、地緣等同質(zhì)關(guān)系建立的社會網(wǎng)絡這種先賦性社會資本對農(nóng)民工具有雙重影響，一方面便利了他們進入城市謀求生存和發(fā)展，但另一方面如果長期囿于原有的社會網(wǎng)絡，沒有在與城市居民互動的基礎上擴展新的社會關(guān)系網(wǎng)，它將產(chǎn)生阻礙農(nóng)民工的收入和消費水平的進一步提高、減少與城市居民的交往和接觸、阻礙對城市社會的認同和歸屬等諸多負面影響，[21]實證分析表明，有無再建構(gòu)新的社會網(wǎng)絡對其在城市的收益影響有明顯的差異，[22]從而也直接影響其經(jīng)濟地位的提升以及與城市居民的心理距離。

四、公共政策及制度分析視角

毋庸置疑，與農(nóng)民工相關(guān)的公共政策和制度安排是導致農(nóng)民工當前處境的根源所在，它在理解農(nóng)民工問題上具有原罪性質(zhì)。因此，了解其政策遺產(chǎn)的由來是促生政策變革，推動農(nóng)民工社會融合的邏輯起點。

新中國成立以后，政府為了推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸形成了統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社和戶籍管制三位一體的制度安排。政策的后果是減少工業(yè)化過程中對勞動力的吸收，斷絕了農(nóng)村勞動力的職業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口的身份轉(zhuǎn)換?？梢姡爸毓I(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是全部制度安排的邏輯起點”，[23](p14)派生的“三駕馬車”的主旨就是確保壓低重工業(yè)發(fā)展的成本，即通過戶籍管理制度固化農(nóng)民集中精力將生產(chǎn)資源有效地投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，并采取國家統(tǒng)一收購和銷售的方式扭曲農(nóng)產(chǎn)品價值以壓低城市的工資率降低資金使用的成本，而這種戰(zhàn)略發(fā)展的最后遺產(chǎn)之一就是城鄉(xiāng)隔離的戶籍管理制度。也正是在實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的1953年，中共中央、政務院第一次發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，1957年再次發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，直至1958年全國人大代表大會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，從此確立了把城鄉(xiāng)人口隔絕的戶籍管理制度，身份、待遇和隔離從此鑄就，農(nóng)民工的社會融合問題就此暗藏潛伏。隨著民工潮涌，政府也作出了一些改革戶籍制度的努力，如對暫住證的實施、農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的轉(zhuǎn)變和農(nóng)轉(zhuǎn)非指標的取消、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革、藍印戶口和城市戶口有限定條件的口子放開等等，但迄今為止這些改革十分有限，不是實質(zhì)性的。現(xiàn)行的戶籍管理制度是農(nóng)村流動勞動力所面臨的勞動就業(yè)、技能培訓、義務教育、社會保障等方面的差別與歧視的制度基礎，也是改革過程中迄今為止變化最小和最為緩慢的社會經(jīng)濟制度之一。[24]

農(nóng)民工處境的改善與政策革新息息相關(guān)，但是有關(guān)農(nóng)民工政策的理論分析在學術(shù)界并不多見。有學者對目前已有的農(nóng)民工政策予以文本分析實屬一大創(chuàng)舉，作者指出了其三大功能缺陷：[25](p43)一是具有明顯的“臨時性”，沒有長遠的總體規(guī)劃，至今沒有一部關(guān)于農(nóng)民工管理的綜合性法規(guī)，使其在執(zhí)行過程中缺乏權(quán)威性，在利益沖突博弈中農(nóng)民工處于被動地位；二是存在不同程度的公正問題，農(nóng)民工權(quán)利長期受到忽視和遭受侵犯，地方政府過于重視引資和資方利益以及城市居民的利益維護，使農(nóng)民工的政治、經(jīng)濟、文化權(quán)益長期得不到保障；三是實施上存在效率問題，這一方面由于農(nóng)民工問題本身所涉面廣，解決難度很大，另一方面由于存在政策制定后的利益結(jié)構(gòu)和認識程度等政策資源的限制，很多政策根本沒有得到執(zhí)行或者完全走樣，如農(nóng)民工加班補償、子女城內(nèi)上學的問題。梳理目前有關(guān)農(nóng)民工的政策文本就會發(fā)現(xiàn)，政府政策制定的重點仍放在加強農(nóng)民工流動就業(yè)管理上，在社會融合方面并未有太多的實質(zhì)性推動。

五、流動人口社會融合的路徑分析

多元化的研究視角為我們尋求流動人口社會融合的路徑提供了豐富的思考。首先，宏大的現(xiàn)代化研究視角凸顯出流動人口與現(xiàn)代都市之間格格不入，只有農(nóng)民工與城市居民的理性互動和兼容調(diào)適，才能真正發(fā)揮農(nóng)民工作為城鄉(xiāng)紐帶對鄉(xiāng)村社會和現(xiàn)代都市雙重的正面影響。其次，社會排斥研究視角將農(nóng)民工視為一個整體，揭示導致農(nóng)民工遭受排斥的制度機制，并警惕現(xiàn)有體制困境下可能出現(xiàn)的各種社會風險，如農(nóng)民工中的“底層精英”的反社會行為，為推動社會政策的更新制定提供理論論證和支持。第三，社會資本視角將農(nóng)民工看作一個已經(jīng)發(fā)生了二次分化的異質(zhì)性群體，從微觀層面將研究重點放在流動者個體所能擁有的資源和能力上來，從而為農(nóng)民工經(jīng)濟地位的提升和城市適應提供社會網(wǎng)絡支持。第四，公共政策和制度分析視角將農(nóng)民工社會融合問題放到現(xiàn)實的制度環(huán)境中考量，凸顯政府在維護社會公正過程中應該承擔的責任，而這正是當前解決流動人口社會融合問題中最為缺失的也是最為根本的一環(huán)。具體而言，促進流動人口社會融合，還特別需要強調(diào)以下方面：

第一，在現(xiàn)代信息社會里，充分發(fā)揮傳播媒介在農(nóng)民工現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的作用。農(nóng)民工是一個聯(lián)接城鄉(xiāng)斷裂社會的特殊群體，他們的城市化、現(xiàn)代化的進程順利與否，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)各階層能否和諧共處以及我國社會能否可持續(xù)發(fā)展。然而，處在都市村莊中的農(nóng)民工卻不能或不善于使用大眾媒介，他們既缺乏接近大眾傳播媒介的積極性和主動性，也沒有充分使用媒介的傳播渠道，更不能將個體或群體的利益訴求通過傳播媒介予以表達，屬于都市中的“沉默的大多數(shù)”。媒介在個人和社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中具有強大能量，對農(nóng)民工進行媒介素質(zhì)教育，使其能擔當農(nóng)民工現(xiàn)代化啟蒙之重任。

第二，以社區(qū)為平臺，加強流動人口與城市居民之間的交流互動，促進雙方的再社會化和心態(tài)的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造促進融合的條件和氛圍，提高社區(qū)聚合力。社區(qū)作為移民和城市居民比鄰而居、共同生活的空間，也是新移民在城市獲得家園感覺、重構(gòu)主體意識和心靈歸屬感的依托，更是增進雙方互信融通、心態(tài)轉(zhuǎn)變和和諧共處的平臺。警惕市民與流動人口之間的社會距離擴大的社會后果，增進雙方的交往頻率和文化磨合，有利于減少市民對農(nóng)民工政策變遷所帶來的相對權(quán)益受損的感知，也有利于提高農(nóng)民工的自我提高和對城市居民的認可。

第三，開發(fā)農(nóng)民工的人力資本，構(gòu)建農(nóng)民工的社會資本，提高農(nóng)民工的經(jīng)濟地位，使農(nóng)民工更好更快地融入城市社會生活。農(nóng)民工的邊緣性地位與其人力資本的單一、匱乏，社會資本的占有、使用和構(gòu)成高度相關(guān)。開發(fā)農(nóng)民工的人力資本，提高農(nóng)民工的體能、智能，要求改善農(nóng)村公共衛(wèi)生、預防保健水平，構(gòu)筑基本的醫(yī)療社會保障，輸出地和輸入方加強力度對農(nóng)民工的有效培訓，將廣大農(nóng)民工從低效率的勞動者上升為人力資本。而社會資本的積累不但有利于更好地配置資源，更有助于農(nóng)民工的階層地位的提升，要改革落后的戶籍制度、構(gòu)筑農(nóng)民工的法律保障，加強對農(nóng)民工的管理和服務，改變其社會資本的供給不足的現(xiàn)狀。

第四，政府應積極擔負維護社會公平之要責，加快制度變革的步伐，制度融合、政策發(fā)展是破解農(nóng)民工社會融合困境的首要命題。改革落后的戶籍制度，剝離與之掛鉤的福利待遇；將農(nóng)民工納入社會保障的覆蓋面，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)同發(fā)展；解決農(nóng)民工子女城市上學的問題，釋放其心頭之重壓，發(fā)揮教育的社會公平作用；尤其重要的是，重構(gòu)中央與地方政府在分權(quán)中的利益關(guān)系和激勵制度，遏制地方政府與地方投資企業(yè)合謀剩余權(quán)回報的動機，避免地方政府無心經(jīng)營公共服務從而轉(zhuǎn)嫁于轄區(qū)民眾尤其是弱勢群體以風險，從而保障農(nóng)民工基本的公民權(quán)。

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1003-8477（2010）02-0039-04

錢正榮（1976—），女，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，北京師范大學珠海分校法律與行政學院講師。

責任編輯 張曉予