侯保龍

（浙江海洋學院 管理學院，浙江 舟山 316000）

我國民間志愿性慈善組織的困境與政府管理創(chuàng)新
——一種善治的話語分析

侯保龍

（浙江海洋學院 管理學院，浙江 舟山 316000）

基于善治理論視界，政府與社會合作提供公共物品是必要的、可行的，可以有效應對我國公益性公共物品政府供給不足和民間志愿性慈善組織發(fā)展的雙重困境。其中，政府管理創(chuàng)新尤為重要，信任是一個重要的社會治理資源，政府應對民間志愿性慈善組織參與社會救助給予相當大的信任度，改審批制為備案制；政府需要對民間志愿性慈善組織的發(fā)展做出規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導和培訓和服務，以促進其提高社會公共服務能力。

善治；民間志愿性慈善組織；政府管理創(chuàng)新

然而從我國某些政府對待民間志愿性慈善組織的態(tài)度來看，我們不得不說我國的政府特別是基層政府缺少全球公民社會中政府應有的善治力，甚至可以說政府表現(xiàn)出對非政府組織在治理中的去國家化、去政府化的恐懼和擔心，根本原因在于政府對其失去占有性利益的心理抵制。下面的案例有力地證明了這一點。在溫州華蓋山山腳下，有一個“紅日亭施粥攤”社會組織非常有名，該組織是一群退休老人組建的，資金來源于他們的退休金和家庭財產(chǎn)，后來很多愛心人士和企業(yè)也加入進來。該民間組織的活動目的是給暫時生活困難的人們提供免費飲食。但這個組織在活動65天后就被義烏衛(wèi)生監(jiān)督部門查禁了。與政府的態(tài)度形成對照的是，廣大網(wǎng)民對待“紅日亭”社會組織的社會作用抱有積極的認知態(tài)度。截至2009年4月8日的網(wǎng)絡調(diào)查，可以看出占51.7%的人認為“不管處于何種目的，但至少讓吃不飽飯的人吃上一頓熱乎乎的飯，這就夠了”，占23.01%人“誠望工商、城管、衛(wèi)生等職能部門不要搗亂！”20.31%的人認為“這種很務實的捐助法宜在全國推而廣之”，只有5%的人認為“這是舊社會的做法，不值得提倡”。在問到“這類民間慈善活動有沒有必要取締？”時，覺得這樣的施粥點比餐廳干凈，不該關閉的人占25.01%；認為“這年頭好人難做啊！”占69.5%，對于“衛(wèi)生很重要，施粥關乎人的生死。沒有健康證，就該關閉”的只有5.45%。[6]筆者認為，政府取締“紅日亭”社會組織的行政行為欠妥，它在一定程度上戕害了社會自主性意識，是政府全能主義的遺風，是對個人主義和公民結社權的踐踏。哈耶克說，“個人主義的基本特點，就是把個人‘當作’人來尊重，也就是承認在他自己的范圍內(nèi)，縱然這個范圍可能被限制得很狹窄，他的觀點和愛好是至高無上的，也就是相信人應能發(fā)展自己個人的天賦和愛好”。[7](p21)然而在我國，政府對民間力量的作用還懷著深深的懷疑和不信任，致使政府公共物品和公共服務供給不足，造成政府職能“弱位”和“虛位”，也造成以非政府組織為主要載體的公民社會處于“生存弱勢期”。[8](p18)為了促進非政府組織和公民社會的成長，矯正政府職能的“弱位”和“虛位”，促進政府與公民社會組織的合作善治，我們有必要檢視和改善我國民間志愿性慈善組織生長的政策環(huán)境。

二、我國民間志愿性慈善組織成長的政府管理創(chuàng)新

全球公民社會的興起，導致了非政府組織的異?；钴S，使人們看到了它們在社會治理中的巨大能量?！胺钦M織的再度興盛，意味著人類正在探索一種具有更多靈活性的社會治理方式。如果說工業(yè)社會早期的社會自治力量是對政府治理行為的補充，那么，在20世紀后期新興的非政府組織與政府之間卻是一種平等互動的關系”。[9](p32)這種治理不再是以政府為中心由社會自治力量為輔助的治理，而是政府與社會自治力量的合作治理。正是從這個意義上講，善治體現(xiàn)了人類未來公共管理的發(fā)展方向。其實，治理理論的目標取向是避免“無效治理”的“善治”，意味著公民促使政府并與政府一起共同提供公共產(chǎn)品和公共服務。對政府來說，做好社會弱者的賑濟工作，使每人都擁有最基本的社會保障，是政府為社會提供的公共服務。既然政府單中心的治理無效，那么，“西方治理與善治制度的實踐是對公共領域的危機或民主政治衰敗做出的拯救性回應”。[10](p60)在治理語境下，我國政府可以利用社會自組織的救濟力量，有力地協(xié)助政府提供公共服務，因為社會民間組織不僅能夠動員和集中大量的社會力量和資源來參與公共物品提供，而且它在政府作用力相對薄弱的領域中擁有很大的能量，能夠幫助政府解決一些容易被忽視的邊緣性問題，推動社會廣泛關注和幫助在經(jīng)濟和社會發(fā)展中出現(xiàn)的弱勢貧困群體。對于處在工業(yè)化和現(xiàn)代化進程中的超大型后發(fā)展的我國來說，確定政府和公民社會之間良好的伙伴關系，具有重要的治理價值。政府引導、扶持和培育民間公益性組織，民間公益性組織則合法、自律、有序地參與社會公共產(chǎn)品和公共服務的提供。這樣，一方面，政府減輕了一定的財政負擔，節(jié)約了公共資源，改善了公共物品供給的績效，另一方面，實現(xiàn)了公民的參與公共事務的憲政權利，培養(yǎng)和訓練了公民精神和公民倫理。過去，政府習慣于通過發(fā)文件，發(fā)出愛心指令，下達捐獻任務，而不注重公民愛的情感的自主性，忽視了民間力量的自我組織與自我發(fā)展能力，致使民間的愛心患上了一種“文件依賴癥”，民間力量長不大，作用有限。我們知道，樂于助人是人的一種天性，每個人都需要愛和愿意愛，這是政府可資利用的社會資源，政府應當對民間力量寄予厚望，把民間自發(fā)的愛心組織起來，相信愛心一旦自我組織起來，就會加速生長，變得強大而高效。政府應放手讓它自我組織，以自我組織增強其號召力，以自我組織強化其可靠性和專業(yè)性。整個國家社會保障體系，也要給民間力量保留若干“專座”，信任它并依靠它，讓它盡情發(fā)揮。這是其一。

其二，政府要對民間志愿性慈善組織給予相當大的信任度，這是政府踐行公共德性的基本要求。亞當·B·賽里格曼認為，信任體現(xiàn)著對他人作為自主個體的自由的承認。信任是個體間交往、團體活動以至公民社會的基礎。但公民社會也面臨著信任的危機，重建信任政治的公民社會是新世紀的挑戰(zhàn)。[12]既然善治是政府與社會的合作治理，那么，兩者之間如果缺失必要的信任，善治是不可能存在的。那么，政府對社會的信任能否產(chǎn)生呢？帕特南認為，社會信任能夠從互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡兩個相互聯(lián)系的方面產(chǎn)生，因為它們降低了交易成本，促進了合作。[13](p202)在一個社會里，如果人們確信他們的信任會得到回報，互信就很可能產(chǎn)生；不斷持續(xù)的互信行為，會鼓勵著普遍互惠規(guī)范的發(fā)展。筆者認為，政府信任公民組織，是一種可貴的政府德性。麥金太爾認為，德性是一種人類必須具備的素質，擁有它并運用它就可以使我們獲得那些實踐所固有的福利，沒有它則會阻礙我們獲得那些實踐所固有的福利。[14](p242)費雷德里克森認為，行政人員作為代表性公民應具有這種仁慈的德性，它是民主生活中公共行政人員倫理的核心。[15](p158-159)作為政府德性的信任，只有被深深內(nèi)化為政府人員的道德品質，才能保證既與組織目標之間保持和諧，又與社會公民義務之間保持一致，它是政府機構有效運轉的必備條件。政府具備了這樣的德性，就能夠站在公民的立場上，踐行代表性公民角色，踐行憲法和法治原則，珍視公民的參與權利，秉持政府行為的公共服務原則，從而“建立對公共權力公共性的信仰”。[16](p277)就以上案例來說，政府首先做的事情是反思政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，認識到自身能力的有限性，信任并“鼓勵全體公民參與慈善捐贈、社會捐助活動，弘揚團結互助、扶貧濟困的良好風尚，激發(fā)全社會關注民生、改善民生的積極性”。[11]所以，面對全球公民社會的興起以及我國科學發(fā)展觀的要求，有必要對社團管理制度進行改革，給民間自組織適當松綁，改審批制為備案制，且不必一定有上級業(yè)務主管部門。這樣，政府為社會提供更多參與公共事務管理的機會，為多元治理的發(fā)展提供實驗場。筆者相信，政府只有真正樹立了公共管理的公共性、人民性時，才能切實實現(xiàn)管理民間志愿性慈善組織的創(chuàng)新。

其三，政府在讓民間志愿性慈善組織劃槳的同時，政府的掌舵職能還不可或缺，不能對民間志愿性慈善組織完全放手不管，政府主要做好規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導和培訓、監(jiān)管等工作，以促進其服務社會能力的提高。政府需要建立合理的民間組織監(jiān)管和協(xié)調(diào)機制，以保證民間社會的有序運行。與此同時，民間社會自身也應當通過完善內(nèi)部治理結構、學習和借鑒國際NGO發(fā)展經(jīng)驗、提供更具競爭力的產(chǎn)品和服務等方式提升治理能力，積極參與公共事務管理，爭取更多與政府合作治理的機會。

三、簡短結論

綜上所述，我國民間志愿性慈善組織的生存發(fā)展遭遇了困境，表現(xiàn)在：政府取締像“紅日亭施粥攤”這樣的民間志愿性慈善組織，要求民間志愿性慈善組織必須要有所謂的上級主管部門，對民間志愿性慈善組織參與政府的社會救助抱有深深的懷疑和不信任。這說明我國政府特別是基層政府還缺少全球公民社會中政府所應有的善治力?；谏浦卫碚撘曇?，政府與社會合作提供公共物品是必要的，也是可行的，可以有效應對我國政府公益性公共物品供給不足和民間志愿性慈善組織發(fā)展的雙重困境。因此，作為能動性強大的政府，其管理創(chuàng)新就顯得尤為重要，政府應對民間志愿性慈善組織參與社會救助給予相當大的信任度，改審批制為備案制；政府需要對民間志愿性慈善組織的發(fā)展作出規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導和培訓以及服務，以促進其提高社會公共服務的能力。

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D632.1

A

1003-8477（2010）02-0020-03

一、善治語境下我國民間志愿性慈善組織的生存困境

侯保龍（1973—），男，浙江海洋學院管理學院副教授、博士。

責任 編輯 申 華

丹尼爾·貝爾曾經(jīng)說，全球化使得國家不僅因太小而無法解決大問題，而且也因太大而無法解決小問題。[1](p8-9)全球公民社會的到來，一方面是全球化推動的產(chǎn)物，另一方面也是為了應對國家的治理危機而來。更主要的是，治理作為全球化進程中政府管理社會的重要工具越發(fā)具有越來越大的作用。換言之，政府若拒不接受治理的理念和實踐將日益寸步難行，難以維護整個龐大的上層建筑。約翰·皮埃爾和蓋伊·彼特據(jù)此認為，治理的興起總體上體現(xiàn)了這樣一個事實，即國家既不再壟斷專家技術，也不再獨占統(tǒng)治所必需的經(jīng)濟或制度資源。[2](p68)從整個意義上說，治理意味著分權和國家與社會的合作共治，其合理的目標和結果應是善治。按照俞可平的說法，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。[3](p32-33)它有十個基本要素或稱衡量一國善治水平的原則性標尺，即合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。[4]這些政治和管理價值是人類社會一直孜孜以求的。其根本理由就在于它們是人民應當擁有的良善的政治德性，這理念應成為每一個國家的政府的倫理準則。

與西方國家不同，我國沒有經(jīng)歷一個社會與國家、政府相分離、形成自主化的階段或過程。社會在一開始就是融入國家的。甚至本就是一個社會不斷被政治化的過程，相對于國家、政府的獨立社會或者說民間力量沒有成長的空間和機會。然而，伴隨著我國積極參與全球化進程以及社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民社會在快速生長，這是國家權威回歸社會的過程，是國家理性與社會理性的鮮明表達?！白鳛橐环N現(xiàn)代話語的公民社會意味著更多的意蘊。它以富有同情心的公民為基礎，但不是它的簡單集合。公民社會是一個具有‘公共精神’的、能夠平衡政府權力、參與公共治理的自主領域。如果不是這樣，那么民間的捐助、獻血、關懷和一切志愿者行動，就還只是說明這個社會是一個好人的社會，還不是公民社會”。[5]公民社會鮮明的特點是公共領域與私人領域的分離。其中公共領域又分為國家政府主導的政治公域和社會主導的社會公域。非政府社會組織是主導社會公域的重要主體。非政府社會組織種類繁多，作用各異，本文論及的“民間志愿性慈善組織”即為典型的非政府社會組織。筆者認為，所謂民間志愿性慈善組織，就是在我國公民社會發(fā)展過程中由公民自發(fā)志愿成立的以救助弱者為基本目標的公益組織。其主要特點一是社會性、二是自發(fā)性、三是自治性、四是慈善性或公益性。如果我們從政府倫理來審視民間志愿性慈善組織，政府應當信任它能夠分享或分擔政府一部分社會管理職能，應充分理解社會公民的公共倫理訴求，因為從根本上來說，人首先是一個社會動物，然后才是一個政治動物。人心向善是人的社會本能即對同類悲天憫人式的愛和扶持，也是人自我實現(xiàn)、自我確證的手段。