叢淼，任一鳴

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江牡丹江157000）

基層行政機關敗訴原因及對策分析

叢淼，任一鳴

（中共牡丹江市委黨校，黑龍江牡丹江157000）

隨著改革開放的不斷深入，處于社會轉型期的中國新生許多類型的社會矛盾，行政機關執(zhí)法面臨著嚴峻的考驗。本文針對基層行政機關執(zhí)法案件的現(xiàn)狀及敗訴類型加以分析，并對減少行政機關敗訴案件提出對策建議。

行政機關；敗訴；原因；對策建議

市縣兩級政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線,是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層，需要市縣政府處理和化解?；鶎诱芊袂袑嵶龅揭婪ㄐ姓艽蟪潭壬蠜Q定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。人民法院在行政訴訟中擔負著維護和監(jiān)督行政機關依法行政的重任。筆者針對基層行政機關敗訴案件的現(xiàn)狀做如下調(diào)查分析。

一、基層行政機關敗訴案件現(xiàn)狀及其類型

據(jù)中國法院網(wǎng)報道，我國行政案件平均敗訴率為三成左右。以牡丹江市為例：去年審結198件案件，判決的案件92件，其中判決政府及行政機關敗訴合計43件，不含改變具體行政行為體面敗訴5件，敗訴率為46.7%。從敗訴較高的種類看，主要集中在房產(chǎn)確權類、公安執(zhí)法類以及基層政府的土地糾紛類案件。通過我們對案件的調(diào)查，分析歸納出行政機關敗訴類型主要有以下幾種：

第一，主要證據(jù)存在瑕疵。具體行政行為應當是在行政機關充分調(diào)查取證，事實清楚的基礎上作出的。實踐中行政機關未依法收集相關證據(jù)，在主要事實不清的情況下，即作出具體行政行為，導致被法院撤銷的比例較大。主要表現(xiàn)在行政機關在未收集主要證據(jù)的情況下，先裁決；行政機關雖掌握了主要證據(jù)，但未嚴格按照法定程序做好證據(jù)保存和記錄，以至在訴訟時不能提供合法、充分的證據(jù)。

第二，超越職權。超越職權是指行政機關違反職權法定原則，對不屬于其管轄范圍的事項作出處理。如違反地域管轄原則，應由甲地行政機關處理，卻由乙地行政機關行使了管轄權；違反級別管轄，應當由上級行政機關處理，卻由下級行政機關行使了管轄權；或者應當由下級行政機關處理，卻由上級行政機關行使了管轄權。

第三，濫用職權，顯失公正。濫用職權是指行政機關作出的行政行為在形式上雖符合法律、法規(guī)規(guī)定，但違背了法律設定行政權力的目的與精神。顯失公正是指行政機關在法定范圍和幅度內(nèi)，給予違法行為人的行政處罰與其過錯極不相稱，畸輕畸重，或者極不公正。因顯失公正被法院判決變更的以治安案件居多，往往是雙方互毆，責任基本相同的情況下，只處罰一方，或一方處罰較輕，另一方處罰較重。

第四，適用法律、法規(guī)錯誤。其主要表現(xiàn)有：應當適用此法而適用彼法；有明確的法律依據(jù)在決定中不引用，而適用一無效的法律、法規(guī)；違反了法律沖突適用規(guī)則等等。

第五，不履行或者拖延履行法定職責。它是指行政機關沒有履行或者拖延履行法律賦予的特定的作為義務。如不予答復、延遲履行相互推諉、拒絕履行等等。

第六，違反法定程序。違反法定程序是指行政機關的行政行為違反了法律法規(guī)規(guī)定的步驟、方式、順序和時限。其表現(xiàn)形式有：執(zhí)法時不出示執(zhí)法證件或表明身份；不告之作出裁決的事實理由與法律依據(jù)；對重大處罰不按照《行政處罰法》規(guī)定進行聽證；不交代訴權和起訴期限等等。

第七，行政機關消極應訴，不履行舉證責任。行政訴訟法及其司法解釋規(guī)定，被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向法院提交作出具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，無正當理由逾期提供的視為被訴具體行政行為沒有相應證據(jù)的行政機關承擔敗訴責任。

二、行政機關敗訴原因分析

基層行政機關執(zhí)法敗訴產(chǎn)生的原因是多樣的，以筆者調(diào)查的基層法院為例，主要有以下幾個方面。

（一）沒有正確認識和對待行政訴訟。雖然隨著我國立法步伐的加快，行政法律體系已初步建立，但許多行政機關及其工作人員沒有正確認識和對待行政訴訟。首先，法律意識還停留在“人治”的層面上，行政機關的管理意識過強，服務意識淡薄，以言代法，工作方式簡單粗暴。其次，行政機關執(zhí)法重實體、輕程序。一些行政機關執(zhí)法程序觀念淡漠，存在只要實體正確，程序無所謂思想。隨著法治建設進程的不斷加快，對行政行為日趨規(guī)范，程序公正是實體公正的保障，程序違法亦是違法。再次，執(zhí)法目的不純。將行政權力視為謀取小集體利益甚至個人利益的工具。如有的部門將罰沒收入與獎金、福利掛鉤，導致濫用處罰權；有的執(zhí)法人員為謀取某種好處，違法辦“人情案、關系案”，損害相對人的合法利益。

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全。其一，有的監(jiān)督部門缺乏應有的獨立性，地位低，權力小，權威性差。如各行政機關一般都設有監(jiān)察部門，但都在行政領導管轄之下，沒有獨立的職權。其二，監(jiān)督工作沒有做到經(jīng)?；⒅贫然?，靠搞突擊檢查，造成檢查過后依然如故的現(xiàn)象。其三，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等民主監(jiān)督力度不夠。群眾監(jiān)督不受重視，相應的安全措施保障不夠，新聞輿論監(jiān)督滯后等監(jiān)督機制不健全現(xiàn)象，也影響了行政執(zhí)法的公正性。

（三）財政經(jīng)費不足，影響依法行政。行政執(zhí)法受經(jīng)濟利益驅動，嚴重影響行政執(zhí)法的嚴肅性與公正性。行政執(zhí)法部門所需辦公經(jīng)費、執(zhí)法人員的工資和物質(zhì)條件未能配足，由于利益驅動使執(zhí)法行為受到影響。

三、減少行政機關敗訴案件的對策及建議

（一）加速行政立法，強化依法行政。一些行政機關敗訴的原因與我國一些行政立法不規(guī)范密切相關。加強行政立法，盡早廢除已經(jīng)過時的法律、法規(guī)，修改與法律不一致的法規(guī)、規(guī)章，部門之間的規(guī)章進一步協(xié)調(diào)，使立法更具統(tǒng)一性、可操作性，避免各部門權力的真空或重復。隨著黨的十七大的召開，對民生問題的不斷關注對行政立法產(chǎn)生了重大影響。目前，我國的行政救濟法也面臨著重大修改，尤其是要擴大《行政訴訟法》的受案范圍以及《國家賠償法》的賠償范圍，充分保證行政相對人的合法權益，這將是對我國行政機關依法行政更加嚴格的要求和嚴峻的考驗。

（二）轉變執(zhí)法觀念，增強法律意識。行政執(zhí)法水平的高低，直接影響國家行政機關的形象，要不斷加強對執(zhí)法人員的依法行政教育。國務院于2008年5月12日出臺了《關于加強市縣級行政機關依法行政的決定》，明確加強市縣政府依法行政是建設法治政府的重要基礎。對領導干部不能再滿足于普法教育，要加強法治觀念，提升法律素養(yǎng)，減少以命令代替法律，濫用執(zhí)法權的現(xiàn)象。市縣政府領導干部要帶頭學法，增強依法行政、依法辦事的意識，自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。

（三）深化法治理念教育，提高業(yè)務素質(zhì)。時任中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干同志在2007年8月24日召開的電視電話會議上強調(diào)：深入開展社會主義法治理念教育，及時清理政法隊伍中模糊和錯誤認識，對于確保政法工作始終堅持社會主義方向，不斷提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，維護社會和諧穩(wěn)定，具有重要意義。

（四）落實執(zhí)法責任，加強社會監(jiān)督。要嚴格實行錯案追究制以及行政賠償?shù)淖穬斨?。通過對違法行為的事后監(jiān)督和懲戒，增強執(zhí)法人員的法律意識，為以后的依法行政提供可能，對其他執(zhí)法人員也有一定的預防作用。要大力宣傳國家的法律法規(guī)，提高全社會的法律意識，利用權力機關的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等各種監(jiān)督手段，排除各方面的干擾，在全社會營造良好的執(zhí)法氛圍。人民法院做好司法監(jiān)督，對案件反映出的行政執(zhí)法中的行為，有針對性地提出司法建議。

全面落實依法治國基本方略，就必須加快建設法治政府。加強基層政府依法行政，事關鞏固黨的執(zhí)政基礎。構建社會主義和諧社會，必須加強政府自身建設。正如美國著名法學家哈羅德·J·伯爾曼在《法律與宗教》中所言：法律必須被信仰，否則它將形同虛設。只有嚴格規(guī)范行政機關執(zhí)法行為，充分保護行政相對人的合法權益，才能提升政府的公信力，從而培育全民的法律信仰。

責任編輯：丁磊

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D915

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1671-1262(2010)02-0053-02

2009-06-11

叢淼，女，中共牡丹江市委黨校副教授，法學碩士，研究方向為憲法與行政法；任一鳴，男，中共牡丹江市委黨校助教，法學碩士，研究方向為憲法與行政法。