申德英

（新疆行政學(xué)院，新疆烏魯木齊830002）

加強(qiáng)新疆少數(shù)民族地區(qū)城市社區(qū)建設(shè)的思考*

申德英

（新疆行政學(xué)院，新疆烏魯木齊830002）

經(jīng)過近10年的發(fā)展，中國特色的“街道社區(qū)”發(fā)展模式在新疆基本形成。但是，由于新疆社區(qū)建設(shè)起步較晚，很多工作尚處于深化認(rèn)識和深入探索階段，面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境，更需要我們冷靜思考，積極應(yīng)對，既要遵循社區(qū)發(fā)展的一般規(guī)律，又要因地制宜地從新疆實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。

新疆；少數(shù)民族地區(qū)；城市社區(qū)；建設(shè)

一、新疆社區(qū)建設(shè)與管理中存在的主要問題

新疆的社區(qū)建設(shè)較之全國其他省區(qū)要稍晚一些。2000年11月自治區(qū)“社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場會”在烏魯木齊新市區(qū)召開，全面安排部署社區(qū)建設(shè)工作。經(jīng)過2001年近半年時間的努力，全疆基本完成了社區(qū)的區(qū)劃調(diào)整、組織建設(shè)，并通過多種途徑的資源整合，把社區(qū)建設(shè)不斷引向深入。同時，按照“一居一支”的要求成立了社區(qū)黨組織。經(jīng)過近10年的發(fā)展，中國特色的“街道社區(qū)”發(fā)展模式在新疆基本形成，新型社區(qū)管理體制逐步構(gòu)建。但是，由于新疆社區(qū)建設(shè)起步較晚，很多工作尚處于深化認(rèn)識和深入探索階段，還存在以下主要問題。

1.思想認(rèn)識上的問題。把社區(qū)居委會當(dāng)作下屬單位來管理、使用。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，它和政府組織在性質(zhì)上有根本區(qū)別，政府部門和社區(qū)居委會沒有上下級隸屬關(guān)系，他們之間是“指導(dǎo)與協(xié)調(diào)、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。而在實(shí)際工作中，各級干部對社區(qū)居委會的性質(zhì)、職能、作用認(rèn)識模糊，認(rèn)為社區(qū)居委會是政府的派出機(jī)構(gòu)，漠視了社區(qū)居委會的法律地位。不少同志特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念、思維方式落后于時代發(fā)展的需求，對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識還局限在計劃經(jīng)濟(jì)時期封閉的、低層次的狀態(tài)之中，對社區(qū)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題不敏感，對新形勢下如何加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)缺乏有深度的研究和前瞻性的認(rèn)識。

2.社區(qū)服務(wù)的系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)常化仍明顯不足。服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施單一，缺乏系統(tǒng)性：社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重滯后，缺乏后勁，有些項(xiàng)目難以持久；為解一時之急和節(jié)假日的臨時性、集中性服務(wù)較多，而制度化和經(jīng)?；姆?wù)較少，難以滿足居民生活的需要。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)的推進(jìn)力度緩慢，政府購買服務(wù)政策普及面不高，社會參與社區(qū)公益服務(wù)的動力不足，市場機(jī)制的作用沒有得到有效發(fā)揮，社區(qū)服務(wù)運(yùn)行機(jī)制不活，主體單一、內(nèi)容不多、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量不高的問題還沒有根本上改變。

3.社區(qū)工作人員的整體構(gòu)成仍不盡合理。這主要表現(xiàn)在，目前新疆還缺少一大批懂業(yè)務(wù)、會管理、具有專業(yè)化素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍?！?.5”重災(zāi)區(qū)之一的賽馬場社區(qū)就地處城鄉(xiāng)接合部，社情復(fù)雜、流動人口大量聚集，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。同樣的基層組織力量在這里就顯得十分薄弱。社區(qū)的各項(xiàng)工作有128項(xiàng)，很多工作無法細(xì)致開展。致使對流動人口的摸底工作滯后，出租房管理不到位。管理人員少但服務(wù)對象多，難免態(tài)度上會出現(xiàn)耐心不足的時候，且工作人員大多只會漢語，而居民的漢語水平也有待提高，在語言上溝通不到位也是管理不到位的原因之一。

4.對社區(qū)軟硬件的投入力度不足。目前社區(qū)建設(shè)資金雖已納入地方財政預(yù)算，但由市、區(qū)兩級財政撥付給社區(qū)居委會的經(jīng)費(fèi)，多數(shù)用于聘用人員的補(bǔ)貼上，真正用到工作和開展活動的費(fèi)用少之又少。社區(qū)的公共設(shè)施雖不斷完善，但社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施總體滯后，社區(qū)工作條件與社區(qū)承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)，不能滿足社區(qū)居民日趨增長的物質(zhì)文化需要。一是辦公用房面積小，條件差。至2008年底，全疆辦公用房面積低于100 m2的623個，占39.81%、借租辦公用房的557個，占35%、在危房中辦公的63個，占4.3%，有31%的社區(qū)根本無力負(fù)擔(dān)辦公用房的水、電、暖等費(fèi)用支出。二是社區(qū)居委會工作人員的待遇偏低(社區(qū)聘用工作人員的工資大多在500－700元之間)，工作條件差，而且缺乏保障，難以吸引和留住人才，也很難使社區(qū)干部全身心投入工作。

5.社區(qū)管理體制滯后。新疆目前的社區(qū)管理體制，實(shí)際上是計劃經(jīng)濟(jì)的模式，屬于“—竿子插到底”。把社區(qū)居委會當(dāng)成是政府的延伸，社區(qū)居委會承擔(dān)了太多的政府職能，導(dǎo)致角色模糊，職能錯位，成為職能部門和街道辦事處工作的承受層、操作層、落實(shí)層，工作不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。凡是上級政府職能部門的調(diào)查統(tǒng)計報表，基本上落在社區(qū)，還有些統(tǒng)計報表專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，難度較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社區(qū)干部的能力和范圍。同時，一些城市在強(qiáng)調(diào)管理重心、管理權(quán)利下移時，片面地擴(kuò)展社區(qū)組織的政府職能，造成社區(qū)的社會職能萎縮、弱化，社區(qū)群眾自治組織的作用難以得到發(fā)揮。

6.黨組織普遍建立，但發(fā)展不平衡。有些社區(qū)盡管建立了黨支部，但由于黨員人數(shù)過少，組織生活不正常，對離職黨員、流動黨員、下崗職工黨員等的教育管理仍顯得薄弱。社區(qū)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和號召力沒有發(fā)揮出來。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，烏魯木齊市政府在2006年的《關(guān)于進(jìn)—步加強(qiáng)社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)工作的若干意見》文件中還沒有具體細(xì)化社區(qū)黨組織如何深入群眾，表達(dá)群眾意見，進(jìn)而通過社區(qū)決策和議事層而進(jìn)入實(shí)際操作的可操作性的規(guī)定。然而這正是社區(qū)黨組織增強(qiáng)社會影響力、提高社區(qū)自治能力的應(yīng)盡職責(zé)。

7.社區(qū)文化建設(shè)及新疆多民族聚居地區(qū)民族文化特色不突出。全區(qū)社區(qū)有室內(nèi)活動場所的僅占31%，有室外活動場所的不足26%。社區(qū)文化建設(shè)方面的措施大都過于簡單和表面化，且許多是硬件設(shè)施方面的投入，即使在文化設(shè)施建設(shè)方面，有群藝館、文化館、圖書館、文化站設(shè)施的社區(qū)也少之又少，在更高層次上的情感和精神的培育就顯得更加缺乏了。

8.城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)建設(shè)滯后。城中村的改造本身就是各地城市化進(jìn)程中普遍面臨的一個極大的難題，特別由于村改居后，社區(qū)居委會的工作因拆遷補(bǔ)嘗等問題的存在而很難推進(jìn)。同時，對流動人口的管理亦成為烏魯木齊社區(qū)工作中的突出而緊迫的問題，大量的流動人員為社會治安和維護(hù)穩(wěn)定工作埋下隱患。

二、加強(qiáng)新疆社區(qū)建設(shè)與管理對策思考

新疆社區(qū)建設(shè)與管理作為一項(xiàng)全局性、綜合性的工作，尚處于發(fā)展的初級階段，我們要調(diào)整好發(fā)展策略，尋找出社區(qū)建設(shè)的突破口，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使社區(qū)建設(shè)走上一條有效的發(fā)展之路，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，協(xié)調(diào)政府管理與社區(qū)自治的關(guān)系，構(gòu)筑適合新疆社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的管理機(jī)制。政府和社區(qū)屬于不同性質(zhì)的組織，政府是行政組織，社區(qū)居委會是基層群眾自治組織，擁有不同的管理手段，所發(fā)揮的作用也不同。由于一個社區(qū)既是自治體，又是行政管理對象，這就決定政府管理的事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)可能同時發(fā)生，并需要政府和社區(qū)共同處理，協(xié)同治理，和諧合作，如公共衛(wèi)生、公共安全、公民教育等。因此，社區(qū)既需要政府的支持，又可以促進(jìn)政府的工作，兩者之間是互相促進(jìn)、互相監(jiān)督、互相聯(lián)系的互動關(guān)系。政府始終是社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的推動者，這就決定了社區(qū)自治組織的生成和發(fā)育離不開政府的支持。政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)作用表現(xiàn)為倡導(dǎo)、動員、一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持、監(jiān)督、評價和經(jīng)驗(yàn)推廣，用政策去促進(jìn)社區(qū)建設(shè)資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

筆者認(rèn)為：當(dāng)前在新疆，由于企事業(yè)單位缺乏參與社區(qū)建設(shè)的熱情，致力于社區(qū)發(fā)展的民間組織很不發(fā)達(dá)，加之社區(qū)居民長期以來養(yǎng)成的依賴政府的習(xí)慣，因此政府依然是社區(qū)建設(shè)與管理中的主體，必須從新疆實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確理解和把握政府角色的定位，按照“小政府、大社會”的制度理念，合理地界定政府職能，理清政府與其它社會組織的關(guān)系。通過培育社區(qū)社會組織，形成政府與社區(qū)組織共同服務(wù)和管理社區(qū)(社會)的過程，實(shí)現(xiàn)由單位體制主導(dǎo)轉(zhuǎn)向社區(qū)體制主導(dǎo)。在這一過程中實(shí)現(xiàn)政府角色、社區(qū)組織角色、居民角色的轉(zhuǎn)換，從根本上改變過去那種垂直型的管理模式，即政府是“決策者”，居委會是“管理者”，居民是“被管理者”，重新建構(gòu)政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民之間平等、互動、合作的水平式民主參與關(guān)系模式。

2.探索黨組織與社區(qū)自治組織的互動機(jī)制。從政治與社會的穩(wěn)定著眼，任何一個國家都不會允許基層自治組織與國家政權(quán)相脫節(jié)。在這個意義上，社區(qū)黨支部作為黨在居民區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心。發(fā)揮基層黨組織的組織優(yōu)勢和群眾工作優(yōu)勢對居民實(shí)現(xiàn)社會性的動員，是個基礎(chǔ)性的手段，也是基層黨組織代表居民民主訴求從而在新形勢下獲取政治權(quán)威的重要方面。因此，社區(qū)黨支部既是居民民主自治的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，又是社區(qū)中聯(lián)結(jié)基層政權(quán)、社區(qū)居民委員會與居民群眾的結(jié)點(diǎn)。

3.加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，培育社區(qū)歸屬感。在“單位制”日趨解體，社區(qū)作為中國社會中—種新的社會基本組織形態(tài)的今天，更需要加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，增進(jìn)廣大群眾對地域社區(qū)的歸屬感，包括人們對地域社區(qū)的喜愛、認(rèn)同與依戀，對社區(qū)事務(wù)的關(guān)心與主人翁感，以及公民意識、群體意識的培育等。毋庸置疑，社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感對于新疆和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要的積極意義。社區(qū)文化建設(shè)是增加人們在社區(qū)居住的相對穩(wěn)定性、促進(jìn)居民之間的相互交往、培養(yǎng)和諧友善的鄰里關(guān)系以及加強(qiáng)人們對社區(qū)活動、社區(qū)建設(shè)的參與，提高居民社區(qū)歸屬感的最有效方法。我們認(rèn)為，在繼續(xù)加大政府投入的同時，可充分利用社區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有的機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)、企業(yè)內(nèi)部的文化設(shè)施開展各種講座、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、興趣愛好團(tuán)體等豐富多彩、健康有益的文化、體育、科普、教育、娛樂活動，宣傳社會主義核心價值體系，倡導(dǎo)科學(xué)文明健康的生活方式：加強(qiáng)社會主義教育、思想政治教育和科學(xué)文化教育，逐步形成政府投入、倡導(dǎo)為主、社會多渠道籌資、舉辦活動為輔的文化建設(shè)格局。形成健康、文明和諧的社區(qū)文化氛圍。新疆維吾爾自治區(qū)在城鄉(xiāng)社區(qū)文化建設(shè)、培育社區(qū)居民的歸屬感、認(rèn)同感方面還有廣闊的拓展空間。

4.發(fā)揮社團(tuán)在社區(qū)建設(shè)與管理中的主體作用。培育和發(fā)展非政府、非營利性組織(即社團(tuán))，構(gòu)建完善的社區(qū)組織互動關(guān)系，真正發(fā)揮社團(tuán)的作用，這也是社區(qū)自治的至關(guān)重要的因素。在實(shí)施社區(qū)發(fā)展計劃的各國，社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)服務(wù)性工作一般由非政府、非營利性組織或機(jī)構(gòu)具體操作。以美國為例，美國政府并沒有包攬一切社會事務(wù)管理，恰恰相反，它是通過積極培育和推動非政府組織的發(fā)展，來承擔(dān)許多具體的社會服務(wù)和社會管理的工作。美國非政府組織的誕生于社區(qū)的發(fā)展，其基本宗旨就是滿足社區(qū)居民的需求。目前，美國非政府組織共有100多萬個，遍布美國大小城市的社區(qū)內(nèi)。

關(guān)于社區(qū)社團(tuán)組織的管理，青島市、北京市東城區(qū)、寧波市的海曙區(qū)等已出臺了暫行辦法，在此方面做了一些有益探索，其較為一致的內(nèi)容包括由街辦或居委會備案、監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。目前烏魯木齊市還未出臺相關(guān)的政策。這是由于本市社區(qū)社團(tuán)組織的發(fā)育程度很低，作用發(fā)揮得也很有限，形成較為完善的管理體系和辦法的條件尚未成熟，須待社團(tuán)組織發(fā)育到一定程度之后，在實(shí)踐中進(jìn)一步認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

5.探索社區(qū)服務(wù)社會化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行機(jī)制。（1）向各類弱勢人群和優(yōu)撫對象的福利服務(wù)。一是為老年人提供福利服務(wù)。開展養(yǎng)老服務(wù)和日常生活照顧服務(wù)，如興辦社區(qū)老年人公寓、養(yǎng)老院等各種福利性養(yǎng)老設(shè)施；組織社區(qū)力量其中包括志愿者隊(duì)伍，通過上門服務(wù)等形式為老年人解決日常生活問題。二是為殘疾人提供福利服務(wù)。通過發(fā)展福利廠幫助安置有勞動能力的殘疾人從事適合他們的工作；為他們創(chuàng)造無障礙的社區(qū)生活環(huán)境；幫助他們建立幸福家庭：為他們提供康復(fù)服務(wù)和精神生活服務(wù)。三是為優(yōu)撫對象提供福利服務(wù)。開展多種形式的擁軍優(yōu)屬活動，幫助優(yōu)撫對象解決住房、救濟(jì)和日常生活困難等。四是為少年兒童提供社區(qū)服務(wù)。興建和發(fā)展為少年兒童服務(wù)的社區(qū)福利設(shè)施。五是為貧困者提供社會福利。幫助他們再就業(yè)，執(zhí)行“最低生活保障制度”；動員社區(qū)成員，開展多種形式的扶貧濟(jì)困活動。(2)面向普通居民群眾的便民利民的日常生活服務(wù)。根據(jù)居民的日常生活需要和精神生活需要，提供靈活多樣的服務(wù)活動，如家政服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生保健、心理輔導(dǎo)、法律普及、鄰里互助、文化娛樂活動以及其他便民措施。(3)面向轄區(qū)企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的“后勤”服務(wù)。這是由計劃經(jīng)濟(jì)體制時期延續(xù)下來的企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體都曾經(jīng)承擔(dān)著為職工及家屬提供多方面社會服務(wù)的功能，自80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體迫切要求社區(qū)組織來承接他們所剝離的“社區(qū)”服務(wù)功能。在市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立過程中產(chǎn)生各類新型企業(yè)，大都沒有設(shè)立龐雜的“后勤”服務(wù)機(jī)構(gòu)，但卻同樣需要社區(qū)組織為其提供后期保障服務(wù)?；谝陨蟽牲c(diǎn)，可以看出，這種“后勤”服務(wù)也是社區(qū)服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且還有進(jìn)一步開拓的余地。

6.培育高素質(zhì)的社區(qū)管理隊(duì)伍。提高社區(qū)管理水平，關(guān)鍵是提高社區(qū)管理工作者的素質(zhì)，培育社區(qū)管理的專業(yè)化隊(duì)伍。對社區(qū)管理工作者進(jìn)行長期、連續(xù)、系統(tǒng)的在職培訓(xùn)，提高專業(yè)和服務(wù)技巧，真正提高社區(qū)管理的工作水平。但是，由于目前新疆社區(qū)管理工作者中，大多數(shù)并沒有接受過社區(qū)管理專業(yè)知識的培訓(xùn)，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，發(fā)展職業(yè)化專業(yè)化的社區(qū)工作隊(duì)伍，是新疆社區(qū)建設(shè)的必由之路。在新疆除了要堅持社會工作專業(yè)理論知識的培訓(xùn)，堅持邊工作邊學(xué)習(xí)，未培訓(xùn)不上崗不放松之外，還必須結(jié)合新疆實(shí)際開展黨的基本理論、基本政策，特別是黨的民族宗教理論和政策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，同時結(jié)合社區(qū)工作實(shí)際，開展?jié)h語普通話和維吾爾語即“雙語”培訓(xùn)、學(xué)習(xí)。

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1004-3160（2010）05-0023-04

＊本文系全國行政學(xué)院系統(tǒng)科研合作基金課題《新疆少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐反思與體制創(chuàng)新研究》[批準(zhǔn)編號：08JJKT072]的部分成果。

2009-03-01

申德英，女，新疆烏魯木齊人，新疆行政學(xué)院副教授，主要研究方向：政治學(xué)、社會學(xué)。

責(zé)任編輯：譚桔華