張 超

（河南公安高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州450002）

警察權(quán)憲法基礎(chǔ)之比較法考察（上）

張 超

（河南公安高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州450002）

規(guī)范執(zhí)法是警察工作的主旋律和生命線，警察權(quán)是決定因素。警務(wù)建設(shè)是憲政建設(shè)的有機組成部分，應(yīng)從憲法中探尋警察權(quán)定位以確立警務(wù)建設(shè)之根基。國內(nèi)外憲法對警察權(quán)的具體表述有所差異，但顯示出警察權(quán)是有鮮明特色的權(quán)力，具有主動性等行政權(quán)的基本特征，與其他行政權(quán)相比具有人身自由強制處分權(quán)等個性特征，而沒有立法權(quán)內(nèi)容，也不是司法權(quán)。

憲政；警察權(quán)；憲法；比較法；規(guī)范執(zhí)法

憲政中國是我國國家建設(shè)根本之路，是建設(shè)法治中國這一根本治國方略之核心所在。警察權(quán)建設(shè)是憲政建設(shè)的一個有機組成部分，憲法的性質(zhì)、內(nèi)容和地位決定了中國憲政建設(shè)的首要任務(wù)和核心內(nèi)容是憲法建設(shè)。①雖然近些年來，學(xué)術(shù)界對于憲法的認識，與教科書和主流觀點中的內(nèi)容有差別，但是，其所凸顯的內(nèi)容不僅沒有動搖對于憲法地位和作用重要性的認識，而且更加強調(diào)和推進了憲法的重要性和主導(dǎo)性。從理論研究結(jié)果上看，學(xué)術(shù)界對于憲法和憲政的關(guān)系上，“不論是成文憲法國家還是不成文憲法國家，沒有憲法就沒有憲政”的觀點是公認的。②關(guān)于學(xué)術(shù)界對憲法與憲政關(guān)系的理論認識概括，可參見周葉中、鄧聯(lián)繁著《憲政中國初論》，載《中國法學(xué)》2002年第6期，第28頁。所以，首先應(yīng)該從憲法這一根本大法中關(guān)于警察權(quán)和國家權(quán)力等與警察權(quán)密切相關(guān)的內(nèi)容開始探尋警察權(quán)在憲法中之根基性定位?？v觀國內(nèi)外憲法，對警察權(quán)的具體表述有所差異，但顯示出警察權(quán)是有鮮明特色的權(quán)力，具有主動性等行政權(quán)的基本特征，與其他行政權(quán)相比具有人身自由強制處分權(quán)等個性特征；而沒有立法權(quán)內(nèi)容，也不是司法權(quán)。

本文考察的是《中華人民共和國憲法》，并且結(jié)合其條文對國家權(quán)力基本分類及其名稱的含義進行了分析甄別，以更好地認清憲法中權(quán)力分類及其名稱的含義。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）條文中關(guān)于國家權(quán)力的規(guī)定，主要體現(xiàn)在“序言”、第一章“總綱”和第三章“國家機構(gòu)”。序言主要規(guī)定了人民獲得國家權(quán)力的偉大而艱苦的奮斗歷程。第一章總綱主要規(guī)定了國家權(quán)力的來源和歸屬，突出了人民是國家權(quán)力的起點和歸宿，人民是設(shè)立以人民代表大會為統(tǒng)攝的國家機關(guān)體系的內(nèi)在軸心和終極關(guān)懷。第三章“國家機構(gòu)”主要是圍繞國家權(quán)力在各類國家機關(guān)中配置和運行的基本要求，在總綱簡明扼要點擊的基礎(chǔ)上，進一步明確了我國在《憲法》層面對國家權(quán)力內(nèi)容和分類的認識。

綜觀《憲法》中關(guān)于國家權(quán)力的規(guī)定，突出和強調(diào)的是，國家權(quán)力的所有者是人民，國家權(quán)力的配置和運行在整體和不同載體層面服務(wù)人民、對人民負責、受人民監(jiān)督。同時，雖然《憲法》明文規(guī)定的是人民代表大會是人民行使整體國家權(quán)力的唯一載體類型，但是，規(guī)定了不同的國家機關(guān)在國家權(quán)力運行載體體系中的地位、與人民的關(guān)系及其相互關(guān)系，這樣就展現(xiàn)出，《憲法》考慮到人民的國家權(quán)力的內(nèi)容的差別和關(guān)聯(lián)、管理事務(wù)時現(xiàn)實運行的協(xié)調(diào)和為民績效，把國家權(quán)力進行了基本分類，配置給不同的國家機關(guān)。

《憲法》對國家權(quán)力的基本配置是：國家權(quán)力整體授權(quán)，是從人民手中交由人民代表大會行使。①《憲法》第二條第一款：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”第二款：“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！比嗣翊泶髸a(chǎn)生不同的國家機關(guān)，主要是產(chǎn)生常設(shè)機關(guān)——人民代表大會常務(wù)委員會、國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，并對這些國家機關(guān)性質(zhì)和關(guān)系進行定位。②《憲法》第五十七條：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會。”第九十六條第一款：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。”第二款：“縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。”第三條：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。”在此基礎(chǔ)上，向各類國家機關(guān)配置不同內(nèi)容和運行要求的國家權(quán)力，主要是人民代表大會保留了立法權(quán)，給國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)分別配置了行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。③《憲法》第五十八條：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！钡诎耸鍡l：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)?！钡谝话俣龡l：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)?！钡谝话俣艞l：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！?/p>

由此可見，在國家權(quán)力交由國家機關(guān)執(zhí)行的運行層面，《憲法》根據(jù)國家權(quán)力內(nèi)容和運行要求的差異，把國家權(quán)力在常態(tài)下的主要內(nèi)容分類為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。分別行使這些種類權(quán)力的國家機關(guān)按性質(zhì)所作的稱呼，就是按照這些種類的國家權(quán)力的名稱所作的稱呼。但是，需要注意的是，從行使立法權(quán)的角度，可以將國家權(quán)力機關(guān)稱為立法機關(guān)，而不能簡單地將國家權(quán)力機關(guān)定性為立法機關(guān)。

立法權(quán)，在國內(nèi)的工具書和教科書中通常被解釋為“國家制定、修改或者廢止法律的權(quán)力④參見《法學(xué)詞典》編委會編《法學(xué)詞典》（增訂版），上海辭書出版社1984年版，第218頁；張光博主編《憲法詞典》，吉林人民出版社1988年版，第268頁?！薄Ｓ袑W(xué)者對這一解釋提出了質(zhì)疑和批評，并提出從廣義和狹義的角度界定立法權(quán)，廣義上是指所有創(chuàng)制、認可、修改、廢止法規(guī)范和法規(guī)則的權(quán)力；狹義上是指立法機關(guān) （議會或其他代議機構(gòu)）行使的創(chuàng)制、認可、修改或廢止法規(guī)范的權(quán)力⑤戚淵著《論立法權(quán)》，中國法制出版社2002年版，第16～22頁。。筆者認為，學(xué)者從歷史的、世界的和主體的角度進行批評是有道理的，但從中國國情的本土資源出發(fā)，工具書中的文字表述是可以解釋通的，不能視為錯誤。因為，中國沒有全民公決的“公民立法權(quán)”，而且這里的“立法權(quán)”本身是在與人民主權(quán)相一致的國家權(quán)力層面進行分類后進行解釋的，這就已經(jīng)預(yù)設(shè)了前提，即立法權(quán)行使主體是國家機關(guān)。根據(jù)憲法多個條文的規(guī)定，地方立法機關(guān)更嚴肅的稱呼應(yīng)為地方國家機構(gòu)、地方國家機關(guān)。從《憲法》規(guī)定和我國的單一制國家結(jié)構(gòu)理論界定，已經(jīng)明確了我國的國家權(quán)力來源、展開和運行這一國家權(quán)力流動的動態(tài)邏輯體系，中國的立法權(quán)主體就是國家，人大是國家權(quán)力機關(guān)，是國家的載體，是立法權(quán)的主體。當然，需要注意的是，在《憲法》中，制憲權(quán)及其和立法權(quán)的關(guān)系難尋蹤跡，現(xiàn)實狀況是二者沒有分離。

行政權(quán)，是指行政主體為完成其行政任務(wù)、履行行政職責以實現(xiàn)國家的行政職能而行使的對行政事務(wù)主動、直接、連續(xù)、具體管理的國家權(quán)力。行政主體是國家，國家行政機關(guān)，即各級人民政府和依法具有獨立執(zhí)法資格的人民政府的職能部門和派出機構(gòu)，是行政權(quán)的主要執(zhí)行主體。這是一個行政權(quán)運行中的國家行政機關(guān)的機構(gòu)體系。根據(jù)國家權(quán)力的基本分類，行政主體是代表國家行使國家行政權(quán)力的主體，是中央人民政府，即國務(wù)院。這是國家權(quán)力動態(tài)運行機制設(shè)定和運行的基礎(chǔ)。在行政權(quán)運行機制的設(shè)定上，就要根據(jù)運行的需要對行政權(quán)進行數(shù)量上的分配體系設(shè)計，配置給根據(jù)行政權(quán)分配體系建立的國家行政機關(guān)。這些國家行政機關(guān)代表的是國家，執(zhí)行名義是自己的國家行政機關(guān)名稱，這些國家行政機關(guān)就是行政權(quán)的執(zhí)行主體，在語詞的使用上，常常簡稱為行政主體。

審判權(quán)，顧名思義，就是審理和判決訴訟案件的權(quán)力。在我國，司法權(quán)的最狹義含義就是僅指審判權(quán)。

許多學(xué)者認為，行政機關(guān)的委任立法權(quán)和司法機關(guān)創(chuàng)制判例的權(quán)力，都屬于立法權(quán)，前者叫行政立法權(quán)，后者叫司法立法權(quán)。筆者認為，這些權(quán)力的內(nèi)涵和外延，是權(quán)力之間的過渡地帶，不同程度地兼具雙方權(quán)力的一些特征，從不同的角度可以得出支持不同結(jié)論的理由和邏輯。所以，上述學(xué)者的觀點在一定的角度和程度上看是合適的。這些叫法立足于這些內(nèi)容產(chǎn)生的創(chuàng)制性、與其他具體內(nèi)容執(zhí)行裁量度大小的區(qū)別；同時，也不能夠忽視從行政和司法的角度對行政立法權(quán)和司法立法權(quán)的定位。

以行政立法權(quán)作為分析對象，從《憲法》條文對國家權(quán)力配置和國家機關(guān)設(shè)置的規(guī)定中可以清晰地看出，立法權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)保留的權(quán)力，任務(wù)是立法，立的內(nèi)容是法；行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)，配置給行政機關(guān)，任務(wù)是執(zhí)法，執(zhí)的內(nèi)容是法。行政立法權(quán)，之所以全稱是行政機關(guān)的委任立法權(quán)，就已經(jīng)明確了行政立法權(quán)和其他行政權(quán)力一樣，來源于立法機關(guān)的委任，立法機關(guān)的委任是以行使立法權(quán)進行立法的形式，將此權(quán)力附加條件交由行政機關(guān)執(zhí)行，與其他行政權(quán)力執(zhí)行內(nèi)容相比，體現(xiàn)出的是授予的權(quán)力內(nèi)容具有抽象的導(dǎo)向性、被授權(quán)執(zhí)行的機關(guān)擁有更大的自由裁量權(quán)?！俺橄笮姓袨椤币辉~的產(chǎn)生和使用，應(yīng)當與之有著分不開的關(guān)系。但是，這一定位分析的立足點是行使權(quán)力的主體，如果從權(quán)力本身的屬性及其行使特征而言，創(chuàng)制性是權(quán)力的本質(zhì)屬性，行政立法權(quán)是立法權(quán)無疑。

國家權(quán)力機關(guān)是人民代表大會，立法權(quán)是人大的保留權(quán)力，因為立法是“自留田”而“不讓肥水（立法權(quán)）流入外人田”。這樣的觀點犯了“溺愛癥”，異化了權(quán)力分工的關(guān)系，因立法權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)的保留權(quán)力而提升了立法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位，降低了行政權(quán)的地位，形成了立法權(quán)主導(dǎo)和統(tǒng)攝，扭曲了立法權(quán)、行政權(quán)等平行分類權(quán)力之間的平衡與制約關(guān)系。事實上，筆者的認識主要就是來源于對《憲法》規(guī)定的理解。從《憲法》條文的語言角度理解，應(yīng)當包括法學(xué)解釋者一直強調(diào)的兩個層面：一是總體把握，二是具體條文分析。在總體把握中：一是尋找共通性規(guī)定、提煉指導(dǎo)思想、明確立足點、理清邏輯紐帶，這一點圍繞“人民”和“權(quán)力”這兩個關(guān)鍵詞，就可以提綱挈領(lǐng)；二是看是否有相對明晰的引導(dǎo)性和界定性條文體系，這一點注意體系中關(guān)于各種有關(guān)立法的權(quán)力的名稱、它們之間的關(guān)系以及行使主體之間關(guān)系對其的影響。具體條文分析應(yīng)當在總體把握的基礎(chǔ)上進行，否則，就容易顧此失彼，甚至會“拾了芝麻、丟了西瓜”，結(jié)果就是斷章取義的決斷。質(zhì)疑者注意了這些，在綜觀《憲法》時，關(guān)注一下第二條、第五條、第五十八條、第六十二條、第六十七條、第八十五條、第八十九條和第九十二條的規(guī)定，就應(yīng)當會有支持筆者的結(jié)論。

所以，立足《憲法》，從權(quán)力來源和內(nèi)容上，可以明晰地認定，行政立法權(quán)這一語詞，可以使用，因為這一語詞可以明顯地表示出這一權(quán)力的行政主體行使的必要性和內(nèi)容上創(chuàng)制性的本質(zhì)特征，而沒有混淆和誤定性質(zhì)。結(jié)論是，行政立法權(quán)是配置給行政主體的立法權(quán)，而不是行政權(quán)。

To Investigate the Constitutional Basis for Police Powerby Comparative Law

ZHANGChao
(Henan Public Security Academy,Zhengzhou Henan China450002)

To regulate law-enforcing is themain theme and lifeline ofpolicing.The police power is the determinants.The policing construction is the integralpartof the constitutionalism.We should establish the foundation ofconstruction ofpolicing by searching for the right location ofpolice power from constitutions.The specific expressions to police power in the constitution athome and abroad have some differences.But they have shown that the police power is the powerwith distinctive characteristics,including the basic featuresof executive power,such as the initiative,and the personalities,such as the compulsory disposition ofpersonal libertywithout the legislative poweror the jurisdiction.

Constitutionalism;Police power;Constitution;Comparative law;Regulate law-enforcing

DF07

A

1008-2433（2010）01-0043-03

2009-11-22

張 超（1975-），男，河南魯山人，河南公安高等?？茖W(xué)校教師，河南警察法治研究所副所長，法學(xué)博士。