河北大學管理學院2007級MPA 鄭輝

淺談稽查模式對稅務效能影響

河北大學管理學院2007級MPA 鄭輝

一、稽查效能的內(nèi)涵及其現(xiàn)實意義

1.所謂稅務稽查效能是指在稅收征管工作中通過稅務稽查對稅收征管、納稅人和社會公眾所體現(xiàn)出的效用和所產(chǎn)生的影響。從理論和實踐兩方面看,稅務稽查效能主要體現(xiàn)在以下三個方面:一是稽查具有較高的效率。從經(jīng)濟學上說,效率就是稅務稽查以較少的投入取得較高的社會經(jīng)濟效益;二是稽查產(chǎn)生了較好的效果。即稅務稽查的打擊、震懾職能得到了有效發(fā)揮,對納稅人具有強有力的威懾力,同時通過稽查較好地實現(xiàn)了對納稅人申報納稅和稅務機關(guān)稅收征管狀況的有效監(jiān)控;三是稽查具有較好的社會公眾形象。稅務稽查在社會上應樹立起“公正、法治、規(guī)范、高效、誠信”的良好社會公眾形象。以上三個方面是遞進而又相互聯(lián)系的有機體,缺一不可。[1]

2.提高稽查效能,必須以規(guī)范執(zhí)法程序為根本,嚴格按照稽查程序?qū)嵤┗?增強稅收執(zhí)法意識,避免執(zhí)法違法。按照“規(guī)范統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)、實用易行、監(jiān)督制約”的原則,打破傳統(tǒng)的、部門相對獨立的管理理念,切實建立稽查新模式。[2]

二、當前我國的稅務稽查模式

隨著征管改革的深化,原來一直不被十分重視的稅務稽查工作得到了越來越多的重視,同時也使稅務稽查工作開始由不規(guī)范逐步向規(guī)范化方向發(fā)展,稽查管理工作得到了加強。我國現(xiàn)行的稅務稽查體制是由稅務稽查機構(gòu)專門負責稅務稽查工作的“一級稽查”的稅務稽查體制。日?；?、專項稽查、專案稽查等工作統(tǒng)一由稽查部門負責實施?！耙患壔椤逼渲饕獌?nèi)容是,在市(地)的全部城區(qū)、直轄市的區(qū)和縣(市)的全域集中設(shè)置稽查局一個稽查局,或在大城市跨城區(qū)設(shè)置若干稽查局,市(地)的區(qū)級稅務局(分局)不再保留稽查局,以實現(xiàn)市(地)、縣(市)統(tǒng)一的稽查模式。

(1)現(xiàn)行稽查體制存在的缺陷,影響了稽查職能的有效發(fā)揮;(2)現(xiàn)有法律、法規(guī)的缺失,限制了稽查打擊涉稅違法行為的力度,影響稽查效能;(3)稽查資源配置欠合理,制約了稽查工作質(zhì)效的提高;(4)缺乏規(guī)范性、科學性的選案方法影響稽查效能;(5)自由裁量權(quán)的難以監(jiān)督和制約影響稽查效能。

三、有益于提高稅務稽查效能的稽查模式的總體設(shè)想及實踐途徑

1.加強稅務稽查理論研究:(1)由普查型稽查向重點打擊威懾型稽查轉(zhuǎn)變;(2)由全功能型稽查向?qū)I(yè)職能型稽查轉(zhuǎn)變;(3)由收入型稽查向執(zhí)法型稽查轉(zhuǎn)變[3]。

2.建立健全稅務稽查法律體系:(1)建立稅收基本法;(2)要完善稅務稽查立法;(3)要加強對各級地方稅務部門制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查和指導;(4)從刑法上增加涉稅犯罪的罪名。

3.實行國稅、地稅兩套稽查機構(gòu)合并:其基本構(gòu)想是,在全國范圍內(nèi)實行一級稽查體制模式,將省、市、縣三級國家稅務局和地方稅務局的稽查局合并,在人員和業(yè)務上獨立出來,直接由國家稅務總局稽查局垂直領(lǐng)導。另外國地稅一體的稽查體制,如與稅警體制相配套,既解決了稅警隊伍的人員來源的問題,又較好地解決了目前稅收執(zhí)法的難題,提高了稽查執(zhí)行環(huán)節(jié)的效率,有利于打擊稅收違法行為。

4.建立健全司法保障體系,維護稽查執(zhí)法權(quán)威: (1)從法律上強化稅務稽查的執(zhí)法權(quán)限。執(zhí)法權(quán)可分為稅收行政執(zhí)法權(quán)和一定的刑事偵查權(quán)。(2)目前指導稅務稽查執(zhí)法具體操作的僅有國家稅務總局制定的《稅務稽查工作規(guī)程》,很有必要盡快修改完善《稅務稽查工作規(guī)程》,并使之上升為行政法規(guī)。(3)為嚴格稽查人員的執(zhí)法行為,建立了規(guī)范的執(zhí)法程序和制度,避免了過去只強調(diào)納稅人的義務,忽視納稅人的權(quán)益;只強調(diào)納稅人依法納稅,忽視稅務人員依法征稅;只強調(diào)納稅人法律責任,忽視稅務人員法律責任等現(xiàn)象。[4]

5.建立稅務警察制度:

(1)建立稅務警察的必要性。稅收滲透國民經(jīng)濟乃至社會生活許多方面,直接調(diào)節(jié)國家與經(jīng)濟組織、國家與個人,乃至于中央與地方的利益分配關(guān)系,勢必存在征稅與反征稅的矛盾,勢必存在偷騙稅與反偷騙稅的斗爭。為了切實維護稅法的尊嚴和權(quán)威,避免稅務機關(guān)上述的執(zhí)法困境,有必要建立一支專業(yè)化、強有力的打擊涉稅違法犯罪的警察隊伍。

(2)國外先進經(jīng)驗。在德國,稅務違法案件調(diào)查局是依據(jù)法律的專司查處稅務違法犯罪案件的特殊機構(gòu),兼具警察、檢察、行政執(zhí)法的職能,既有稅務檢查權(quán)又有稅務違法刑事案件的偵查權(quán)和起訴權(quán)。調(diào)查局的調(diào)查人員不授警銜,但兼具稅官和警官雙重身份,在稅務違法犯罪案件調(diào)查中,擁有警察進行刑事偵查所應具有的職權(quán)和手段。未單獨成立稅警機構(gòu)或在稅務局內(nèi)單獨成立類似機構(gòu)的國家,稅務機關(guān)也都配備一批擁有廣泛權(quán)限的調(diào)查人員。如美國、澳大利亞、新加坡等國。美國稅務調(diào)查人員擁有很大的查處權(quán),甚至享有比警官和法官更大的權(quán)力。通?？梢圆殚喖{稅人帳戶、存款等,發(fā)現(xiàn)問題時,有權(quán)直接凍結(jié)存款、封閉私宅、收繳財產(chǎn),直至納稅人繳清稅款。此外,對偷逃稅案件可以無限期進行追究。[5]

(3)我國稅務警察的建立的模式:①我國稅警的管理體制,宜由國家稅務總局和公安部雙重領(lǐng)導,以國家稅務總局領(lǐng)導為主,實行垂直領(lǐng)導體制。②我國稅警隊伍的機構(gòu)設(shè)置及職責,總的設(shè)想是,將現(xiàn)有的稅務稽查局賦予刑事偵查權(quán)、拘留、逮捕和預審權(quán)。③我國稅警內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置為:舉報中心:負責受理稅收違法舉報,進行案源管理;稅務檢查(涉稅犯罪偵查)隊若干:負責對納稅人進行稅務檢查,涉嫌構(gòu)成犯罪時采用偵查手段獲取證據(jù);案件審理科:負責審理稅收違法犯罪案件的檢查和定性是否符合法律程序,證據(jù)是否有效,擬下達的行政和刑事處理決定是否公正合法;執(zhí)行科:負責執(zhí)行稅收行政處罰和刑事處罰決定;移送科:對涉嫌構(gòu)成犯罪的案件將稅收檢查的證據(jù)從手續(xù)上轉(zhuǎn)換為刑事偵查證據(jù),偵查完畢后,向人民檢查院移送。④稅務警察人員組成,按照以上方案,稅警隊伍的構(gòu)成應當以稅務機關(guān)的稽查局為主組成,適量補充部分公安經(jīng)偵人員。⑤稅務警察的經(jīng)濟保障,稅務警察經(jīng)費中央財政列支,以從經(jīng)濟上保障垂直領(lǐng)導體制和靈活暢達機制的順利運行,避免同各地國家稅務局、地方稅務局以及公安廳(局)發(fā)生糾紛,有利于促進辦案的效率和積極性。經(jīng)費由國家稅務總局向財政部申請并分配,各級公安機關(guān)、國家稅務局和地方稅務局不承擔稅務警察經(jīng)費。

6.提高選案系統(tǒng)的準確性:

(1)完善立法,為建立有效的稅務稽查選案體系提供保障[6]

(2)構(gòu)建計算機稅務稽查選案系統(tǒng)。計算機選案系統(tǒng)模型的建立。稅務稽查選案計算機系統(tǒng)主要由模型庫、稽查數(shù)據(jù)庫和人機對話模塊三個基本部分構(gòu)成。采用自然組織發(fā)射神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)(som)技術(shù)建立各稅種智能分析模型,針對實際案例數(shù)據(jù)進行應用研究。具體為以一定量的樣本為基礎(chǔ),選擇適當?shù)呢攧占跋嚓P(guān)指標作為神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的輸入,選取適當?shù)妮敵鼋Y(jié)點應用自組織特征映射網(wǎng)絡(luò)對各個樣本進行競爭學習,自動形成不同的類。對于這些類別進行相應的分析,確定各個類別的總體狀況。按照不同的可能偷稅程度進行分類,從而達到更為準確的選案,減少稽查資源的浪費。[7]

(3)要做好群眾舉報案件特別是實名舉報、來訪舉報案件的管理工作,加大對舉報中心窗口的宣傳力度,積極兌現(xiàn)舉報獎勵,鼓勵全社會協(xié)稅護稅,為稽查開辟案源。[8]

(4)采用上選下查的選案方法。所謂上選下查是在總局和省局組織的行業(yè)檢查、專項檢查之外,上一級稽查局還可根據(jù)掌握的資料選定一些具體的企業(yè)由其主管稅務局的稽查局實施檢查。如地(市)局稽查局可在下屬的十幾個縣區(qū),每個縣區(qū)由市局稽查局的選案部門選定幾戶企業(yè),由該企業(yè)所在縣區(qū)的稽查局組織檢查,檢查結(jié)果由市局稽查局跟蹤督導,這樣既有利于市局稽查局利用綜合優(yōu)勢提高選案準確率,又減少異地交叉辦案帶來的經(jīng)費緊張問題,還防止了因人頭熟對選案產(chǎn)生的人為干擾,提高辦案效率和質(zhì)量。

(5)施行稅務稽查查前告知制度。在實施稽查前向被查納稅人發(fā)出“稽查查前告知書”由企業(yè)自查,并形成自查結(jié)果,稽查人員結(jié)和自查結(jié)果依法對企業(yè)實施稽查,并對企業(yè)自查出來的問題視情節(jié)減輕或不作處罰。

7.優(yōu)化人力資源配置,構(gòu)建科學的內(nèi)部管理機制:

(1)稽查人員的配備。人是第一要素,稽查人員的素質(zhì)和能力,對發(fā)揮稽查工作整體效能起著關(guān)鍵作用。針對稽查力量薄弱的現(xiàn)狀,首先要提高稽查人員占稅務人員的比例。目前,稅收征管工作已進入了新的發(fā)展時期,CTAISV2.0新系統(tǒng)的正常運行,征管中很多業(yè)務工作已被信息化系統(tǒng)所代替,可節(jié)約大量的人員從事事后監(jiān)督,如美國《國內(nèi)收入局(InlandRevenueService,簡稱“IRS”)2008財政年度預算概況》及相關(guān)分析可以看出,IRS的預算支出每年略高于100億美元,其支出項目分為“納稅人服務”、“執(zhí)法強制”、“辦公系統(tǒng)現(xiàn)代化”等五項。從歷年的實際預算執(zhí)行情況以及2008財政年度的預算分配中可以看出,“執(zhí)法強制”的預算開支每年都是第一位的,占總預算的45%左右,大約是“納稅人服務”項目開支的2倍。從人員配備情況看,IRS的稽查人員約占稅務人員總數(shù)的1/3。所以省局應重新考慮適當調(diào)整稽查人員的比例,建議將稽查人員占全部國稅人員的比例提高到25%甚至更高。[9]

(2)建立稽查人員準入制度。國外的稅務機關(guān)對稅務稽查人員規(guī)定了嚴格的準入制度,必須有一定的在稅務其他部門工作的經(jīng)驗,再通過考試擇優(yōu)錄取,這樣就保證了稅務稽查部門人員的基本素質(zhì)。在美國,稅務稽查人員并非人人能干,需持證上崗。美國對稽查人員實行等級制,稽查人員的評級制度共設(shè)14級,9級以下是新手,只有最高級別的稽查人員才能檢查大企業(yè)。在德國,稅務調(diào)查人員的選聘極其嚴格,招聘程序如下:州稅務總局向社會公開招聘大學畢業(yè)生,錄取者經(jīng)短期熟悉稅收環(huán)境后,進入稅務職業(yè)學校接受專業(yè)培訓,畢業(yè)后分配到稅務征收局工作?；榫謴亩愂照魇站只樘幍娜藛T中擇優(yōu)秀者經(jīng)州稅務總局的批準后,調(diào)入調(diào)查局工作;稅務違法案件調(diào)查局經(jīng)州財政部批準后招聘調(diào)查人員,受聘者必須有一年以上稅務稽查員資格,經(jīng)考試合格,成為調(diào)查員,調(diào)查人員享受稅官的待遇。[10]

(3)提高稽查人員素質(zhì)。首先進一步加大培訓力度,根據(jù)形勢和工作需要,分期分批組織政治理論、稅收政策、財會、計算機、法律、等項內(nèi)容的培訓班,并使這些培訓經(jīng)?；?從而保證稽查人員的政治過硬、知識常新。其次切實引入競爭和激勵機制,制定獎懲及等級制度,調(diào)動學習業(yè)務的積極性。再次組織形式多樣的警示教育和先進人物事跡宣傳,使稽查人員樹立正確的人生觀和世界觀,做到愛崗敬業(yè),提高稽查人員對工作的積極性、責任心。最后實行崗位輪換制度,使稽查人員熟悉各環(huán)節(jié)業(yè)務,成為綜合型人才。

[1]謝金榮,謝金龍.提升稅務稽查效能的理論思考與實踐探索[N].揚州大學稅務學院學報.2008(12)第13卷第4期:38～39

[2]謝琦.如何提高稅務稽查質(zhì)量[J].經(jīng)濟師.2005 (9):222～223

[3]毛建霞.新形勢下稅務稽查工作的特點及改進設(shè)想[J].天津經(jīng)濟.2007(158):70

[4]毛建霞.新形勢下稅務稽查工作的特點及改進設(shè)想[J].天津經(jīng)濟.2007(158):70

[5]許文.國外稅務稽查經(jīng)驗[J].價格月刊.2002(4): 38-39

[6]潘濤,張凌.選案體系的探討[J].稅務研究.2008 (8):80)

[7]吳璇,陳穎,李敏強.基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的稅務稽查選案方法與應用2007年9月西安電子科技大學學報(社會科學版)第17卷第5期63-69)

[8]趙東升.提高稅務稽查質(zhì)量之我見[J].中國稅務.2007(1):56

[9]楊默如.國外稅務稽查經(jīng)驗及借鑒[J].涉外稅收.2008(2):45

[10]徐建榮.稅務稽查的國際比較與借鑒[J].揚州大學稅務學院學報.2003(1):32～35

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