梁鳳剛，劉 洪，唐肖崗

（海河水利委員會水政水資源處，天津 300170）

1988年7月1日，新中國第一部規(guī)范水事活動的基本法——《中華人民共和國水法》正式施行，標志著我國進入依法治水和依法管水的新階段。1989年12月，海委設立了水政水資源處，負責海河流域水政工作。20年來，在歷屆海委黨組的直接領導下，經(jīng)過委系統(tǒng)各級水政工作者的不懈努力，海委水政工作有了很大的進步，在流域立法、普法依法治理、水行政執(zhí)法和水政監(jiān)察、水事糾紛調(diào)處等方面取得明顯成效和豐碩成果。海委水政水資源處先后被人力資源和社會保障部和水利部聯(lián)合授予“全國水利系統(tǒng)先進集體”，中央社會治安綜合治理委員會辦公室和水利部聯(lián)合授予“調(diào)處水事糾紛、創(chuàng)建平安邊界工作先進集體”，水利部授予“全國水利系統(tǒng)‘二五’普法先進集體”“全國水利系統(tǒng)‘四五’普法先進集體”等榮譽稱號。

1 主要成績

1.1 加快流域立法，推進流域水利法規(guī)體系建設

1.1.1 《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》的頒布施行掀開了流域立法的新篇章

為解決海河、獨流減河、永定新河入海河口（以下簡稱三河口）治理開發(fā)中存在的突出問題和保障海河流域中下游地區(qū)的防洪安全，2005年海委啟動了 《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》（以下簡稱《辦法》）立法工作。歷經(jīng)4年的努力，2009年5月3日，陳雷部長簽署中華人民共和國水利部令第37號，公布《辦法》自2009年7月1日起施行。《辦法》是海河流域的第一部流域性水利法規(guī)，它的公布施行在海河流域水利事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的意義，標志著三河口管理進入了法治化和規(guī)范化軌道，對進一步加強三河口治理、開發(fā)、保護和管理，保障海河流域中下游地區(qū)及天津市的防洪安全，促進海河流域特別是天津濱海新區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.1.2 《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》立法工作取得進展

為落實2001年5月國務院批準的 《21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃（2001—2005年）》和《永定河干流水量分配方案》、規(guī)范永定河用水秩序、合理配置流域水資源和保障首都供水安全和流域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，2006年海委啟動 《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》的立法工作。2007年4月底，完成該辦法的送審稿。隨后，水利部水資源司和海委又進行了多次修改完善，該辦法有望在2010年出臺。

為落實1989年國務院批準的《漳河水量分配方案》、預防和化解漳河上游水事糾紛，2009年8月海委啟動《漳河水量調(diào)度管理辦法》的立法工作，同年底起草完成該辦法的征求意見稿，近期將上報水利部，力爭在2010年出臺。

1.2 開展普法依法治理，營造良好的流域水利法治氛圍

1.2.1 普法工作扎實有效

1991年以來，海委先后開展了 “二五”“三五”“四五”“五五”普法工作。海委系統(tǒng)各單位每年以“世界水日”“中國水周”和“12·4”法制宣傳日為契機，以多種形式集中開展法制宣傳教育活動。

近年來，編印了《水法規(guī)匯編》、《國外水法規(guī)匯編》、《水行政執(zhí)法培訓教材》、《水行政執(zhí)法手冊》、《水政監(jiān)察工作手冊》等水法制學習宣傳材料。同時，各單位還經(jīng)常開展各類法律法規(guī)知識培訓工作，并建立法律顧問工作制度。

通過多年的法制宣傳教育活動，委系統(tǒng)干部職工的法律素養(yǎng)和依法行政、依法管理水平顯著提高，流域廣大干部群眾的水法制意識大為增強。

1.2.2 依法行政工作深入推進

近年來，海委積極推進依法行政工作。2004年，舉辦委系統(tǒng)《行政許可法》專題講座和培訓班，對全體公務員進行《行政許可法》考試，出臺了《海委關于學習貫徹〈行政許可法〉的實施意見》。2005年，海委水信息網(wǎng)站開通了海委水行政許可網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，使其成為海委面向社會公眾公開行政許可信息和辦理行政許可審批的服務窗口。同年7月，出臺《關于貫徹落實＜全面推進依法行政實施綱要＞的實施意見》，年底建成了行政聽證室。2006年3月，發(fā)布《水利部海河水利委員會關于實施行政許可事項的通告》，將法律、行政法規(guī)賦予海委的水行政許可項目以及部門規(guī)章規(guī)定的行政許可項目審批條件等事項予以公布。2007年以來，開展了執(zhí)法依據(jù)梳理工作。2008年10月，水利部公布《關于水利部、流域管理機構(gòu)行政執(zhí)法項目及依據(jù)和國家防汛抗旱總指揮部、流域防汛（抗旱）總指揮部行政強制項目及依據(jù)的公告》（水利部公告2008年第25號），明確海委行政執(zhí)法項目為111項、海河防汛抗旱總指揮部行政執(zhí)法項目為2項。

1.3 加大水行政執(zhí)法和水政監(jiān)察工作力度，維護流域良好水事秩序

1.3.1 全面完成水政監(jiān)察隊伍組建工作

1990年，海委開始組建水政監(jiān)察執(zhí)法隊伍，到1999年底委直屬各管理局水政監(jiān)察隊伍組建完成。2004年3月22日，海委水政監(jiān)察總隊正式成立，標志著海委水政監(jiān)察隊伍組建工作全面完成。截至目前，海委共建成水政監(jiān)察隊伍66支，包括委總隊1支、直屬管理局總隊4支、支隊24支、大隊37支，在編水政監(jiān)察人員348人。

1.3.2 水政監(jiān)察制度建設基本完備

2001年12月，海委編印了《水行政執(zhí)法文書格式及使用說明》。2004年6月，出臺了《水政監(jiān)察基礎設施建設項目管理的有關規(guī)定》。2005年5月，制定出臺行政執(zhí)法責任制規(guī)定、執(zhí)法錯案追究制度、執(zhí)法巡查制度、執(zhí)法辦案制度、水政監(jiān)察人員工作守則、水政監(jiān)察人員培訓與考核辦法、水行政執(zhí)法統(tǒng)計與檔案管理辦法、水政監(jiān)察裝備配置與使用管理辦法8項制度。2008年，制定出臺了《海河水利委員會重大水事違法案件應急處置預案（試行）》。水政監(jiān)察制度現(xiàn)已基本完備，為規(guī)范水行政執(zhí)法工作、提高水政監(jiān)察工作水平發(fā)揮了積極作用。

1.3.3 水政監(jiān)察基礎設施建設穩(wěn)步推進

2000年以來，海委對57支水政監(jiān)察隊伍逐年進行基礎設施建設投資。2000—2009年，共下達投資2 100多萬元，為各級水政監(jiān)察隊伍配備水政監(jiān)察車和船60余輛（只）、調(diào)查取證設備520余臺（套）、執(zhí)法信息處理設備340余臺（套）、聽證復議設備200余臺（套），即將建成漳河采砂管理視頻監(jiān)控系統(tǒng)。目前，海委系統(tǒng)各級隊伍基本達到“執(zhí)法裝備系列化”的建設目標，進一步提升了海委水行政執(zhí)法能力，對保障委直管河道（水庫）和水工程安全、維護流域水事穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

1.3.4 水行政執(zhí)法成效顯著

1990年以來，海委各級水政監(jiān)察隊伍在漳衛(wèi)南運河、漳河上游、海河下游等河段和潘家口、大黑汀水庫，共查處各類水事違法案件近7 000件。2002年以前，海委直管范圍內(nèi)年發(fā)案數(shù)量均在1 000件左右。近幾年來，通過加大執(zhí)法力度，年發(fā)案數(shù)量降到200件以下。各級執(zhí)法隊伍先后查處了岳城水庫周邊部分煤礦違法侵占水庫大壩及庫區(qū)案、子牙新河與北排河入海口違法修建阻水建筑案等重大水事違法案件，維護了海河流域正常的水事秩序。

1.4 加強省際水事糾紛的預防與調(diào)處，維護流域水事秩序和諧穩(wěn)定

20世紀80年代以來，海河流域水資源緊缺，水污染嚴重，省際水事糾紛頻發(fā)，其中尤以晉冀豫漳河上游和京津冀邊界的水事糾紛最為突出：一是晉冀豫漳河上游水事糾紛。自上世紀50年代以來，漳河上游因爭水和爭地多次發(fā)生械斗、爆炸、炮擊事件。80年代以來，糾紛逐步升級，先后發(fā)生了河南紅旗渠、河北大躍峰渠與白芟渠被炸，沿河村莊遭炮擊及械斗流血事件30余起。1999年春節(jié)期間，河南的古城村與河北的黃龍口村發(fā)生了爆炸、炮擊事件，近百名村民受傷，民房遭破壞，生產(chǎn)、生活設施被毀，直接經(jīng)濟損失800余萬元。二是京津冀邊界水事糾紛。上世紀80年代以來，先后發(fā)生了京冀拒馬河水資源、潮白河水污染、京津泃河水資源、津冀滄浪渠水污染和防洪、寧河北地下水、子牙新河水污染等糾紛，影響到京津冀邊界地區(qū)的水事穩(wěn)定，進而在一定程度上影響了北京周邊地區(qū)社會穩(wěn)定。

建委以來，海委歷屆領導班子高度重視省際水事糾紛的預防與調(diào)處，積極主動開展各類水事糾紛的排查和化解工作，維護了新中國成立60周年、黨的十七大、香港澳門回歸祖國、奧運會等重大節(jié)慶日或政治敏感時期的流域水事秩序和諧穩(wěn)定。

1.4.1 健全水事協(xié)調(diào)工作制度，規(guī)范水事糾紛調(diào)處工作

一是先后與流域各省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門聯(lián)合簽署 《海河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》和《海河流域水協(xié)作宣言》，建立健全了水事協(xié)調(diào)合作機制。二是制定《海委省際水事糾紛應急處置預案》，進一步規(guī)范了水事糾紛突發(fā)事件應急處置工作。三是建立省際水事糾紛排查制度。近年來，每年都對環(huán)北京周邊和漳河上游等水事糾紛熱點地區(qū)進行重點排查，全面掌握糾紛發(fā)展情況，有針對性地制定糾紛預防和協(xié)調(diào)工作方案，為做好流域水事穩(wěn)定工作奠定了堅實基礎。

1.4.2 加強跨省河流的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一治理

爭水和爭地是引發(fā)漳河上游等地區(qū)水事糾紛的主要原因。1990年以來，海委加強漳河河道和水資源的統(tǒng)一規(guī)劃，先后編制了《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規(guī)劃》、《漳河上游水資源規(guī)劃》。近年來，海委及漳河上游管理局以分水方案和規(guī)劃為依據(jù)，加強漳河上游的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一治理，在晉冀豫三省各級地方政府及其有關部門積極配合下，基本解決了爭地矛盾；在水量分配上開始了從無序開發(fā)向有計劃分配調(diào)度的轉(zhuǎn)變，爭水矛盾得以緩解。漳河上游管理局還以水權(quán)水市場理論為指導，提出了跨省有償調(diào)水的思路，并成功實施調(diào)水，探索了一條解決漳河上游水事糾紛的新路子。2001年，時任副總理的溫家寶同志批示“這件事辦的好，要認真總結(jié)經(jīng)驗”，對漳河上游水事糾紛的調(diào)處工作予以充分肯定。

1.4.3 完善省際邊界溝通合作機制，實現(xiàn)團結(jié)治水、共同發(fā)展

漳河上游冀豫兩省各級政府和水利部門建立健全漳河上游省、市、縣級聯(lián)席會議制度，促進了雙方的交流、溝通、理解和合作。邯鄲市和安陽市建立了友好聯(lián)誼制度，發(fā)出了《團結(jié)治水倡議書》。目前，沿漳兩岸已建成7對友好村莊，村干部定期聯(lián)系，雙方關系日益密切，加深了兩岸干部群眾的感情，創(chuàng)造了團結(jié)治水的氛圍。

1.4.4 明晰跨省河流水權(quán)，為水事糾紛預防和處理工作提供科學依據(jù)

建委以來，在水利部組織下，海委先后編制了《引灤水量分配方案》、《漳河水量分配方案》、《永定河干流水量分配方案》，經(jīng)國務院批準后正式實施。2006年，制訂出臺了《海河流域基本水權(quán)制度建設工作方案》，隨后開展了灤河、漳河上游、拒馬河、衛(wèi)河等跨省河流的水權(quán)研究和水量分配研究工作。2007年，起草上報了《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》（水利部規(guī)章）。2008年，組織編制上報了 《海河流域取水許可總量控制指標體系》。2009年，啟動了《漳河水量調(diào)度管理辦法》（水利部規(guī)章）的制訂工作。所有這些，為優(yōu)化配置流域水資源、有效預防與調(diào)處水事糾紛提供了科學依據(jù)。

2 存在問題

2.1 流域配套法規(guī)建設相對滯后

目前，僅公布施行了《辦法》一部流域性法規(guī)，流域管理急需的水量調(diào)度管理、水庫庫區(qū)管理、水功能區(qū)管理和水源地保護等方面法規(guī)亟待制定出臺。

2.2 水事糾紛預防與調(diào)處的基礎工作亟待加強

流域水事糾紛熱點地區(qū)的省際邊界河流和地下水源地的水量分配方案編制、水利規(guī)劃和水量 （水位）水質(zhì)監(jiān)控等工作相對滯后，省際水事糾紛的預防和調(diào)處缺乏必要的科學依據(jù)和技術支撐。

2.3 基層單位水政監(jiān)察能力有待提升

目前，海委水政監(jiān)察隊伍組建工作基本完成，水政監(jiān)察制度基本完備，但基層執(zhí)法隊伍管理仍然比較薄弱。基層執(zhí)法隊伍的執(zhí)法范圍主要在農(nóng)村，執(zhí)法外部環(huán)境相對較差，加上水政監(jiān)察著裝問題沒有解決，部分基層執(zhí)法隊伍執(zhí)法能力遠不能滿足執(zhí)法工作的需要。

3 未來展望

陳雷部長在2010年全國水利廳局長會議上的講話中指出：大力提升依法治水和社會管理能力。要加快水法規(guī)體系建設，大力推進水土保持法修訂、太湖管理條例和南水北調(diào)供用水管理條例的審查審議工作，爭取盡快出臺；完成節(jié)約用水條例和洪水影響評價管理條例的起草工作，積極推進河道管理條例、珠江水量調(diào)度條例和農(nóng)村供水條例等行政法規(guī)的修訂制訂工作。要大力加強水行政執(zhí)法隊伍及其能力建設，建立健全水行政執(zhí)法主體資格制度，落實水行政執(zhí)法責任制，開展以水資源管理、河道管理和水工程設施保護、水土保持為重點的專項執(zhí)法活動。要高度重視水事糾紛預防和調(diào)處機制建設，及時有效處理水事糾紛和涉水行政爭議，維護社會和諧穩(wěn)定。要廣泛深入開展水法制宣傳教育，全面完成“五五”普法任務。要進一步深化水利行政審批制度改革，大力推進水利政務公開和辦事公開。要加大政策研究力度，全力配合中央有關部門做好加快水利發(fā)展與改革的政策性文件調(diào)研起草工作。采取有效措施抓好水法規(guī)制度的貫徹落實。

陳雷部長的講話對全國水政工作提出了新的更高要求。結(jié)合海河流域?qū)嶋H，提出了當前和今后一個時期海委水政工作思路：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，加快民生水利發(fā)展，以確保流域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，構(gòu)建流域和諧社會為主線，以漳河和永定河水量調(diào)度管理立法為突破口，以推行行政執(zhí)法責任制，建立健全以預防為主、預防與查處相結(jié)合的水事糾紛調(diào)處機制，完善流域水利行政許可管理制度和開展法制宣傳教育工作為重點，全面推進依法行政和依法治水，為海河流域可持續(xù)發(fā)展水利、民生水利和實行最嚴格的水資源管理制度提供水利法制保障。

3.1 積極推進流域水利立法，依法管理流域水事活動

積極推進 《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》等立法工作，力爭流域立法工作取得新的突破，為規(guī)范流域水事活動提供法律保障。

3.2 著力加強水政監(jiān)察能力建設，規(guī)范水行政執(zhí)法行為

（1）全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格執(zhí)行水政監(jiān)察制度，健全民主評議制度，加大執(zhí)法人員培訓力度，進一步規(guī)范和監(jiān)督水政執(zhí)法活動，提高水行政執(zhí)法水平。

（2）理順執(zhí)法體制，整合執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效能；開展文明執(zhí)法活動，增強服務意識，把水政監(jiān)察隊伍建設成為公正、廉潔、文明、高效的水利執(zhí)法隊伍。

（3）加強水政監(jiān)察基礎設施建設與管理，加快基層隊伍的執(zhí)法裝備配置步伐，嚴格執(zhí)法裝備管理，使其在執(zhí)法工作中充分發(fā)揮作用。

（4）堅決打擊各類水事違法行為，開展專項執(zhí)法行動，重點做好違法取水、違法建設、違法采礦、違法采砂的執(zhí)法工作。

3.3 積極預防和化解水事矛盾，維護流域水事穩(wěn)定

（1）積極推進水事矛盾焦點河流（河段）的水利規(guī)劃或水量分配方案的編制工作，組織編制清漳河、濁漳河、拒馬河、泃河、滹沱河等重點跨省河流水利規(guī)劃或水量分配方案，為預防和調(diào)處糾紛提供科學依據(jù)。

（2）完善應對突發(fā)水事矛盾的預警機制，加大已發(fā)生水事糾紛的協(xié)調(diào)力度，爭取盡快妥善解決。同時，做好水事糾紛排查工作，尤其要做好北京周邊和漳河上游地區(qū)水事糾紛的排查和調(diào)處力度，確保流域水事和諧穩(wěn)定。

3.4 切實加大普法依法治理力度，營造良好的水法治環(huán)境

（1）創(chuàng)新普法宣傳形式。采用紙質(zhì)媒體、廣播影視媒體、網(wǎng)絡媒體、紙質(zhì)載體、影視多媒體、文藝創(chuàng)作等多種媒體與載體對全流域進行廣泛深入的法制宣傳教育。

（2）認真貫徹《行政許可法》，深入推進依法行政工作。完善海委行政許可管理制度，強化行政許可業(yè)務培訓，繼續(xù)維護好海委行政許可網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，落實海委 《關于貫徹落實＜全面推進依法行政實施綱要＞的實施意見》，繼續(xù)推進依法行政工作。