□李守業(yè)(鄭州市水利勘測設(shè)計院)
□周特奇(中牟縣雁鳴湖管委會)
□韓發(fā)旺(中牟縣水利局)
水資源是關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略資源,也是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國水資源管理存在的洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大問題,其中水污染的問題已越來越嚴(yán)重,而且治理的難度也越來越大?,F(xiàn)階段雖然我國水污染防治的專業(yè)技術(shù)和設(shè)備已經(jīng)具備,但是污染現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。究其原因,主要在于缺少與之配套的多元化的調(diào)控手段。如果通過合理的權(quán)力配置實現(xiàn)權(quán)力的溝通與協(xié)調(diào),建立水污染多元化防治機制,從根本上解決水資源污染的問題指日可待。
單靠個體、群體或者是某個區(qū)域的力量是很難達到水資源合理控管的目的,只有政府才能行使在全國范圍內(nèi)通盤考慮、統(tǒng)籌安排、合理調(diào)控水資源的權(quán)力,水資源的可持續(xù)利用及保護必須采取政府統(tǒng)一管理的方式。水資源在保護和消費過程中存在明顯的外部性,即對他人或團體強征了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無須補償?shù)氖找?,水資源這種不可分撥性導(dǎo)致的市場失靈是水資源破壞和水污染的一個重要原因,因而,國家在水資源管理和保護中必然起著主導(dǎo)作用,應(yīng)當(dāng)通過立法不斷健全和完善有關(guān)水資源配置和保護的公法規(guī)范。在制度措施上,政府可以采取提高水費、征收水資源保護補償費、鼓勵循環(huán)用水、保護水利設(shè)施及供水系統(tǒng)等多種措施。在強調(diào)加強政府監(jiān)管職能的同時,水污染防治法律機制的完善離不開政府責(zé)任的明確。
由于“環(huán)保不下水,水利不上岸”的分工和河流的分段管理,使得水污染防治始終處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài),無法形成合力,容易出現(xiàn)“短板效應(yīng)”,大量的努力因此失去意義。當(dāng)前我國流域機構(gòu)法律地位及其權(quán)力配置不能滿足流域管理的要求,流域機構(gòu)作為水利部的派出機構(gòu)法律地位模糊、權(quán)力界定不明、執(zhí)行能力有限,難以實現(xiàn)對整個流域經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境資源保護綜合管理的目標(biāo)。因此,必須建立完善的流域管理體制,明確流域機構(gòu)的法律地位和職能。改進我國目前的流域管理體制,可以有以下幾個可供選擇的具體路徑:第一條路徑是維持現(xiàn)行的水利、環(huán)保兩套體制不變,制定《流域水污染管理條例(或辦法)》,加強國家環(huán)??偩趾褪?、自治區(qū)、直轄市環(huán)保行政主管部門在流域水污染管理方面的管理和監(jiān)督;第二條路徑是通過修改《環(huán)境保護法》對原有的“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的環(huán)境管理體制進行改革,由國家環(huán)??偩衷谌珖闪⑷舾蓚€環(huán)保分局,環(huán)保分局承擔(dān)跨行政區(qū)(或流域性)環(huán)境管理的職責(zé),包括跨行政區(qū)水污染管理的職責(zé),環(huán)保分局屬于國家環(huán)境總局的派出機構(gòu),在分局內(nèi)建立具有行政管理職能的流域水污染防治管理機構(gòu);第三條路徑是通過修改《環(huán)境保護法》、《水法》和《水污染防治法》,成立重要流域的流域水環(huán)境資源保護機構(gòu),或?qū)F(xiàn)行流域水資源保護機構(gòu)改變?yōu)閲鴦?wù)院環(huán)境保護行政主管部門的派出機構(gòu),通過法律或國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門授予其保護流域水資源和防治流域水污染的雙重職責(zé)??缃绛h(huán)境管理是流域管理的關(guān)鍵,應(yīng)當(dāng)以流域機構(gòu)為核心組織機構(gòu),構(gòu)建相關(guān)法律制度,賦予流域機構(gòu)制定省界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、確定跨行政區(qū)邊界污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)、實施省界水質(zhì)的監(jiān)測等方面的職責(zé)。對于超過主要水污染物省界排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)的,對上游省份實施處罰或者征收超標(biāo)排污費,并削減其允許的排污總量;對省界控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的,可以重新核定上游省份的排污總量,并限期修改水污染防治計劃;上游行政區(qū)發(fā)生水污染事故或者建設(shè)對下游水質(zhì)有重大影響的項目時,應(yīng)及時通報下游行政區(qū)的環(huán)境保護行政主管部門。
在社會主義市場經(jīng)濟體制下,必須運用經(jīng)濟刺激手段推動水污染的防治。從我國目前經(jīng)濟發(fā)展、科技水平和環(huán)境狀況出發(fā),排污費征收標(biāo)準(zhǔn)太低導(dǎo)致經(jīng)濟刺激作用弱化,應(yīng)該改革我國現(xiàn)行排污費與超標(biāo)排污費并存的制度。在具體改革思路上,可以在保留排污收費制度基礎(chǔ)上,建立禁止超標(biāo)排放污染物制度。規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的,按照國家規(guī)定繳納排污費;向水體排放污染物的,其排放的污染物不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn);對超標(biāo)排放污染物的,根據(jù)超標(biāo)排污的情節(jié),予以責(zé)令改正、限期治理、停產(chǎn)治理或關(guān)閉、并處罰款的處罰。開征水污染稅是國外實踐證明的一種行之有效的舉措,在我國水環(huán)境污染嚴(yán)重、水資源相對匱乏的情形下,有必要借鑒國外先進經(jīng)驗,開征我國的水污染稅,充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用。
借鑒國外的環(huán)境保護實踐經(jīng)驗,應(yīng)在我國水資源保護中重視公眾參與。作為環(huán)境管理中政府責(zé)任與公眾參與相結(jié)合的體現(xiàn),水質(zhì)監(jiān)測和相關(guān)信息公開具有推動水環(huán)境保護的基礎(chǔ)性作用。一方面使得機構(gòu)之間的信息能夠共享,為決策服務(wù);另一方面使公眾能得到有關(guān)的信息,從而監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為,保護自己的合法權(quán)益。目前,在我國水污染防治實踐中對于相關(guān)信息的收集、整理、公開、查詢、使用都缺乏規(guī)范的渠道。應(yīng)該通過修改現(xiàn)行《水污染防治法》、《水法》,建立水環(huán)境信息的公開和通報制度,促進水環(huán)境保護的公眾參與。可以維持現(xiàn)有水利部門與環(huán)境保護部門的監(jiān)測機構(gòu),但需要在統(tǒng)一的規(guī)劃與水功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上,整合為一個相互協(xié)調(diào)配合的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。為了保證信息的公開與傳播,法律應(yīng)明確規(guī)定公眾的環(huán)境知情權(quán),掌握信息的政府機構(gòu)應(yīng)免費向公眾提供相關(guān)信息。
鑒于我國水污染問題的嚴(yán)重性,目前我國法律關(guān)于水污染的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定過輕。法律應(yīng)當(dāng)逐步擴大環(huán)境訴訟的主體范圍,從環(huán)境問題的直接受害者擴大到政府環(huán)保部門,擴大到具有專業(yè)資質(zhì)的其他環(huán)保組織,再擴大到更廣泛的公眾主體,建立環(huán)境公益訴訟制度,并以此為契機,加強立法對水污染主體的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的環(huán)境違法和守法行為進行全面的經(jīng)濟損益分析,以分析和探求企業(yè)違法和守法傾向的經(jīng)濟動因。特別是重視環(huán)境法律實施剛性系數(shù),提高環(huán)境違法成本,降低環(huán)境守法成本。對企業(yè)違法排污的行政罰款,應(yīng)取消最高限額的規(guī)定,實行日罰金制。同時,針對防止企業(yè)違法排污的問題進行合理的制度設(shè)計,使得違法行為能夠溯及到其授權(quán)人和直接領(lǐng)導(dǎo)人,從而增強法律的約束性。
就水資源的法律保護而言,刑法介入水資源保護機制,有利于實現(xiàn)公平、正義的法律價值的實現(xiàn)。在我國水污染形勢嚴(yán)峻,行政管理手段未能遏制水資源惡化的情況下,刑罰應(yīng)當(dāng)且必須作為最后的防護屏障發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國刑法雖然規(guī)定了污染水資源的犯罪和破壞水利設(shè)施的犯罪,但尚無真正意義上的破壞水資源犯罪的規(guī)定;對水犯罪的規(guī)定要么是將其作為危害公共安全的工具進行立法,要么是將其作為環(huán)境的要素進行保護,整個刑事立法中未見水資源保護的規(guī)定。建議在刑法中設(shè)置兩個新罪名:一是故意破壞水資源罪;二是過失導(dǎo)致水資源破壞罪。而且現(xiàn)行重大環(huán)境污染事故罪是結(jié)果犯,不利于對水環(huán)境的保護,可以將污染環(huán)境的犯罪規(guī)定為危險犯,更符合環(huán)境法“預(yù)防為主”的基本原則。