傅 托,郭生紡(華中師范大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 武漢 430079)

在聽證制度的平臺上,加快服務(wù)型政府的建設(shè)

傅 托,郭生紡
(華中師范大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 武漢 430079)

服務(wù)型政府是一種以公民本位、社會本位為指導(dǎo)理念的政府,它重視政府的服務(wù)性,更加重視公民的主人權(quán)利。但由于傳統(tǒng)治理理念的影響,很多以權(quán)利本位為基的治理模式仍或多或少地影響著我們的政府行為。本文試圖從聽證制度的完善入手,讓聽證制度成為公民表達(dá)民意的平臺,使我們的國家我們的政府更快更好地進(jìn)入服務(wù)型政府。

服務(wù)型政府;公民本位;聽證制度

世界各國都正在努力地與不斷變化著的全球經(jīng)濟(jì)和政治現(xiàn)實同步前進(jìn)。由于每一個國家都試圖在一個日益相互信賴的世界中行動和互動的同時供養(yǎng)和保護(hù)其人民,所以領(lǐng)導(dǎo)者和公民、政治家和行政官員、學(xué)者和學(xué)生也都必須找到一些更好的新途徑(方法)來改進(jìn)作為服務(wù)對象的人們的生活。自從20世紀(jì)90年代以來,傳統(tǒng)的官僚行政理論迎來了一次又一次新的行政理論的挑戰(zhàn),使我們行政學(xué)研究者和各國政府不得不開始審視各國已有的行政制度的狀況,這一場全球性的變革運動我們稱之為“新公共服務(wù)”?！靶鹿卜?wù)”理念下的服務(wù)型政府是從公民本位和社會本位的視角出發(fā),不斷完善和創(chuàng)新的依法行政的“小政府”。

我國的服務(wù)型政府的建設(shè)是伴隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步進(jìn)行的。黨的十六屆六中全會在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中更為明確的指出:“建設(shè)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”,使我們更加清晰地認(rèn)識到,服務(wù)型政府的建設(shè)不是一種改革名稱的變化,而是一種全新的治理理念的轉(zhuǎn)變。

與新公共管理建立在個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是,新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在:新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益,“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻(xiàn)的過程最終使個人變得完整”,這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認(rèn)為,政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的,“公民具有一種公共事務(wù)的知識,一種歸屬感,一種對整體的關(guān)切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。

聽證制度是一項保證政策招待的公正性和科學(xué)性,以及發(fā)展的群眾性的制度,它將科學(xué)執(zhí)政和保證公民權(quán)益有機(jī)地結(jié)合了起來。由此,建立和完善科學(xué)有效的聽證制度是建立服務(wù)型政府的必經(jīng)之道。聽證制度就是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前,由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利,行政相對人陳述意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并做出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度。

縱觀國外聽證制度和我國現(xiàn)行的聽證制度,我們可以看到,在我國要建立一部健全合理的聽證制度還有很長一段路需要我們?nèi)ヅμ剿鳌?/p>

一、努力擴(kuò)大聽證范圍,形成統(tǒng)一的聽證制度的法律規(guī)范

在我國,聽證制度的起步是稍顯落后的。1996年10月1日頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以立法的形式制定了聽證制度,在隨后的12年中,我國相繼在出臺的《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》以及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》三部法律中以法律的形式確定了聽證制度。

讓我們不免感到遺憾的是,到目前為止,我國還沒有形成一部統(tǒng)一的關(guān)于聽證制度的法律規(guī)范。對于聽證制度中聽證代表的選舉、聽證信息的公開、聽證主持人等因素也只是散落在以上幾部法律中,并未形成一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行,使得許多與民眾切身利益相關(guān)的公共事務(wù)都沒有真正實現(xiàn)服務(wù)型政府的“公民本位、社會本位”的理念。

服務(wù)型政府是為全社會有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府,“要真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望。提供惠及千百萬老百姓的日常生活,使人民安居樂業(yè)、心情舒暢、生活幸福的服務(wù)”,聽證制度恰好為服務(wù)型政府這種需要提供了一個平臺。但如何才能使這個平臺有效地運轉(zhuǎn)起來呢?擴(kuò)大聽證的適用范圍顯然是一個基本前提。

一個成熟的聽證制度不應(yīng)該只停留在抽象的行政事務(wù)上,這使得政府及其行政人員在制定政策時仍有太多的“自由空間”去發(fā)揮個人的權(quán)利和權(quán)益而忽視民眾的根本利益。在與民眾利益相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共事務(wù)上,我們應(yīng)通過完善的聽證制度去讓公民表達(dá)自己內(nèi)心的“好”與“不好”。

以武漢市(部分城區(qū))在2008年施行的數(shù)字電視改革中,我們就忽視了太多需求群體的利益訴求。原本每年120元的有線電視費在2008年以掐斷原有有線信號的方式強(qiáng)行征收數(shù)字電視費,而這種數(shù)字電視費的最低消費就是288元。對于部分溫飽都成問題的家庭,面對這種公共產(chǎn)品的收費規(guī)格和方式,他們只能選擇維持民生而放棄電視娛樂。

這個本應(yīng)該遵循《中華人民共和國價格法》舉行聽證的行政決策,因為缺乏統(tǒng)一的嚴(yán)密的聽證程序的約束,最終使原本服務(wù)于公民的公共產(chǎn)品變成了部分低收入家庭的一種不能負(fù)擔(dān)之重。同時,也因為這個決策程序的不科學(xué),使得這個項目在啟動近一年半之后,執(zhí)行面只達(dá)到了整個城市的10%左右。

二、公開聽證信息,擴(kuò)大公民的知情權(quán)

國發(fā)(2008)17號文件《國務(wù)院關(guān)于市縣政府依法行政的決定》規(guī)定:“聽證舉行10日前,應(yīng)當(dāng)告知聽證代表擬做出行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的外,聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行,確保聽證參加人對有關(guān)事實和法律問題進(jìn)行平等、充分的質(zhì)證和辯論?！?/p>

“或許是受專制流毒影響太久,我們在觀念上總是無法接受將國家與社會事務(wù)的各種資訊公之于眾的做法,而對保守上述資訊的態(tài)度卻總是積極有效的。”由于傳統(tǒng)的行政體制和較為落后的電子政務(wù)的原因,國家決策信息在我國的很長一段時間內(nèi),對于大多數(shù)民眾而言,一直處于一種不對稱不完全的狀態(tài)之中。然而對于一個有效率有效果的聽證程序來說,信息的完全公開是最基礎(chǔ)的條件和要求,否則聽證只是流于形式的一種程序。

政府作為信息資源和技術(shù)資源相對充足方,在提供聽證信息和決策信息時不應(yīng)只停留在簡單地提供信息的層面,而應(yīng)在為公民提供基本的背景資料的基礎(chǔ)上,詳細(xì)地解釋資料的含義,如果有專業(yè)的技術(shù)和學(xué)術(shù)知識在里面,政府部門還應(yīng)該為公民派遣專業(yè)人士講解專業(yè)知識。這樣不僅能夠使聽證在一個理性的基礎(chǔ)上進(jìn)行,更是有效地保證了公民的“知情權(quán)”。

對于這個方面的探索,我們有必要向聽證制度較成熟的西方國家學(xué)習(xí)。西方國家在將聽證內(nèi)容告之聽證人后,允許聽證人將聽證事項委托給相關(guān)的專業(yè)人士調(diào)查研究,并允許聽證代表在聽證會上發(fā)言并參加辯論。這樣就使得,聽證會在雙方信息相等技術(shù)相等的狀態(tài)下進(jìn)行,從而真正地起到聽證的作用。這樣才發(fā)揮了聽證制度的真正意義——決策的公平公正。

以我國現(xiàn)行的價格聽證為例,價格聽證過程中的信息不對稱問題十分突出。普通消費者往往處于信息劣勢而無法與經(jīng)營者就實質(zhì)問題展開辯論,聽證會代表難以對定價方案提出有效的抗辯意見,價格聽證會幾乎成了壟斷行業(yè)經(jīng)營者單方面的信息發(fā)布會。這樣的聽證會既沒有起到表達(dá)民意為民意服務(wù)的作用,反而降低了行政效率,增加了行政成本?？梢?聽證信息的公開是依法行政程序的重要環(huán)節(jié)。

隨著信息時代的發(fā)展,我們要解決信息公開這個問題遠(yuǎn)比20世紀(jì)要方便得多。政府部門應(yīng)有效地應(yīng)用電子政務(wù)這個平臺,將更多的信息告之于民眾,使民眾能夠隨時隨地了解到與自己利益相關(guān)的信息。另一方面,政府可以在政府門戶網(wǎng)站中提供專家在線服務(wù),使民眾能夠與專業(yè)人士低成本高效率地進(jìn)行交流和咨詢。真正實現(xiàn)信息的公開和信息的對稱。

三、擴(kuò)大聽證參與者的范圍,保障普通消費者的利益

目前在我國所施行的聽證制度中,只有《行政處罰法》在聽證代表的遴選上有效地代表了利益相關(guān)人的立場,而在其它的聽證程序中聽證代表的選舉成為了一種形式主義。

以全民利益最密切相關(guān)的價格聽證為例。自《價格法》1998年5月1日在我國實施以來,我國各地區(qū)各級政府舉行了千余次的價格聽證,內(nèi)容涉及到了水、電、煤氣、教育、交通以及電信等多個方面。這種聽證的參與人多是與價格主管部門有著密切關(guān)系的代表,因而在發(fā)表聽證意見時往往表現(xiàn)為與價格主管部門的高度一致。例如,2002年9月在蘭州舉行的公交車調(diào)價聽眾會,與會的31名代表全部由物價局選定,其中包括了26名所謂的專業(yè)人士,而普通市民僅有5名。這26名代表的成份主要為專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、公務(wù)員、校長、工程師等。試問,他們的主要交通工具是公交系統(tǒng)?這26名代表能真正成為這場聽證中的“專業(yè)人士”嗎?不難想到,在“大多數(shù)代表都不是真正買方的情況下,出現(xiàn)各界代表達(dá)成共識”,公交票價方案也就自然順利通過了。

聽證制度之所以存在,是防止行政方權(quán)利的專斷,更是為了保障利益相關(guān)者的利益。當(dāng)聽證參與者不能真正為代表廣大普通名眾的聲音時,那聽證制度也就失去了其存在的最根本意義,而成為行政效率提高的障礙。因而,我們一定要規(guī)范聽證代表的遴選制度,使聽證制度真正成為建設(shè)服務(wù)型政府的平臺。

首先,確定普通名眾參與聽證的人數(shù)比例,由此來確保大多數(shù)普通民眾的根本利益。不同的聽證的性質(zhì)需要不同的比例,對于價格類聽證,聽證代表中需60%以上的民眾。對于公共設(shè)施類的決策聽證,則需要專業(yè)人士作為聽證支撐,但也不能忽視非技術(shù)民眾的意見了,因為他們才是公共設(shè)施的最終“埋單”者。

其次,對于普通民眾參與聽證時,給予必要的專業(yè)幫助。對于利益相關(guān)但又信息和專業(yè)知識相對貧乏的民眾,要根據(jù)參與聽證前聽證需要,免費提供相關(guān)的技術(shù)人員和專業(yè)人士,其目的在于形成聽證信息對稱狀態(tài)。了解了聽證事項的專業(yè)背景,不僅是從根本上維護(hù)了聽證參與權(quán)益,從另一層面上也是加強(qiáng)了行政決策部門和普通民眾的深層面的溝通,使得普通民眾也有了一個換位思考的機(jī)制。服務(wù)型政府的建設(shè)并不是政府部門單方面的任務(wù),作為服務(wù)型政府的服務(wù)對象的民眾也要形成觀念上的根本轉(zhuǎn)變。民眾要懂得運用政府已制定好的既有政策去運用自己的權(quán)利,從而得到更好的更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四、調(diào)整聽證舉行時間,讓更多的民眾有機(jī)會參與

服務(wù)型政府要真正關(guān)注老百姓的需要和愿望,而不是讓“服務(wù)”的口號流于形式。我國目前舉辦得最多的聽證內(nèi)容應(yīng)屬價格聽證,內(nèi)容雖涉及了多個方面,但聽證效果卻不甚令人滿意。其原因除了本文以上提到的兩點外,還有一點是一定要引起政策制定部門注意的,那就是聽證時間的安排。

從我國現(xiàn)存的聽證現(xiàn)象來看,大多數(shù)的聽證都安排在周一至周五,也就是我國行政人員的法定工作時間,當(dāng)然也是大多數(shù)普通民眾的工作時間。這也就是說,參加聽證的除了聽證程序事先安排的聽證人員外,其它普通民眾大多會由于時間的沖突而不能參加聽證。這樣一來,大大地縮小了參加聽證的范圍,而使聽證的結(jié)果不公正。而這一上班群體卻是普通民眾中享用公共產(chǎn)品和公共服務(wù)最多最有發(fā)言權(quán)的群體。從憲政的角度出發(fā)我們也應(yīng)該調(diào)整聽證的時間,讓更多的民眾參與到公共政策的制定中來。我國憲法對公民參與管理國家的權(quán)利作了明確的規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民,人民依照法律規(guī)定,通過各種形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。”

憲法賦予了公民管理國家的權(quán)利,那么在制定聽證程序時我們就要遵循上位的法的規(guī)定,將公民參與的精神體現(xiàn)于其中。在聽證時間的安排上,我們要尊重大多數(shù)民眾的休息的時間,使他們盡量能夠參與到聽證中來,表達(dá)自己的立場,使聽證更有效,使政府行政更有效率。這也恰恰回應(yīng)了溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中所強(qiáng)調(diào)的:“健全社會公示、社會聽證等制度,讓人民群眾更廣泛參與公共事務(wù)管理?！?/p>

“我國服務(wù)型政府的建設(shè),初級目標(biāo)是達(dá)到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居這五個方面,涉及教育、醫(yī)療、勞動分配、城鄉(xiāng)建設(shè)和社會保障領(lǐng)域。”要實現(xiàn)這個初級目標(biāo),我們必須相配套的法制制度做為最根本保障,必須讓行政法理論及其規(guī)則體系盡快在這場政府職能的轉(zhuǎn)變中負(fù)起自己的歷史使命。作為提高行政效率的有效手段之一的聽證制度也必須在這場變革中不斷地完善,從而成為建設(shè)服務(wù)型政府的平臺。我們要多吸收有多年聽證經(jīng)驗的配方政府的治理模式,當(dāng)然,我們也要根據(jù)我國實際情況的不同,讓聽證在我國的治理舞臺上表現(xiàn)得更加出色。

D 63

A

1006-5342(2010)08-0017-02

2010205219