李 升,張 強

(1.中北大學(xué)政法學(xué)院,山西太原 030051;

2.華北電網(wǎng)有限公司唐山供電公司,河北唐山 063000)

中德電力壟斷規(guī)制模式比較

李 升1,張 強2

(1.中北大學(xué)政法學(xué)院,山西太原 030051;

2.華北電網(wǎng)有限公司唐山供電公司,河北唐山 063000)

文章首先通過分析1998年以來德國的三次電力市場改革風(fēng)潮,證明電力壟斷規(guī)制中反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的組合是適應(yīng)電力市場化發(fā)展階段而變化的。進(jìn)而通過比較得出,中德電力體制在國家責(zé)任、競爭程度與壟斷性質(zhì)方面的差異性以及在結(jié)構(gòu)性壟斷與壟斷規(guī)制必要性等方面的共同性,提出我國現(xiàn)階段的規(guī)制模式應(yīng)該是以電力壟斷企業(yè)監(jiān)管為主,重點為競爭打開突破口。最后,結(jié)合德國電力市場自由化的經(jīng)驗與教訓(xùn)提出了強化我國電力監(jiān)管的具體建議。

電力壟斷;行業(yè)監(jiān)管;反壟斷法;德國能源經(jīng)濟(jì)法;國家責(zé)任

一、問題的提出

中德兩國在電力行業(yè)內(nèi)打破壟斷、引入競爭的改革同始于1998年。過去的十余年間,德國的電力市場自由化雖然也經(jīng)歷了一波三折,但已基本建立了自由化的電力市場。而我國電力體制改革卻幾近停頓。這固然可以歸咎于兩國之間在經(jīng)濟(jì)體制與國家發(fā)展等方面所存在的巨大差異,但我們也不能忽視,我國電力壟斷企業(yè)規(guī)制手段的缺失與錯位,不僅姑息了其肆意濫用壟斷地位獲取壟斷利潤,更間接地導(dǎo)致了我國電力體制改革囿于壟斷利益集團(tuán)而舉步維艱的局面。因此,清醒認(rèn)識我國現(xiàn)階段電力行業(yè)內(nèi)的競爭程度與壟斷性質(zhì),精確地比照國際相關(guān)立法與執(zhí)法經(jīng)驗,提出真正切實可行的電力壟斷企業(yè)規(guī)制模式,正是我國法學(xué)界對電力體制改革應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、德國電力行業(yè)規(guī)制立法概述

德國電力市場自由化是一個政府與壟斷企業(yè)之間持續(xù)博弈的過程。其貫穿始終的理念是要將電力行業(yè)盡可能地置于市場調(diào)控之下,降低國家干預(yù)的程度,但同時加強對壟斷企業(yè)的規(guī)制。只有在有效競爭的電力市場下,才可能通過價格傳導(dǎo)機制將電力供需關(guān)系順暢地反應(yīng)在電價之上。相反,在不充分競爭的市場機制下,電力壟斷企業(yè)則可能通過抬高電價來獲取壟斷利潤,損害消費者利益。所以,電價水平在很大程度上成為了衡量電力市場改革成效的晴雨表。但事實上,德國的電價只是在1998年市場改革后初期有過短期下降,隨后便是愈演愈烈的上漲。這也恰恰表明了德國電力市場上仍不存在完全意義上的有效運轉(zhuǎn)的競爭。為彌補該缺失,德國政府圍繞《能源經(jīng)濟(jì)法》以及《反對限制競爭法》這兩條公法主線,通過不斷整合、調(diào)配行業(yè)監(jiān)管與反壟斷這兩種政府干預(yù)市場的手段,力求以精準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)姆绞接嗅槍π缘亟鉀Q市場失靈問題。這一點對于同樣被壟斷痼疾所困擾的我國電力體制改革而言,恰恰是現(xiàn)實的參照案例。

(一)1935年至1998年的完全排斥競爭階段

在1998年市場自由化改革之前,德國電力行業(yè)長期處于一種垂直壟斷與區(qū)域?qū)I的狀況之下:在各個聯(lián)邦州及至各個城市內(nèi),都曾經(jīng)有固定的供電企業(yè)獨家負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐碾娏?yīng)。他們與當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)政府簽訂特許經(jīng)營權(quán)合同(Konzessionsvertrag),禁止其他供電企業(yè)在該區(qū)域內(nèi)鋪設(shè)電力管線,從事供電服務(wù)。供電企業(yè)之間,或者供電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間還簽訂劃界合同(Demarkationsvertrag)彼此承諾不往涉足對方的經(jīng)營領(lǐng)域。1935年由納粹德國頒布并得以在聯(lián)邦德國成立后繼續(xù)有效的《能源經(jīng)濟(jì)法》(EnWG),對于在電力行業(yè)內(nèi)引入競爭持明確的敵對態(tài)度。在其序言部分中,甚至開宗明義地將“防止(電力行業(yè)內(nèi)的)競爭危害國民經(jīng)濟(jì)”作為其立法目的。1957年生效的《反對限制競爭法》(GWB)①《 反對限制競爭法》又稱卡特爾法,是德國意義上的反壟斷法,迄今該法已經(jīng)經(jīng)歷七次修訂,本段中以1990年第5次修訂版為準(zhǔn)。也對電力行業(yè)采取了“一般豁免,例外適用”的模式:即一方面,該法第103第1款明確規(guī)定,《反對限制競爭法》不適用于特許經(jīng)營權(quán)合同與劃界合同。另一方面,該法通過第105條第5款第2句規(guī)定的禁止不公正地拒絕過網(wǎng)和第103條第5款第2句第2項規(guī)定的禁止索取不合理電費,在《反對限制競爭法》內(nèi)另建了一套所謂的“能源反壟斷法”,②Emmerich,Volker:Kartellrecht,6.Auflage,München,1991,S.468.以求阻卻被豁免的供電企業(yè)濫用其市場支配地位的行為。

(二)1998年至2005年的矯枉過正階段

1.核心設(shè)施原理與自然壟斷的重新界定

1996年歐盟通過了《電力內(nèi)部大市場指令》(EltRL 1996),要求各成員國在歐盟范圍內(nèi)開放其電力市場?！吨噶睢返年P(guān)鍵內(nèi)容就是引入美國競爭法中的“核心設(shè)施原理”(Essential Facilities Doctrine)。按照歐盟委員會的標(biāo)準(zhǔn),在電力行業(yè)的各個環(huán)節(jié)中,只有電網(wǎng)符合“核心設(shè)施”的特征:首先,電網(wǎng)投資具有投資回收期長、資本密集度高的特點,對于一般競爭者而言,重復(fù)建設(shè)電網(wǎng)設(shè)施根本不可能或者至少不經(jīng)濟(jì)。但同時,如果競爭主體想進(jìn)入電網(wǎng)上、下游的發(fā)電與售電市場,電網(wǎng)的使用又是無法回避的前提。③Vgl.EU Kommission,Mitteilungüber die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich,ABL.1998 C 165,2 Rn.81.因此,電網(wǎng)環(huán)節(jié)內(nèi)雖然無法引入競爭,但它作為“競爭的瓶頸”必須以合理條件開放使用,而不得拒絕交易。也就是電網(wǎng)運營人的第三方接入義務(wù)(Third Party Access)。

核心設(shè)施原理是對傳統(tǒng)的自然壟斷理論的突破。將電網(wǎng)定義為核心設(shè)施的同時,也意味著自然壟斷的范疇被限定在了電網(wǎng)環(huán)節(jié)之內(nèi)。那種以自然壟斷的名義,將電力行業(yè)整體排除在競爭之外,并豁免反壟斷法適用的做法,④Monopolkommission,2.Hauptgutachten 1976/1977,Rn.115 ff.Monopolkommission,10.Hauptgutachten 1992/1993,Rn.781 ff.在歐盟引入核心設(shè)施原理后便失去了合法性。⑤Eickhof,Norbert/Kreikenbaum,Dieter:Die Liberalisierung der M?rkte für leitungsgebundene Energien,in:WuW 1998,S.672.德國作為歐盟成員國,將上述《指令》轉(zhuǎn)化為本國國內(nèi)法的一項重要舉措就是廢止了《反對限制競爭法》第103條,使電力行業(yè)不再屬于反壟斷法的除外領(lǐng)域。

2.開放電網(wǎng)接入權(quán)

德國對上述《指令》的轉(zhuǎn)化還體現(xiàn)在1998年的新《能源經(jīng)濟(jì)法》和《反對限制競爭法》的第六次修訂中,最重要的內(nèi)容是關(guān)于開放電網(wǎng)接入權(quán)的規(guī)定。這主要涉及兩個問題:

首先是“能否接入”的問題。依據(jù)1998年《能源經(jīng)濟(jì)法》第6條第1款,電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)允許其它企業(yè)接入其電網(wǎng),所要求的對價須與相對于其在類似情況下給予企業(yè)內(nèi)部或其它關(guān)聯(lián)企業(yè)的對價同等優(yōu)惠;但是,電網(wǎng)企業(yè)能夠證明基于其負(fù)荷容量等原因該接入意圖不可實現(xiàn)或者負(fù)擔(dān)過重的情形除外。該條款與1998年《反對限制競爭法》第6次修訂中新增加的第19條第4款第4項的內(nèi)容是一致的。該項規(guī)定,以下情形構(gòu)成市場支配地位濫用:如果一家具有市場支配地位的企業(yè)作為某類商品或者工商業(yè)服務(wù)的供應(yīng)者或者需求者,拒絕其它企業(yè)以合理對價進(jìn)入其擁有的網(wǎng)絡(luò)或其它基礎(chǔ)設(shè)施,導(dǎo)致另一家企業(yè)由于事實上或者法律上的原因無法在上游或下游市場上作為占市場支配地位的企業(yè)的競爭者從事經(jīng)營活動;但是,占市場支配地位的企業(yè)能夠證明因為運營條件或者其它原因?qū)е戮W(wǎng)絡(luò)或其它基礎(chǔ)設(shè)施的共同使用不可能或者不可期待的除外。第19條第4款第4項不僅是對反壟斷機構(gòu)的授權(quán)條款,其本身更是一項直接有效的禁止性規(guī)定,為電網(wǎng)使用人的接入權(quán)奠定了民法意義上的請求權(quán)基礎(chǔ)。①接入電網(wǎng)的請求一旦無端被拒絕,可能產(chǎn)生兩種法律后果:反壟斷機構(gòu)的干預(yù),或者請求權(quán)人自行提起違反強制締約義務(wù)之訴。允許接入成為了通常情形,只有在法定的例外情形下方可拒絕接入。

以上兩個條款使“能否接入“的問題得到了解決,從而初步為電力市場開放鋪平了道路。而這之后,市場開放的焦點轉(zhuǎn)移到了“如何接入”這一問題上,即具體的接入條件上,主要是指電網(wǎng)使用費的核算。事實證明在實施開放電網(wǎng)接入權(quán)之后,雖然直接拒絕使用電網(wǎng)的情況鮮有發(fā)生,但電網(wǎng)使用費卻仍居高不下。而電網(wǎng)使用費的價格形成機制不合理是其主要原因。在上述《指令》中,歐盟對于電網(wǎng)使用費的價格形成機制提供了兩種模式供成員國選擇,即協(xié)議接入(Verhandelter Zugang)與監(jiān)管接入(Regulierter Zugang)。德國是當(dāng)時所有成員國中,唯一選擇了由各個電力企業(yè)協(xié)會組織以“協(xié)會協(xié)議”(Verbandvereinbarungen)的形式協(xié)商電網(wǎng)使用費的國家。②參與的協(xié)會包括了德國電力統(tǒng)一組織(VDEW)、德國聯(lián)邦工業(yè)協(xié)會(BDI)、德國工業(yè)能源動力聯(lián)合會(VIK)等。然而,這種協(xié)議接入模式畢竟是一種電力企業(yè)的自我控制與博弈,在協(xié)商過程中,電網(wǎng)企業(yè)往往以各自的利益出發(fā),盡可能地謀求高昂的電網(wǎng)使用費,而不愿做出大的讓步。

3.矯枉過正

為了遏制協(xié)議接入模式下過高的電網(wǎng)使用費,聯(lián)邦反壟斷局 (BKartA)依據(jù)上述《反對限制競爭法》第19條第4款第4項的授權(quán),將保障電網(wǎng)使用費的合理性作為了其反壟斷執(zhí)法的重要對象,并先后對各電網(wǎng)企業(yè)展開了 22項反壟斷調(diào)查。③參見聯(lián)邦反壟斷局于2001年9月27日的新聞公告,Pressmeldung des Bundeskartellamts vom 27.09.2001.http://www.bundeskartellamt.de/wDeutsch/archiv/PressemeldArchiv/2001/2001_09_27.php,訪問于 2010年 9月 6日。例如“:美因茨市市政中心案”,案件編號:OL G Düsseldorf,B.v.17.7.2003,VI-Kart 18/03-Stadtwerke Mainz und OL G Düsseldorf,B.v.17.3.2004,VI-Kart 18/03(V)-Stadtwerke Mainz.

1998年之前的德國電力行業(yè)尚還被整體被排除于反壟斷法適用范圍之外,而此時,電力行業(yè)的各個環(huán)節(jié),既包括可競爭的領(lǐng)域如發(fā)電與售電,也包括被列為“核心設(shè)施”而不適合競爭的輸電和配電領(lǐng)域,全都進(jìn)入了反壟斷機構(gòu)的執(zhí)法范圍。但是,這種從反壟斷法“一般豁免”到“全面適用”的轉(zhuǎn)變中,卻包含著這樣一種矯枉過正的悖論:一方面,電網(wǎng)接入并不是競爭的結(jié)果,而是競爭產(chǎn)生的前提。另一方面,反壟斷機構(gòu)只是競爭的保護(hù)人,而不可能是競爭的創(chuàng)造人。

面對電網(wǎng)這樣一個擁有獨特、復(fù)雜技術(shù)特點的領(lǐng)域,反壟斷機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)之間存在著顯著的信息不對稱,電網(wǎng)企業(yè)的真實成本可能永遠(yuǎn)都是一本算不清的帳。④Kling Michael/Thomas,Stefan:Kartellrecht,Verlag Franz Vahlen,München,2007,S.691.所以,反壟斷機構(gòu)只能以對待一般市場競爭主體的方式,來承擔(dān)規(guī)制自然壟斷的電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任。也就是在審查電網(wǎng)使用費合理性時,首先通過界定相關(guān)市場內(nèi)的相似電網(wǎng)企業(yè),然后對這些企業(yè)所收取的電網(wǎng)使用費進(jìn)行價格比較并得出結(jié)論。然而,現(xiàn)實的問題并不是某一個電網(wǎng)企業(yè)的使用費偏高,而是協(xié)議接入模式所導(dǎo)致的普遍的電網(wǎng)使用費虛高,在普遍不合理的價格之間進(jìn)行比較,是很難厘清合理的電網(wǎng)使用費的。

(三)2005年以后的否定之否定階段

1.專業(yè)獨立的電網(wǎng)監(jiān)管

2005年德國通過了新的《能源經(jīng)濟(jì)法》,其相對于舊法最核心的變化體現(xiàn)在由協(xié)議接入模式向監(jiān)管接入模式的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的原因是歐盟在2003年通過的《加速電力內(nèi)部大市場指令》(BeschlELtRL 2003)中,將監(jiān)管接入模式規(guī)定為唯一允許的電網(wǎng)使用費價格構(gòu)成機制。因此,德國在電網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)必須放棄企業(yè)自我控制與反壟斷機構(gòu)事后控制相結(jié)合的規(guī)制模式,轉(zhuǎn)而實施更為嚴(yán)格的行業(yè)監(jiān)管。

2005年德國在原郵電監(jiān)管局(RegTP)的基礎(chǔ)上,將其管轄范圍擴大至電力、天然氣、郵政、電信和鐵路領(lǐng)域,并將其更名為聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局(Bundesnetzagentur),從而實現(xiàn)了對網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的跨行業(yè)監(jiān)管。依照《聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局組織法》第1條,聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局是獨立的聯(lián)邦高級機構(gòu),隸屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)塈勞動部(BMWi)之下?！督M織法》第3條規(guī)定,聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局由一名局長領(lǐng)導(dǎo),并設(shè)有兩名副局長。局長與副局長的人選由顧問委員會(Beirat)建議,由聯(lián)邦政府提名,再由聯(lián)邦總統(tǒng)任命。該顧問委員會則由十六名聯(lián)邦議會和十六名聯(lián)邦參議會所派遣的代表共同組成。也就是說,聯(lián)邦政府對于聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局領(lǐng)導(dǎo)的任命并沒有多大的發(fā)言權(quán)。依照2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第59條,聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局的重大決定都必須由合議庭(Beschlusskammer)做出。合議庭由一名主席和兩名副主席組成,他們應(yīng)該具有政務(wù)性公務(wù)員的任職資格,或者具有法官任職資格。合議庭成員不允許是能源企業(yè)的所有人,也不允許是某一能源企業(yè)董事會或監(jiān)事會成員。

為避免聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局受其上屬機構(gòu)的指示約束而失去獨立性,在《能源經(jīng)濟(jì)法》第61條中規(guī)定:所有的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)塈勞動部對聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局做出的關(guān)于發(fā)布或不發(fā)布某項本法規(guī)定的命令的指示,都必須在《聯(lián)邦政府公告》上公布并附上指示的理由。

在聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局的2,600多名工作人員中,有十二個處室和四個合議庭專職負(fù)責(zé)對于輸送電力和天然氣網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)的監(jiān)管。①http://www.bundesnetzagentur.de/DE/Presse/Publikationen/service/servicePortraetBNetzA_node.html聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局主頁,訪問于2010年9月6日。

2.由以成本為導(dǎo)向的電網(wǎng)監(jiān)管向激勵監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

依據(jù)2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第23a條,電網(wǎng)企業(yè)在公布電網(wǎng)使用費的六個月之前,須將該變更理由和相應(yīng)的成本核算表遞交聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局,由其審核通過后方可實施,也就是電網(wǎng)使用費的事前審核制。依據(jù)《能源經(jīng)濟(jì)法》第21條第1款和第2款第1句中規(guī)定的審核標(biāo)準(zhǔn),電網(wǎng)使用費必須合理、非歧視、透明、與其內(nèi)部企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)在類似情況下所實際享受的價格同等優(yōu)惠,并且反映其實的運營成本。具體厘清電力企業(yè)成本的方法規(guī)定在聯(lián)邦政府2005年頒布的《電網(wǎng)使用費條例》(Strom NEV)中。該《條例》第2部分規(guī)定了成本核算的三個步驟:即成本要素計算、成本中心計算與成本負(fù)擔(dān)者計算。在具體的審核過程中,聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局會以一個有效率并且結(jié)構(gòu)類似的能源企業(yè)的成本構(gòu)作為衡量標(biāo)準(zhǔn),也會以該企業(yè)上一個營業(yè)年度的損益情況作為參照,來評判申請人申報的成本是否過高,并斟情縮減其申請的電網(wǎng)使用費。②Theobald,Christiane Nill/Theobald,Christian:Grundzüge des Energiewirtschaftsrechts,2.Auflage,Verlag C.H.Beck,München,2008,S.235.

但是,這種以成本為導(dǎo)向的監(jiān)管模式往往包含著致命缺陷:在這種模式下,電網(wǎng)企業(yè)缺乏動力去提高自身效率,降低成本。相反,它們更傾向于將不必要的成本項目隱藏在電網(wǎng)使用費當(dāng)中,損害電網(wǎng)使用人的利益。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局對此常常防不勝防,盡管《條例》第26條詳盡規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)對監(jiān)管機構(gòu)的通知和信息義務(wù),但事實上聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局仍不得不對每項申報的成本逐一審核,但這又會造成監(jiān)管機構(gòu)的超負(fù)荷和高昂的行政費用。③Lohman,Matthias:Anreizregulierung als hoheitlich Vermittelter Wettbewerb,Nomos,K?ln,2007,S.36.

因此,2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第21a條中規(guī)定了以成本為導(dǎo)向的監(jiān)管只是一種過渡模式,最終將被激勵監(jiān)管所取代,同時也授權(quán)德國政府頒布《激勵監(jiān)管條例》(ARegV)。該《條例》于2007年10月29日正式通過,對確定企業(yè)盈利上限和電網(wǎng)使用費核查程序等做出了具體規(guī)定。2009年1月1日開始的五年內(nèi)是第一個激勵監(jiān)管周期。激勵監(jiān)管的基本理念是:通過在電網(wǎng)這一傳統(tǒng)被認(rèn)為不可能產(chǎn)生競爭的領(lǐng)域里創(chuàng)設(shè)一種虛擬的競爭,使電網(wǎng)企業(yè)能夠從效率提升中獲益,進(jìn)而自覺優(yōu)化其成本結(jié)構(gòu)。具體做法為:首先將電網(wǎng)企業(yè)的收益與成本脫鉤,實現(xiàn)以效率為導(dǎo)向。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局會對全德范圍內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的成本收益進(jìn)行比較,然后計算出平均效率值。以此為參照,在一個為期五年的周期內(nèi)為每個電網(wǎng)企業(yè)制定其收益上限,作為效率指標(biāo)。企業(yè)的成本若超出該指標(biāo),則面臨虧損;相反,若低于該指標(biāo),節(jié)余可作為企業(yè)利潤保留。聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局會在接下來的監(jiān)管周期內(nèi)將該效率指標(biāo)逐步提高。在這種模式下,各企業(yè)之間會產(chǎn)生一種效率競爭,不會再通過將不實成本加入電網(wǎng)使用費中獲取利潤。①M onopolkommission,49.Sondergutachten vom 06.11.2007,Rn.581.

3.反壟斷法適用的否定之否定

依據(jù)2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條第1款,該法具備排除《反對限制競爭法》第19條和20條適用的效力。換言之,聯(lián)邦反壟斷局對電網(wǎng)使用費不再行使反壟斷管轄權(quán),而依據(jù)2005年《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條第3款,聯(lián)邦反壟斷局在依據(jù)《反對限制競爭法》第19和20條,開展濫用市場支配地位和禁止歧視與不公平阻礙的反壟斷調(diào)查過程中,應(yīng)該以依上述程序?qū)徍送ㄟ^的電網(wǎng)使用費為基準(zhǔn),而不得再從《反限制競爭法》的角度提出異議。②值得注意的是《,能源經(jīng)濟(jì)法》第111條中并未提到《歐共體條約》中具備同樣禁止目的第82條。因此,歐盟委員會還是可以依據(jù)歐共體條約第82條對電網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)行使針對濫用市場壟斷位置的職權(quán)。在2005年第7次修訂后的《反對限制競爭法》第130條中,也增加了相應(yīng)的配套規(guī)定:《能源經(jīng)濟(jì)法》的規(guī)定并不影響本法第19條和第20條規(guī)定的適用,但《能源經(jīng)濟(jì)法》第111條有另外規(guī)定為的除外。

在這一點上,德國采取了與美國相反的做法,美國《聯(lián)邦能源法案》第2603條16 U.S.C.中明確規(guī)定,美國《反托拉斯法》對能源供應(yīng)企業(yè)的適用效力不受該《法案》影響。德國反其道而行之,將電網(wǎng)企業(yè)規(guī)制重新從反壟斷機構(gòu)的管轄中剝離出來,代之以聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局排他性的監(jiān)管,是基于兩方面的理由:一是為了避免反壟斷機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)在電網(wǎng)使用費問題上各說各話,出現(xiàn)法律適用上的混亂。同時,更是由于德國的電力市場改革比美國開始得晚,競爭程度也不及美國電力市場。所以還須更多依靠專業(yè)監(jiān)管來培育市場,創(chuàng)造競爭。

(四)德國電力行業(yè)規(guī)制模式的總體思路

縱觀十二年來德國電力壟斷企業(yè)規(guī)制模式的沿革,其外在表現(xiàn)形式主要是反壟斷機構(gòu)與電力監(jiān)管機構(gòu)在職能調(diào)配上的此消彼長。而在這種外化的形式之中,隱藏著更為深刻的內(nèi)在實質(zhì),即市場競爭程度與政府干預(yù)手段之間的交互影響作用。這種交互作用的形態(tài)可以概括為四種模式:

1.無市場則無監(jiān)管

1998年之前,德國電力行業(yè)處于高度壟斷狀態(tài),既不存在競爭,也沒有電力市場。相應(yīng)地,政府的干預(yù)手段也主要體現(xiàn)為簡單的電價控制。依據(jù)1974年頒布的《聯(lián)邦電力資費條例》(BOTElt),聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部在聯(lián)邦參議院同意的情況下,可以直接確定或?qū)徍斯╇娖髽I(yè)對普通用戶的收費標(biāo)準(zhǔn)。而真正意義上的反壟斷或者行業(yè)監(jiān)管并沒有、也無必要有產(chǎn)生的空間。

2.以嚴(yán)格監(jiān)管破除高度壟斷

在1998年德國啟動電力市場化改革之初,行業(yè)監(jiān)管的迫切性就立刻顯現(xiàn)出來。其目的在于:在壟斷體制下率先打開一個引入競爭的突破口,以對電力企業(yè)進(jìn)行拆分為輔助手段,保障實現(xiàn)電網(wǎng)接入權(quán),為在非自然壟斷的部分引入競爭創(chuàng)造寬松而合理的市場準(zhǔn)入條件。然而,德國政府當(dāng)時顯然并未充分認(rèn)識到行業(yè)監(jiān)管的重要性,反而自信其“協(xié)會協(xié)議”是“最好的實踐”,并期望能以反壟斷代替行業(yè)監(jiān)管。事實證明,反壟斷法的濫用市場支配地位禁止只是在市場與競爭機制已經(jīng)建立后,才有可能發(fā)揮保護(hù)競爭的效用。它雖然旨在保證市場的開放性,卻不能對市場力量本身產(chǎn)生實質(zhì)性影響,故而只能發(fā)揮兜底保護(hù)競爭的作用。

3.強化反壟斷法保護(hù)已經(jīng)建立的市場

2005年引入嚴(yán)厲的行業(yè)監(jiān)管手段后,虛高的電網(wǎng)使用費很快得到了遏制,德國電力市場運轉(zhuǎn)也得到了有效的保障。在此基礎(chǔ)上,為使發(fā)電與售電領(lǐng)域能夠有效地處于市場調(diào)節(jié)之下,防止垂直一體化的電力企業(yè)利用電價控制的放松管制,在這些環(huán)節(jié)內(nèi)實現(xiàn)壟斷利潤,進(jìn)而使電網(wǎng)監(jiān)管的成果消耗貽盡,政府強化了反壟斷機構(gòu)對于這些可競爭環(huán)節(jié)的監(jiān)督。比如德國于2007年12月18日通過了《應(yīng)對食品貿(mào)易和能源領(lǐng)域內(nèi)價格濫用行為法》,其中最重要的內(nèi)容是在《反對限制競爭法》中專門為能源領(lǐng)域設(shè)立了特殊的價格濫用行為調(diào)查條款,即《反對限制競爭法》第29條。依此,聯(lián)邦反壟斷局在選擇比較市場或比較企業(yè)時擁有了相對第19條更大的自由空間。此外,第29條采取舉證責(zé)任倒置,即由企業(yè)自己證明經(jīng)過比較所得出的差距是合理的,從而減輕了反壟斷局的舉證責(zé)任。①Joachim Wuermeling:Rahmenbedingungen für marktgerechte Strompreise,Recht der Energiewirtschaft,2/2007,S.35.

4.最終實現(xiàn)反壟斷競爭保護(hù)的一元化

2009年德國對電網(wǎng)企業(yè)啟動激勵監(jiān)管機制,在電網(wǎng)環(huán)節(jié)里引入虛擬競爭。這標(biāo)志著電力行業(yè)競爭性的全面提高?？梢灶A(yù)見,隨著這種競爭程度的不斷提升,行業(yè)監(jiān)管將逐漸完成其歷史使命,最終實現(xiàn)電力市場內(nèi)反壟斷競爭保護(hù)的一元化局面。②Heitzer,Bernhard:Wettbewerbs-und Regulierungsrecht:Gleiches Ziel,Unterschiedliche Instrumente,im N&R,Editrial 2007,S.89.

(五)小結(jié):競爭、監(jiān)管與反壟斷

監(jiān)管與反壟斷這兩種規(guī)制手段都是以實現(xiàn)電力市場有效競爭為最終目標(biāo),只是其采取的路徑各不相同而已。首先,通過反壟斷法手段可以在個別情況下約束企業(yè)的反競爭行為,而監(jiān)管則旨在將壟斷企業(yè)的行為以整體約束的方式置于國家制約之下。③J .Topel:Das Verh?ltnis zwischen Regulierungsrecht und allgemeinem Wettbewerbsrecht nach dem europ?ischen Rechtsrahmen in der Telekommunikation und dem TKG,Zeitschrift für das Wettbewerbsrecht,2006,S.33.其次,在時間定位上,反壟斷法是通過濫用市場壟斷地位禁止等手段對企業(yè)的反競爭行為進(jìn)行事后的(ex-post)、懲罰性的否定,而監(jiān)管則通過許可(Genehmigung)與核定(Festlegung)等手段對電力企業(yè)進(jìn)行事前的(ex-ante)、預(yù)防性的控制,其效力作用于壟斷行為發(fā)生之前。④A lexandre de Streel,The Integration of Competition Law Principles in the New European Regulatory Framework for Electronic Communications,World Competition,Vol.26.No.3,2003,p.511.

電力行業(yè)的規(guī)制模式,就是指反壟斷與行業(yè)監(jiān)管在該行業(yè)內(nèi)不同程度上調(diào)配與整合的比例。而這種比例模式是與電力市場的競爭程度和壟斷結(jié)構(gòu)密不可分的。競爭程度越低,越需要加強監(jiān)管。競爭程度越高,越需要加強反壟斷。

三、中德兩國電力體制差異性

(一)國家責(zé)任比較

電力同時具有商品屬性和公用事業(yè)屬性,分別代表著電力行業(yè)引入競爭的可能性與國家規(guī)制的必要性。不同國家在不同時期,對這兩種屬性的認(rèn)識和需要不同,所擔(dān)負(fù)的國家責(zé)任也就不同。中德兩國電力企業(yè)規(guī)制模式的差異性從根源上應(yīng)該追溯到兩個國家對電力行業(yè)所承擔(dān)的國家責(zé)任之上。這里可以引用德國法學(xué)界在面對諸多公用事業(yè)的民營化,所歸納出的三類國家責(zé)任:(1)在國家履行責(zé)任(Erfüllungsverantwortung)之下,公用服務(wù)往往要由國家供給。德國在八十年代之前的廣播電視、九十年代之前的電信是完全由國家自行提供的。郵政行業(yè)更曾經(jīng)被認(rèn)為是國家的“特殊財產(chǎn)”。⑤W ang,Weida(Hrsg.):Erfüllung der?ffentlichen Aufgaben durch Privatrecht,Tagungsband des 1.chinesischen-Deutschen Rechtssymposiums am CDHK,2004,S.23.值得注意的是,德國電力工業(yè)相對其它公用事業(yè)是一個特例。其誕生之始,就是由私人投資興建的,后來市鎮(zhèn)地方政府通過參股等方式使大多數(shù)電力企業(yè)成為所謂的“混合經(jīng)濟(jì)體”。盡管如此,這些電力企業(yè)在歷史上從未曾被國有化過。⑥從這個角度出發(fā),我們不能說德國電力行業(yè)是被私有化或者被民營化,因為電力工業(yè)在德國從來就沒有真正屬于過 國 家 。Fritz,Wolfgang/K?nig,Siegfried:Der liberalisierte Strommarkt-eine Einführung,in:Martin Kahmann/Siegfried K?nig(Hrsg.)Wettbewerb im liberalisierten Strommarkt Regeln und Techniken,Springer,2000,S.3.(2)在國家兜底責(zé)任(Auffangverantwortung)之下,在已私營化的領(lǐng)域中的私人企業(yè)嚴(yán)重挫敗以致無力承擔(dān)社會責(zé)任的時候,由國家接管之。比如在去年經(jīng)濟(jì)危機時德國政府就曾經(jīng)打算對嚴(yán)重虧損的德國商業(yè)銀行實行國有化。(3)在國家保障責(zé)任(Gew?hrleistungsverantwortung)之下,國家不再承擔(dān)國家履行責(zé)任,而是由更為高效的私人企業(yè)運營電力行業(yè)。國家只從公共福祉的角度出發(fā),對電力企業(yè)和市場進(jìn)行規(guī)制,保障基礎(chǔ)服務(wù)、供電安全、電價穩(wěn)定以及環(huán)保等。①S ?cker,Franz Jürgen:Das Regulierungsrecht im Spannungsfeld von ?ffentlichen und privaten Recht zur Reform des deutschen Energie-und Telekommunikationsrechts,Archiv des?ffentlichen Rechts,2005,S.130.德國政府目前對電力行業(yè)所擔(dān)負(fù)的正是國家保障責(zé)任。國家處于私人電力企業(yè)與電力消費者之間發(fā)揮平衡的作用,一方面督促壟斷企業(yè)提高效率,防止其損害消費者利益;另一方面,也要考慮到企業(yè)必要的盈利空間,吸引其對電力等公用基礎(chǔ)施設(shè)進(jìn)行再投資。

在這個方面,我國與德國的差異性十分明顯。按照國家電監(jiān)會的統(tǒng)計,2009年全國總計4600家發(fā)電企業(yè)中,私營和外資發(fā)電企業(yè)占全國總裝機容量的4.82%,中央直屬五大發(fā)電集團(tuán)總裝機容量41704萬千瓦,約占全國全口徑裝機容量的47.70%。輸配電領(lǐng)域則完全由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司下屬的38家輸電企業(yè)和3171家供電企業(yè)壟斷。②參見國家電力監(jiān)管委員會,2009年《電力監(jiān)管年度報告》,第2至3頁。盡管這些國有電力企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)是按照私法即公司法的體制所構(gòu)建的,但不論從所有權(quán)角度還是從現(xiàn)實中的政府與企業(yè)的關(guān)系而言,都可以明確的得出以下結(jié)論:在電力領(lǐng)域,我國所擔(dān)負(fù)的是國家履行責(zé)任,即由國家親自承擔(dān)著向用戶提供符合其承受能力并且安全可靠的電力之責(zé)任。

(二)競爭程度比較

從國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)[1998]146號文,發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見的通知》,要求引入競爭機制,建立規(guī)范有序的電力市場時起至今,我國電力體制改革經(jīng)歷了一波三折,成效不如人意。目前僅是在幾個區(qū)域電力市場范圍內(nèi)的發(fā)電領(lǐng)域,以競價上網(wǎng)的方式開展了有限的競爭試點。繼2002年廠網(wǎng)分開后,我國輸配電網(wǎng)遲遲得不到拆分,導(dǎo)致電力市場依舊是以競爭程度最低的單一購買人方式(Single Buyer)運行。這也意味著國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)兩家公司共同壟斷著全國的輸電、配電和售電三個環(huán)節(jié),主輔不分、交叉補貼泛濫,電網(wǎng)成本無從核算。而這也正是國家電監(jiān)會所推動的,由大用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電,而電網(wǎng)企業(yè)只提供輸配電網(wǎng)絡(luò),并收取電網(wǎng)使用費的試驗的最大阻礙。

德國的電力市場競爭程度,雖然也并不完全盡如人意,但至少按照歐盟相關(guān)指令和《能源經(jīng)濟(jì)法》的規(guī)定,對用戶大于十萬戶的電力企業(yè)進(jìn)行了組織和公司法意義上的拆分。這體現(xiàn)在職能、信息系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、公司獨立納稅等各方面。拆分后的發(fā)、輸、配各環(huán)節(jié)必須成本透明、分開核算并成為獨立的法人企業(yè)。發(fā)電企業(yè)所生產(chǎn)的電量可以直接與大用戶簽訂長期合約,也可以在萊比錫的能源交易中心掛牌進(jìn)行期貨和現(xiàn)貨交易。而普通的電力消費者則有權(quán)在全歐盟范圍內(nèi)上千個供電商中自由挑選最劃算的資費,或者選擇專供綠色電力的供電商。

(三)壟斷性質(zhì)比較

德國電力體制下的壟斷,分別表現(xiàn)為電網(wǎng)環(huán)節(jié)內(nèi)合法的自然壟斷,與可競爭領(lǐng)域內(nèi)非法的濫用市場支配地位與壟斷協(xié)議,也就是我們通常所說的經(jīng)濟(jì)壟斷。這種壟斷格局與我國電力行業(yè)的壟斷根本上是不同的。

首先就反經(jīng)濟(jì)壟斷而言,其宗旨一是保護(hù)競爭者,二是保護(hù)消費者。但是,我國電力行業(yè)內(nèi)尚沒有真正意義上的競爭,電力交易主要通過電網(wǎng)企業(yè)的計劃性調(diào)度完成,連競爭者這一概念都不真正存在,何來保護(hù)競爭者呢?反經(jīng)濟(jì)壟斷執(zhí)法的重要步驟是通過界定相關(guān)地域和商品市場,認(rèn)定經(jīng)營者的市場支配地位。③參見國務(wù)院反壟斷委員會于2009年7月7日頒布的《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》第2條。而我國尚無按照供需關(guān)系運轉(zhuǎn)的電力市場機制,又如何去界定相關(guān)市場呢。再則,就保護(hù)消費者而言。眾所周知,在我國現(xiàn)行的電價體制下,電力企業(yè)本身并沒有上網(wǎng)電價和銷售電價的制定權(quán)。④只是在發(fā)電領(lǐng)域有限地引入了“兩部制電價”,其中容量電價由政府制定,電量電價由市場形成。但電量電價的比例總體很低。如南方電力市場在競價初期只有15%的電量實行競價上網(wǎng)。故而,上網(wǎng)電價主要還是政府制定的。相反,電價主要是由國家發(fā)改委價格司事先制定的。在其制定的過程中已經(jīng)考慮到了消費者的承受能力等社會性因素,每次上調(diào)電價都十分謹(jǐn)慎。這與德國私營供電企業(yè)動輒宣布漲價的做法全然不同。①比 如2007年德國廢除電價審批制度時,德國境內(nèi)的一百二十六家供電企業(yè)隨即宣布大幅漲價,從而迫使聯(lián)邦反壟斷局針對其中多家供電商的價格展開了調(diào)查。故而,我國反壟斷機構(gòu)事后干涉電價合理性的空間幾乎不存在。

其次,德國將電網(wǎng)環(huán)節(jié)作為自然壟斷的主要意義在于防止其利用市場支配地位阻礙上下游市場的競爭。而我國的某電網(wǎng)公司收購國內(nèi)二次電氣設(shè)備龍頭企業(yè)許繼集團(tuán)和一次電氣設(shè)備骨干企業(yè)平高集團(tuán),染指新能源發(fā)電領(lǐng)域,收編地方小水電等擴張行為都說明了其目前的壟斷性質(zhì)不僅僅是作為“競爭瓶頸”的自然壟斷企業(yè),更是一個不斷膨脹的行政性央企。②參見《國網(wǎng)帝國》《,商務(wù)周刊》,2010年第5期。

如果說《反壟斷法》在第五章中規(guī)定了反行政壟斷的話,那么其要求的構(gòu)成要件之一就是在第32條至第37條中每條都提及的“濫用行政權(quán)力”行為。從這個角度來看,我國電力行業(yè)的壟斷本身并不構(gòu)成行政壟斷,因為其相關(guān)限制競爭或壟斷的合法性是受到現(xiàn)行法律和政策所承認(rèn)的。③史 際春、肖竹《:反公用事業(yè)壟斷若干問題研究 —以電信業(yè)和電力業(yè)的改革為例》《,法商研究》,2005年第3期,第60頁。電力行業(yè)畢竟屬于《行政許可法》第12條第2款中規(guī)定的“特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入事項”,很難象完全競爭產(chǎn)業(yè)那樣全部依靠市場供需關(guān)系調(diào)整,國家有權(quán)設(shè)定許可。比如我國《電力法》就規(guī)定,一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)一個供電營業(yè)機構(gòu)。省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更由供電企業(yè)提出申請,經(jīng)省級電力管理部門會同有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后,由省級電力管理部門發(fā)給《供電營業(yè)許可證》。在這諸多合法的準(zhǔn)入限制之下,系統(tǒng)內(nèi)的國有電力企業(yè)擺脫了行政壟斷的嫌疑,名正言順地將系統(tǒng)外的市場進(jìn)入者擋在門外。而政府作為這些國有企業(yè)的所有人,又扮演著管理者的角色,也可以說是既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員。于是形成了電力行業(yè)內(nèi)的國家壟斷,而我國電力行業(yè)引入競爭,實質(zhì)上不過是在國有電力企業(yè)當(dāng)中展開的競爭。④Suding,Paul H.:zur aktuellen Reform des Chinesischen Elektrizit?tsmarktes,in ZfE 27,2003/2.

盡管2004年國務(wù)院投資體制改革后,在《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》中規(guī)定,電力設(shè)施企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大和限制類固定資產(chǎn)投資項目,可以適用比審批制相對寬松些的核準(zhǔn)制,從而原則上肯定了民營資本與外資進(jìn)入電力行業(yè)的可能性。但同時《目錄》又對這類投資的核準(zhǔn)設(shè)置了較高的門檻。按照《目錄》規(guī)定,在主要河流上建設(shè)的、總裝機容量25萬千瓦及以上的水電項目、所有的抽水蓄能電站、火電站、燃煤熱電站、總裝機容量5萬千瓦及以上風(fēng)電項目、核電站、330千伏及以上電壓等級的電網(wǎng)工程的核準(zhǔn)權(quán)全部集中在國務(wù)院投資主管部門,即國家發(fā)改委。在這種情況下,沒有政府性投資背景的民營或外資企業(yè)的市場準(zhǔn)入依舊受到很大的限制。這一點從事實結(jié)果也可以得到證明,目前我國發(fā)電領(lǐng)域的非政府性投資只占不到整個裝機容量的5%,而電網(wǎng)領(lǐng)域則是100%的國家壟斷。

(四)小結(jié):國家履行責(zé)任、競爭缺失與國家壟斷

以上比較結(jié)果說明:我國電力行業(yè)內(nèi)尚未出現(xiàn)真正意義上的市場競爭。向用戶提供可靠、廉價電力的責(zé)任也不是由電力市場來完成,相反它還屬于國家履行責(zé)任的范疇。因此,在我國電力行業(yè)內(nèi)實行的是一種事實上的國家壟斷經(jīng)營。而這種國家壟斷基于其政治性與經(jīng)濟(jì)性雙重屬性是一種合法的壟斷。⑤鄭鵬程《:論我國自然壟斷行業(yè)的壟斷特征與法律規(guī)制》《,法學(xué)評論》,2001年第6期,第33頁。也因此,在我國目前的電力體制下,尚不具備在《反壟斷法》的框架下,開展電力領(lǐng)域內(nèi)反壟斷以引入競爭的條件。《反壟斷法》第7條中規(guī)定:國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè),國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)。也恰恰映證了這一結(jié)論。

四、中德兩國電力行業(yè)共同性

盡管兩國電力行業(yè)在競爭程度和壟斷性質(zhì)等方面都存在著巨大的差異,但德國電力市場自由化與中國電力市場改革所追求的根本目標(biāo)卻有著共同之處,也就是處理好由電力工業(yè)特性所導(dǎo)致的壟斷性結(jié)構(gòu)與電力對于國計民生的重要性之間的矛盾。在德國,國家處于私人電力企業(yè)與電力用戶之間并發(fā)揮平衡的作用,一方面禁止電力企業(yè)濫用市場支配地位,防止電力消費者的利益受損;另一方面也要考慮到電力企業(yè)的必要盈利空間。在中國,國家雖然自己承擔(dān)向用戶提供符合其承受能力并且安全可靠的電力之責(zé)任,卻也同樣面臨著通過開放市場促使國有發(fā)電、電網(wǎng)企業(yè)提高自身效率與保證國有資產(chǎn)投資回報率和再生產(chǎn)能力之間的矛盾。

我們也應(yīng)該認(rèn)識到,德國電力行業(yè)的壟斷性結(jié)構(gòu)并沒有隨著電力市場開放而消除。相反,

德國國內(nèi)在1998年初經(jīng)歷了一次能源企業(yè)并購高峰,短時間內(nèi)市場上就出現(xiàn)了四家能源巨頭,即:EnBW、E.ON、RWE 和 Vattenfall Europe。相對于全德范圍內(nèi)近九百家的能源企業(yè),僅這四家企業(yè)就擁有著80%的發(fā)電裝機容量,100%的高壓和特高壓輸電設(shè)施,以及大量的對各個區(qū)域供電企業(yè)的股份。整個德國的電力市場也按照這四家企業(yè)的勢力范圍被人為地劃分成了四個常規(guī)區(qū)域(Regelzone)。依據(jù)《電力供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)接入條例》(Strom NZV)第4條,四巨頭在各自的常規(guī)區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)電量的供需平衡、補償供電采購與高壓電網(wǎng)內(nèi)的電壓平穩(wěn)。種種跡象表明,德國電力市場已經(jīng)深深地打上了寡頭壟斷(Oligopol)的烙印。①M onopolkommission,14.Hauptgutachten 2000/2001,S.69.這一寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)也正是德國電力市場至今無法真正展開有效競爭的根本原因。從這個角度來看,中德兩國電力體制下都存在著如何有效規(guī)制電力壟斷企業(yè),抵消電力行業(yè)壟斷帶來的負(fù)面效應(yīng)的問題。這種共性也為我國參照德國電力行業(yè)規(guī)制的模式提供了基本的可行性。

五、德國電力市場自由化進(jìn)程對我國電力壟斷企業(yè)規(guī)制的啟示

從中德兩國電力體制的共性出發(fā),并充分考慮其差異性,可以從德國電力市場自由化的經(jīng)驗與教訓(xùn)中為我國規(guī)制電力壟斷企業(yè)的模式構(gòu)建找到如下啟示:

(一)合理配置監(jiān)管與反壟斷

回答“如何合理配置電力壟斷企業(yè)的規(guī)制模式”這一問題,應(yīng)該從實際出發(fā),視我國電力行業(yè)當(dāng)前的競爭程度和壟斷性質(zhì)而定?？v觀1998年《國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》、2002年《電力體制改革方案》、2007年《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》,形成政府宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管下的公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系一直是我國在電力行業(yè)內(nèi)追求的、但尚未達(dá)到的核心目標(biāo)。有鑒于此,我國當(dāng)前對電力壟斷企業(yè)的規(guī)制目標(biāo),并非維護(hù)或保障競爭,而是要實現(xiàn)和創(chuàng)造競爭。能夠勝任這一使命的應(yīng)該是專業(yè)的電力監(jiān)管機構(gòu),而不是一般競爭法意義上的反壟斷機構(gòu)。直到我國電力市場真正培育起來之后,才可以考慮逐漸將規(guī)制電力壟斷企業(yè)的職能移交給反壟斷機構(gòu)。此外,就我國目前電力行業(yè)內(nèi)的國家壟斷性質(zhì)而言,電力壟斷企業(yè)的定價、投資與兼并等重大決定都出自于國家發(fā)改委與國資委等機構(gòu),往往體現(xiàn)一定的國家意志,由工商局或商務(wù)部的反壟斷機構(gòu)從競爭法意義上提出異議,也不現(xiàn)實。

(二)正確處理《電力法》與《反壟斷法》之間的競合關(guān)系

相對于德國歷次電力市場改革都是以修訂《能源經(jīng)濟(jì)法》這一行業(yè)法為載體的做法,我國對應(yīng)的《電力法》已經(jīng)15年未經(jīng)歷任何修改,亟待以法律的形式將電力行業(yè)打破壟斷、引入競爭的改革目標(biāo)與成果加以明確。在《電力法》修改的過程中,一個重要的課題將是其與《反壟斷法》競合時的適用。如上所述,我國目前的電力行業(yè)競爭程度與壟斷性質(zhì)決定了反壟斷機構(gòu)尚不可能有效規(guī)制電力壟斷企業(yè),因而有必要通過在《電力法》的框架內(nèi)另行構(gòu)建電力行業(yè)監(jiān)管模式。盡管兩者目標(biāo)都是電力市場與競爭,但應(yīng)該突出特別法與一般法的關(guān)系,并在新的《電力法》中宣誓性地規(guī)定:本法實施不導(dǎo)致對《反壟斷法》的除外適用,但反壟斷機構(gòu)的任務(wù)與職能以本法及依本法頒布的行業(yè)法規(guī)另有規(guī)定為限。并在《反壟斷法》的實施細(xì)則中相應(yīng)規(guī)定:對本法規(guī)定的壟斷行為,有關(guān)法律另有規(guī)定的,在不違背本法基本宗旨的范圍內(nèi),優(yōu)先適用其他法律的規(guī)定。②王先林《:對中華人民共和國反壟斷法(草案)的若干意見》《,上海交通大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2007年第1 期 , 第 7 頁 。

(三)強化以競爭為導(dǎo)向的電力監(jiān)管機構(gòu)

德國聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局的電力監(jiān)管機構(gòu)是一個以競爭為導(dǎo)向的、可以全面行使法定職權(quán)的獨立監(jiān)管機構(gòu)。我國電力監(jiān)管委員會成立于2003年,但它執(zhí)行的并非完全意義上的競爭性監(jiān)管。按照2003年的《電力監(jiān)管條例》,國家電監(jiān)會的職責(zé)還廣泛涉及電力安全監(jiān)督管理、電能質(zhì)量和供電服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等更多本來應(yīng)該由電力企業(yè)自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域。特別是對電力安全的考量常?？梢猿蔀檠泳徱敫偁幍慕杩?。為使電監(jiān)會真正承擔(dān)起創(chuàng)造競爭,規(guī)制壟斷的責(zé)任,必須將其打造成一個以競爭為核心導(dǎo)向的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。對于電網(wǎng)企業(yè)的成本監(jiān)管,電監(jiān)會應(yīng)該擁有象德國聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局那樣的排他性的權(quán)威。但是,按照2005年中央編制辦公室下發(fā)的《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電力監(jiān)管委員會有關(guān)職責(zé)分工的通知》,銷售電價、大用戶用電直供的輸配電價格、未實行競價的上網(wǎng)電價等方面的最終決定權(quán)都掌握在發(fā)改委手中。電監(jiān)會僅僅可以提出調(diào)整的意見和建議,其審核輸電成本的權(quán)威性更因此有被架空之嫌。

(四)實現(xiàn)由成本性監(jiān)管向效率性的監(jiān)管轉(zhuǎn)變

在2003年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于電價改革方案的通知》的基礎(chǔ)上,發(fā)改委于2005年研究制定了《輸配電價管理暫行辦法》。其原則是:合理補償成本,合理確定收益,堅持公平負(fù)擔(dān),促進(jìn)效率提高。但是,這種以成本為導(dǎo)向的監(jiān)管手段并不能創(chuàng)造一種激勵機制,促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)降低成本、主動提高效率;相反可能會導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)的不實成本虛增。所以,成本性監(jiān)管方法實質(zhì)上是使被監(jiān)管者利益“法定”化的保護(hù)性監(jiān)管,無法達(dá)到有效規(guī)制電力壟斷企業(yè)的目標(biāo)。我國可以考慮待成本性監(jiān)管發(fā)展比較成熟之后,選擇基于業(yè)績的價格上限法或收入上限法對輸配電價進(jìn)行監(jiān)管。政府不再核定成本和利潤,而在上年價格基礎(chǔ)上,確定一個上浮或下浮的限度。上、下浮動的幅度大小一般根據(jù)預(yù)期通貨膨脹率與電力監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定的企業(yè)績效提高率確定。①參見陳清瑞:《“十一五”時期我國電價改革及電價走勢分析》,《區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2008年第4期,第4頁。以此來實現(xiàn)從成本導(dǎo)向的監(jiān)管向效率導(dǎo)向的監(jiān)管的過渡。

(五)預(yù)防結(jié)構(gòu)性壟斷問題

盡管德國在行業(yè)監(jiān)管與反壟斷等方面展現(xiàn)了高超的立法技術(shù)與良好的執(zhí)行力,然而一個完全有效運轉(zhuǎn)的電力市場始終尚未形成。根本原因是其電力經(jīng)濟(jì)內(nèi)長期存在的、固有的結(jié)構(gòu)性壟斷問題。所有制拆分的蹣跚不前,企業(yè)合并的事前控制不力以及不得以而強化的價格濫用禁止規(guī)定都佐證了這種壟斷結(jié)構(gòu)對于德國電力市場化進(jìn)程產(chǎn)生的巨大阻力。排除這一政府失靈的難題則需要從所有制與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面對德國電力工業(yè)做根本性的變革。反觀我國電力市場化改革進(jìn)程以來采取的“小步走,不回頭”的漸進(jìn)模式,雖然避免了改革可能帶來的過大震蕩,但一味地漸進(jìn)也可能導(dǎo)致改革停滯,或為利益集團(tuán)所左右。所以,在處理市場結(jié)構(gòu)性問題的時候,需要加大力度,重點推進(jìn)。而作為電力央企投資人的國資委,在處理電力企業(yè)的并購申請時,也應(yīng)該將競爭因素作為首要考慮,避免出現(xiàn)類似德國的結(jié)構(gòu)性壟斷問題,成為遺患將來電力市場的脫韁野馬。

六、結(jié)語

德國的經(jīng)驗抑或教訓(xùn)表明,電力壟斷企業(yè)規(guī)制模式孰優(yōu)孰劣,應(yīng)當(dāng)取決于其與行業(yè)內(nèi)競爭程度、壟斷性質(zhì)之間的契合程度?，F(xiàn)階段,從我國電力行業(yè)的國家壟斷特性出發(fā),在有效運轉(zhuǎn)的競爭機制產(chǎn)生之前,我國必須在承認(rèn)反壟斷法一般適用的前提下,明確強調(diào)電力監(jiān)管法律的優(yōu)先適用性。相反,一味強調(diào)反壟斷法的優(yōu)先適用,至少在現(xiàn)階段,是一種不切實際的、矯枉過正的做法。當(dāng)務(wù)之急是加強監(jiān)管機制的競爭性、獨立性與激勵性,為引入競爭打開突破口,盡量避免出現(xiàn)類似德國的結(jié)構(gòu)性壟斷難題。在今后的市場化過程中,隨著我國電力市場競爭程度的動態(tài)提升,應(yīng)該相應(yīng)地調(diào)整反壟斷執(zhí)法的比重。

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Optimization of the Chinese Pow er Monopolist Regulation in Light of G erman Concepts

LI Sheng1,Zhang Qiang2
(1.Law School,The North University of China,Taiyuan 030051,China;
2.T angshan Power Supply Company,North China Crid Company Limited,T angshan 063000,China)

Both China and Germany initiated the Reform to introduce the competition into the power sectors in 1998.While Germany has in the last 12 years already established the liberalized power market,the reform in China was full of twists and turns.The Blame is not only to be put on the differences about the ownership and economic development,but also we should not neglect that it is the missing and misplacing regulations on the power monopolist,that lead to this deadlock.Therefore we should recognize clearly the extent of competition and the nature of monopoly on in our power sector,and come up with the workable concept about the regulation in the future.

power monopoly;regulation;Anti-monopoly law;EnWG;state responsibility

D920.4

A

1008-2603(2010)05-0066-10

2010-08-30

李升,男,中北大學(xué)政法學(xué)院講師,德國拜洛依特大學(xué)法學(xué)博士;張強,男,華北電網(wǎng)有限公司唐山供電公司高級經(jīng)濟(jì)師。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)