○程永杰 周雪藜

（河南大學經(jīng)濟學院 河南開封 475003）

后危機時代我國銀行監(jiān)管的啟示和對策

○程永杰 周雪藜

（河南大學經(jīng)濟學院 河南開封 475003）

席卷全球的金融危機引發(fā)了各國政府對金融監(jiān)管體系及金融監(jiān)管理念的反思。2010年7月21日，美國通過了《多德-弗蘭克法案》，該法案被業(yè)界評論為是自20世紀“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案，并成為與《格拉斯-斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監(jiān)管基石。本文在對美國金融監(jiān)管分析的基礎上，對中國銀行監(jiān)管進行了反思，提出改革和完善中國銀行監(jiān)管的一些建議。

后危機時代 銀行監(jiān)管 巴塞爾協(xié)議

2007年源于美國的“次貸”危機迅速演變成為全球的金融危機。其產(chǎn)生的金融動蕩廣泛而深遠，影響著世界經(jīng)濟的每一個方面，不健全的金融體系和金融監(jiān)管被認為是此次金融風暴的根源。在后危機時代，各國政府圍繞如何進一步改進和加強銀行監(jiān)管這一主題展開了一系列的探索。

一、后危機時代美國的金融監(jiān)管

美國的金融監(jiān)管是“雙線多頭”體制，一直被認為是成功的典范，推動了美國經(jīng)濟的高速增長。金融危機爆發(fā)后，2009年6月，美國推出了自30年代以來最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革法案。方案明確賦予美聯(lián)儲監(jiān)管美國規(guī)模最大、最具系統(tǒng)關聯(lián)性公司的權利，并計劃將撤銷儲蓄管理局；增加對場外衍生品、私人金融合約和衍生品交易商的監(jiān)管，并增加市場透明度，增強金融監(jiān)管機構在政策方面的協(xié)調(diào)；計劃將創(chuàng)立一個新的機構——消費者聯(lián)邦保護局；賦予政府接管具有系統(tǒng)重要性的大型金融公司的權利，賦予美聯(lián)儲在非正常情況下進行緊急放貸的權力；在國際監(jiān)管合作方面，提議加強國際金融政策協(xié)調(diào)。2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了美國國會此前通過的金融監(jiān)管改革法案，即《多德-弗蘭克法案》，并成為與《格拉斯—斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監(jiān)管基石。該法案以監(jiān)管系統(tǒng)性風險和消費者金融保護為兩大核心，主要涉及以下內(nèi)容：其一，進行監(jiān)管機構和監(jiān)管功能重組，防范系統(tǒng)性風險?！抖嗟?弗蘭克法案》出臺后，美國政府將對場外衍生品交易市場實施全面監(jiān)管，包括針對衍生品交易和出售衍生品的公司的監(jiān)管。其二，加強對信用評級公司和經(jīng)紀顧問公司等中介機構的監(jiān)管，加大對投資者的保護力度。其三，美國金融監(jiān)管新法案致力于提高資本質(zhì)量，明確資本對于風險管理的覆蓋理念。其四，針對銀行的一些具體業(yè)務進行精細化監(jiān)管，控制隱藏的經(jīng)營風險。對于資產(chǎn)證券化而言，《多德-弗蘭克法案》要求對貸款進行打包的銀行，必須把其中5%的信貸風險保留在銀行自己的資產(chǎn)負債表中。此外，該法案還將金融高管薪酬納入監(jiān)管。

二、我國銀行監(jiān)管存在的問題

1、監(jiān)管組織體系存在弊端。在世界經(jīng)濟一體化的今天，我國的分業(yè)經(jīng)營已經(jīng)不適應經(jīng)濟的發(fā)展。目前，我國的銀行、證券和保險機構的業(yè)務交叉已經(jīng)發(fā)生，金融領域出現(xiàn)了一些跨行業(yè)的金融控股公司和金融集團，如光大集團、中信集團、平安集團等。在分業(yè)監(jiān)管的模式下，銀行機構由銀監(jiān)會負責監(jiān)管，銀行從事的證券、保險等非銀行金融業(yè)務的監(jiān)管或是靠銀、證、保三方監(jiān)管機構聯(lián)席會議協(xié)調(diào)，或是靠三方監(jiān)管機構同時參與監(jiān)管。當監(jiān)管業(yè)務發(fā)生重疊時，無法確定哪個監(jiān)管部門為主，而且各監(jiān)管主體都優(yōu)先考慮本部門的利益，難以實現(xiàn)信息共享，導致重疊監(jiān)管，影響了監(jiān)管的效率。

2、監(jiān)管內(nèi)容與方法需要改進。我國銀行監(jiān)管比較強調(diào)合規(guī)性監(jiān)管，對于銀行的監(jiān)管主要考慮信用風險，很少考慮市場風險、操作風險和法律風險等其他風險。重現(xiàn)場檢查，輕非現(xiàn)場檢查，監(jiān)管靜態(tài)性比較強，較少考慮連續(xù)性、動態(tài)性、全面性的風險監(jiān)管。非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查被分離，形不成一個相互協(xié)調(diào)的有機整體和良性互動。

3、有效的市場約束機制尚未建立。我國銀行監(jiān)管仍然以外部行政監(jiān)管為主，有效的市場約束機制尚未建立。主要表現(xiàn)在：其一，信息披露制度不完善。目前我國雖已頒布《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，但時間較短，銀行業(yè)的信息披露還存在一些問題：一般市場參與者無法獲得有關信息，這種信息不對稱，導致了金融資源的浪費和金融市場的低效率。其二，中介機構監(jiān)管不夠。一是同業(yè)互律性組織缺乏有效性?；ヂ尚越M織缺乏對會員經(jīng)營行為的判定標準，以及對違規(guī)會員組織的處罰機制；互律性組織缺乏信息交換網(wǎng)絡組織，各成員間缺乏溝通協(xié)調(diào)和風險防御體系等。二是信用評級機構缺乏權威性。在評判方法和評判標準的科學性上有很大的改進余地，需要和國際評級機構接軌。

4、內(nèi)控機制不健全。內(nèi)部控制是商業(yè)銀行為完成既定目標和防范風險，對內(nèi)部各職能部門及從業(yè)人員的業(yè)務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。在我國，由于銀行業(yè)一直被政府管制得很嚴，風險控制意識和風險控制手段都不足，沒有樹立真正的風險意識，內(nèi)部控制制度還不健全。目前，我國銀行還主要重信貸風險，對操作風險還不夠重視，沒有制定良好的個人控制制度和組織控制制度。

三、后危機時代我國銀行監(jiān)管的啟示和對策

1、完善我國金融監(jiān)管體系，強化金融制度改革。如何實現(xiàn)我國金融監(jiān)管制度從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營的成功轉型，是我國金融監(jiān)管體系改革進入過渡期內(nèi)面臨的兩大基本問題。現(xiàn)階段，為了充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門的職能，需要建立四方監(jiān)管聯(lián)席會議制度。該會議負責交流各領域監(jiān)管信息，及時解決分業(yè)監(jiān)管中的政策協(xié)調(diào)問題，促進金融業(yè)健康發(fā)展。我國應該納入執(zhí)行國家貨幣政策的中國人民銀行作為第四方協(xié)調(diào)人，形成由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會共同參與建立的四方監(jiān)管聯(lián)席會議制度。央行與銀行監(jiān)管機構應致力于建立合理有效的協(xié)調(diào)機制。我國應該借鑒美國擴大美聯(lián)儲權力的做法，擴大中國人民銀行的職能，將中國人民銀行的金融監(jiān)管權力分離出來，同時賦予其超過其他監(jiān)管機構的權力，使之成為我國金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機構。

2、以《巴塞爾協(xié)議III》為基礎，全面強化資本監(jiān)管。引入巴塞爾協(xié)議中的新監(jiān)管指標，作為新監(jiān)管框架的核心。新的國際資本監(jiān)管框架——巴塞爾協(xié)議Ⅲ，包括四大指標，即資本充足率、動態(tài)撥備率、杠桿率和流動性比率。四大監(jiān)管指標直指國內(nèi)商業(yè)銀行管理模式中存在的很多風險隱患、流動性風險管理，以及資本補充、長效機制缺乏等諸多核心問題。目前，我國商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模擴張遠遠超出資本利潤率增長，通過自身留存收益無法滿足資產(chǎn)擴張要求，通過控制分紅增加留存以充實資本的方式過于單一，而通過公開發(fā)行股票和私募增資擴股又有市場需求的約束。次級債在一定期限內(nèi)雖具有資本屬性，最終仍需要償還。討論中的中國版《巴塞爾協(xié)議III》，對核心一級資本、一級資本和總資本三個最低資本要求給予了6%、8%和10%的新要求；同時，要求繼續(xù)堅持商業(yè)銀行核心一級資本（包括普通股和留存收益）占監(jiān)管資本不得低于75%的標準。動態(tài)撥備率方面，引入貸款損失準備金占貸款余額不得低于2.5%，且撥備覆蓋率不得低于150%，按兩者孰高的要求執(zhí)行，按照具體機構風險狀況和宏觀審慎監(jiān)管要求的比例，進行動態(tài)調(diào)整。流動性風險管理方面，我國銀行業(yè)中長期貸款比例長期偏高，近年來受項目投資帶動，貸款投向更是持續(xù)向中長期集中，資產(chǎn)負債期限錯配現(xiàn)象比較嚴重，尤其中小銀行流動性易受市場波動影響。從2009年開始，銀監(jiān)會已經(jīng)在試探性探索進行“逆周期”監(jiān)管。無論是大幅提高銀行撥備覆蓋率底限，還是提高銀行資本充足率底限2至3個百分點，并對大型銀行和中小銀行實行差異化；再到后來改革資本充足率和附屬資本的計算方法，要求銀行互相持有的新增次級債，將分年從持有方附屬資本中扣除，引導銀行提高核心資本，增強商業(yè)銀行系統(tǒng)性抵御風險的能力，這種做法體現(xiàn)了動態(tài)性和逆周期性。事實上，逆周期監(jiān)管的設定思路和參照方法都是在最新出爐的《巴塞爾協(xié)議III》的框架下進行的。

3、建立良好的市場約束環(huán)境。市場約束環(huán)境是保證銀行體系在整體上長期安全、穩(wěn)健運行的必要條件，也是現(xiàn)代銀行監(jiān)管體系中不可或缺的一個方面。建立良好的市場約束環(huán)境應從以下兩方面進行：第一，強化市場約束機制，實現(xiàn)有效監(jiān)管。首先要完善信息披露制度。在《新資本協(xié)議》中，巴塞爾委員會特別強調(diào)了信息披露的重要作用，認為通過強化信息披露可以達到強化市場約束的目的。我國頒布的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》在一定程度上彌補了我國在信息披露制度上的缺陷，給商業(yè)銀行真實地披露其各項信息指明了方向。第二，充分利用社會監(jiān)管資源。防范金融風險只依靠監(jiān)管部門和銀行自身遠遠不夠，還必須依靠全社會的共同努力，形成完善的社會監(jiān)督系統(tǒng)。首先，要培育獨立并且公正的社會監(jiān)督機構，包括審計師事務所、會計師事務所、律師事務所、資產(chǎn)評估機構、信用評級機構等。由于這些機構具有較強的獨立性且具有信譽特點，從而可以彌補銀監(jiān)會監(jiān)管疏漏或因力量不足造成的監(jiān)管不力的缺陷。

4、加強銀行內(nèi)部控制建設。隨著我國金融業(yè)全面對外開放，銀行本身業(yè)務范圍不斷擴大，同時外資銀行大量進駐所帶來的沖擊都將引發(fā)國內(nèi)銀行內(nèi)部潛在風險滋生，在這樣的背景下，我國銀行監(jiān)管當局必須進一步完善并強化國內(nèi)銀行內(nèi)部控制制度建設。第一，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，完善公司治理結構。內(nèi)部控制環(huán)境涵蓋了商業(yè)銀行公司治理、高管層責任、內(nèi)控政策和組織結構等。其中，完善公司治理結構是實施有效內(nèi)控的前提和基礎。從我國銀行實際來看，建立公司治理結構應在理順各方權責關系基礎上，建立規(guī)范化的股東大會、董事會和監(jiān)事會制度；我國銀行監(jiān)管當局應進一步落實《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法》，建立完善公司治理結構評價體系，加強公司治理監(jiān)管，鼓勵和引導銀行制定符合實際的實施細則。第二，健全內(nèi)部審計體系。內(nèi)部審計是金融企業(yè)內(nèi)控體系的重要組成部分。從現(xiàn)實情況看，盡管我國銀行監(jiān)管當局在內(nèi)審體系建設方面已邁出重要的一步，但還需要進一步加強內(nèi)審工作，提高其獨立性，發(fā)揮好其內(nèi)部稽核的作用。一方面要健全內(nèi)審組織體系，增強內(nèi)審的獨立性，從組織上保證內(nèi)審工作的獨立、權威地位。另一方面，要更新審計手段，改進審計技術，提高內(nèi)審工作效率，加大審計頻率和力度，努力提高內(nèi)部審計的權威性。

5、注重保護消費者權益，建立并完善存款保險制度。我國現(xiàn)在還沒有專門針對銀行業(yè)的消費者保護法案，在與銀行訂立貸款合同等方面消費者還處于弱勢，在這方面還沒有引起足夠的重視。在我國建立銀行存款保險制度，不僅是中國銀行監(jiān)管國際化和保護公眾利益的要求，也是使我國非國有商業(yè)銀行真正獲得與國有商業(yè)銀行同等的競爭地位的重要條件，有助于銀行業(yè)的內(nèi)部競爭及發(fā)展。根據(jù)我國銀行資產(chǎn)高風險、銀行資本充足率低的狀況和銀行在較長時期內(nèi)還難以擺脫硬負債、軟資產(chǎn)、高風險的現(xiàn)實，存款保險費率總體水平不宜過高，但應該比發(fā)達國家高；規(guī)定存款保險最高賠償限額，有助于儲戶謹慎選擇存款銀行和從外部構成對銀行和金融機構穩(wěn)健經(jīng)營的壓力。

[1]趙渤：中國金融監(jiān)管：風險、挑戰(zhàn)、行動綱領[M].社會科學文獻出版社，2008.

[2]James R.Barth，Gerard Caprio：反思銀行監(jiān)管[M].中國金融出版社，2008.

[3]鄭仁杰：金融危機后美國監(jiān)管改革及其啟示[J].金融論壇，2010（7）.