姜全領(lǐng)

（延津縣財政局，河南 453200）

縣級國庫收付制度改革存在的問題及對策

姜全領(lǐng)

（延津縣財政局，河南 453200）

國庫集中收付制度改革以來，取得了很大成效，但在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些不容忽視的問題，包括思想認(rèn)識、改革進(jìn)度、財力水平、管理規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等不同層面，都需要盡快研究和解決。本文結(jié)合河南省延津縣的實(shí)際情況，對如何進(jìn)一步推進(jìn)縣級國庫集中收付制度改革提出針對性的對策建議。

縣級 國庫收付 問題 對策建議

2010年是我國國庫集中收付制度改革十周年。十年來，改革從無到有，由點(diǎn)到面，不斷發(fā)展創(chuàng)新，迎來了累累碩果。國庫集中收付制度改革是財政四項改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容。通過建立國庫單一賬戶實(shí)現(xiàn)對財政資金的監(jiān)管，在一定程度上增強(qiáng)了政府調(diào)控能力和財政管理透明度。但在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些不容忽視的問題，需要進(jìn)一步研究和解決。筆者結(jié)合基層實(shí)際情況，對如何進(jìn)一步推進(jìn)縣級國庫集中收付制度改革提出幾點(diǎn)對策建議。

一、當(dāng)前縣級國庫集中收付制度改革中存在的問題

1.對國庫集中收付制度改革認(rèn)識不到位。由于時間短，認(rèn)識不到位，國庫集中收付制度改革推行過程中必然會遇到一定的阻力。一方面，人們對財政資金分散收付方式已經(jīng)習(xí)慣，實(shí)行國庫集中收付制度改革，思想上一時難以完全轉(zhuǎn)變，需要有一個適應(yīng)的過程。另一方面，一些部門和單位可能會由于原來既得利益受損而對改革產(chǎn)生抵觸情緒。在分散收付方式下，部門和單位擁有對資金的直接收付權(quán)，自主性強(qiáng)，資金還可以存在商業(yè)銀行生息，由單位使用。實(shí)行國庫集中收付制度改革后，這些利益將不復(fù)存在。

2.國庫集中收付制度改革進(jìn)展不平衡。目前，大部分縣級財政已經(jīng)實(shí)施了國庫集中收付制度改革，還有部分縣級財政由于主觀上不夠重視，采取措施不力以及資金、技術(shù)等方面原因，改革進(jìn)程緩慢，個別縣（市）對推行此項改革仍然舉棋不定，猶豫不決。已經(jīng)實(shí)施改革的縣（市），還有相當(dāng)數(shù)量的財政資金沒有納入改革的范圍，財政直接收付規(guī)模偏小，有的還保留了一些過渡性辦法，如允許預(yù)算單位保留基本賬戶等，國庫集中收付制度改革總體上發(fā)展很不平衡。

3.部分縣級財政可支配財力較少，客觀上影響了國庫集中收付效果。推行國庫集中收付制度改革的主要目的就是最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費(fèi)。由于地域差異和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地縣級財力狀況不一，大部分縣級財政可支配財力較少，每年除安排工資性支出、社會保障支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、法定支出和一些必要的公用經(jīng)費(fèi)支出外，基本上拿不出錢來搞公共建設(shè)和支持事業(yè)發(fā)展，屬于典型的“吃飯型財政”。對這些縣而言，庫外沉淀資金非常有限，通過國庫集中收付來解決財政資金調(diào)度困難，實(shí)現(xiàn)財政資金的“聚變”效應(yīng)，效果不太理想。

4.財政國庫機(jī)構(gòu)不健全，人員力量薄弱。目前，一些縣級財政部門預(yù)算、國庫管理機(jī)構(gòu)沒有分設(shè)，國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)也沒有成立。國庫機(jī)構(gòu)不健全、人力資源匱乏也是影響國庫集中收付制度改革的原因之一。

5.財政預(yù)算管理制度改革不到位。國庫集中收付的基礎(chǔ)依據(jù)是單位用款計劃，而單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預(yù)算。因此，部門預(yù)算是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國庫集中收付制度改革的順利實(shí)施。部門預(yù)算改革是國庫集中收付制度改革的前提，國庫集中收付制度改革是建立在部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)之上。國庫集中收付制度的成功推行主要靠與完善的部門預(yù)算體系實(shí)現(xiàn)“無縫對接”。當(dāng)前部門預(yù)算的編制和管理還存在不少問題：一是預(yù)算編制比較粗糙，缺乏科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，大部分預(yù)算項目無法細(xì)化。二是缺少完善的部門預(yù)算法規(guī)。三是支出預(yù)算剛性不夠，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，缺乏計劃性和科學(xué)性。加之部門既得利益的相互影響，多項因素直接制約部門預(yù)算改革的順利實(shí)施，預(yù)算執(zhí)行較為困難。在目前狀況下，實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度與完善的部門預(yù)算體系的“無縫對接”比較困難，直接影響到國庫集中收付制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

6.預(yù)算內(nèi)外收入難統(tǒng)管。國庫集中收付制度改革首先要建立在收入統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，只有將所有資金納入國庫，才能真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，徹底解決預(yù)算內(nèi)外兩張皮、多頭開戶和交款不及時，甚至“小金庫”問題。目前財政職能還不夠完善，收入的集中涉及到劃分財政資金分配權(quán)和收付權(quán)的變革、單位的切身利益、政府職能的轉(zhuǎn)變和財政管理體制的調(diào)整，難度可想而知。

7.財政管理體制有待進(jìn)一步完善。國庫集中收付方式為經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金收付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)。所有資金未支前，一律存放在國庫單一賬戶，單位賬戶始終保持零余額，單位只體現(xiàn)指標(biāo)的變化，達(dá)到“管錢的不用錢，用錢的不管錢”的目的。目前，政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清，財權(quán)與事權(quán)不對稱，存在“上級出政策，下級掏口袋”現(xiàn)象。尤其是省以下財政管理體制調(diào)整尚不到位，財力層層向上集中，事權(quán)卻較多下移，一定程度上加劇了縣級財政困難，制約了國庫集中收付方式的改革。

8.現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)尚不能完全滿足國庫集中收付制度改革的要求。實(shí)行國庫集中收付制度改革后，財政資金的撥付管理將發(fā)生重大變革，涉及面廣且工作量大，只有以現(xiàn)代化的財政管理信息系統(tǒng)、國庫管理操作系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財政資金收付的安全、高效和快捷。但是，目前縣級與國庫集中收付相配套的現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)還相對滯后，大部分縣（市）還沒有建立起快捷的銀行資金清算系統(tǒng)，財、稅、庫、行之間尚未實(shí)現(xiàn)橫向計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)或聯(lián)網(wǎng)程度不高，少數(shù)縣級財政內(nèi)部各職能部門之間尚未實(shí)現(xiàn)信息共享。國庫集中收付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無法和其他相關(guān)部門共享共通，在實(shí)際運(yùn)行中相互之間容易產(chǎn)生脫節(jié)。國庫集中收付的配套信息化系統(tǒng)建設(shè)若不盡快推進(jìn)，將直接影響國庫集中收付制度改革的順利進(jìn)行。

9.會計機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式不合理。當(dāng)前，縣級會計機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理不盡相同，設(shè)置不合理、定位不準(zhǔn)確、管理不規(guī)范。有的縣（市）實(shí)行集中核算模式，有的實(shí)行會計委派模式，有的實(shí)行單位獨(dú)立設(shè)置會計機(jī)構(gòu)模式。實(shí)踐證明，會計集中核算和會計委派制已不能適應(yīng)當(dāng)前國庫集中收付改革的需要。實(shí)行會計集中核算和會計委派制后，導(dǎo)致會計職責(zé)不清，單位財務(wù)管理職能明顯弱化，會計人員遠(yuǎn)離核算單位，只能被動地記賬，不能全面、及時了解一個單位的實(shí)際財務(wù)收支狀況，不利于財政部門及時了解單位信息，影響了部門預(yù)算編制精細(xì)化和財政決算工作的開展。

10.直接收付速度較慢。一是商業(yè)銀行在月末、季末、年末為保持存款余額有意壓款，人為造成收付速度慢。二是商業(yè)銀行改革滯后，不支持代理銀行先墊款收付，再清算還款的倒清算管理方式，上級銀行視墊款為違規(guī)行為，導(dǎo)致商業(yè)銀行只有在資金清算到帳后才能辦理收付業(yè)務(wù)。

二、進(jìn)一步完善國庫集中收付制度改革的對策建議

1.加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。國庫集中收付制度改革涉及面廣，必然觸及多方面利益，推行中遇到一定阻力在所難免。一方面，要加大對公共財政理念的宣傳工作，讓大家明白，實(shí)行國庫集中收付制度改革的目的是建立一種公開、透明、規(guī)范、高效的運(yùn)行機(jī)制，是將財政資金置于全社會監(jiān)督之下，是提高政府工作效率的根本措施。另一方面，財政部門要屏棄“等、靠”思想，不斷探索改革的新思路、新方法，積極尋求政府的支持。只有統(tǒng)一了思想，提高了認(rèn)識，單位、部門才能理解、配合和支持國庫集中收付制度改革工作。

2.積極培植財源，壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。通過國庫集中收付來解決財政資金調(diào)度困難，實(shí)現(xiàn)財政資金的“聚變”效應(yīng)，必須以一定的可用財力為基礎(chǔ)。因此，要解決縣級因財力不足而影響國庫集中收付制度改革效果的問題，必須充分利用當(dāng)前國家積極財政政策和適度寬松的貸幣政策，用活用好中央拉動內(nèi)需資金和中央代地方發(fā)放的國債資金，積極培植財源，壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高縣級財政可用財力的保障能力。同時，上級要通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，積極籌措資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，加大對財政困難縣的支持力度，切實(shí)幫助解決財政困難，為縣級推行國庫集中收付制度改革提供堅實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.進(jìn)一步完善財政國庫機(jī)構(gòu)，努力提高財政國庫隊伍素質(zhì)。在進(jìn)一步完善財政國庫機(jī)構(gòu)，增加人員力量的同時，財政國庫部門的干部，要不斷加強(qiáng)財經(jīng)理論和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，提高學(xué)習(xí)的自覺性，養(yǎng)成勤于學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)的良好習(xí)慣。不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題，還要科學(xué)解決問題，努力造就一支政治過硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、勇于創(chuàng)新的財政國庫干部隊伍。

4.深化部門預(yù)算改革，切實(shí)提高預(yù)算編制和管理水平。嚴(yán)格按照公共財政要求，重點(diǎn)抓好部門預(yù)算編制改革，逐步實(shí)現(xiàn)所有財政資金收付建立在明晰的部門預(yù)算基礎(chǔ)上。一是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)根據(jù)不同單位實(shí)際，制定科學(xué)合理的支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。只有預(yù)算細(xì)化，單位用款計劃編制準(zhǔn)確，才能確保預(yù)算單位各項工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國庫集中收付制度改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。二是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。一方面，防止隨意調(diào)整、追加預(yù)算等行為的發(fā)生。另一方面，建立合理、規(guī)范的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，賦予主管單位和財政部門一定的預(yù)算約束權(quán)力，在實(shí)際情況發(fā)生變化時，預(yù)算單位可以快捷、簡便、高效地調(diào)整預(yù)算。這樣既能保證預(yù)算單位按預(yù)算列支，又可以促進(jìn)預(yù)算編制水平的逐步提高。三是要加強(qiáng)預(yù)算編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。財政監(jiān)督部門應(yīng)對部門預(yù)算編制下達(dá)、計劃撥付到資金使用全過程實(shí)施監(jiān)管，并進(jìn)行績效評價，真正形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控相互分離又有效結(jié)合的體系。

5.進(jìn)一步深化和完善非稅收入管理制度改革，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外資金集中統(tǒng)一收繳力度。進(jìn)一步完善收支兩條線改革，真正把思想認(rèn)識統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財政”上來，將征收管理權(quán)落實(shí)到財政部門，實(shí)現(xiàn)非稅收入統(tǒng)一征收、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)籌安排?？h級財政部門要按照上級要求，加強(qiáng)對各項征收計劃的預(yù)算管理，清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)、基金項目，將保留項目逐步納入預(yù)算管理。加大綜合財政預(yù)算改革力度，深化“收支兩條線”管理改革，加快對單位預(yù)算外等各項財政性資金和其他收入實(shí)行集中統(tǒng)一收繳，并將其納入部門預(yù)算管理進(jìn)程，切實(shí)做到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排使用。

6.完善管理方式，科學(xué)設(shè)置國庫集中收付流程。要按照“科學(xué)控制、合理分工、簡化流程、快捷方便”的思路規(guī)范國庫集中收付流程，從指標(biāo)錄入、計劃下達(dá)到申請收付，要形成一套行之有效的操作程序與辦法。特別是對政府采購涉及面廣，單位普遍反映計劃審批程序復(fù)雜、資金撥付困難等問題，財政部門要不斷創(chuàng)新管理方式，簡化計劃下達(dá)以及資金直達(dá)流程。

7.加強(qiáng)國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。國庫管理信息系統(tǒng)是財政國庫工作的強(qiáng)大技術(shù)支撐，也是推進(jìn)財政國庫管理信息化的操作平臺。財政部門一定要按照規(guī)定和要求，認(rèn)真做好計劃，及時組織實(shí)施。一是以“金財工程”建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合國庫集中收付改革要求，整合開發(fā)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)軟件，建立一套安全可靠、功能強(qiáng)大的國庫集中收付操作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、國庫集中收付、非稅收入、總預(yù)算會計、預(yù)算單位相聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享及信息傳遞的電子化，充分發(fā)揮整體效能。通過該系統(tǒng)運(yùn)作，力求實(shí)現(xiàn)資金收付程序的規(guī)范化，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的動態(tài)化，預(yù)算單位支出信息采集的實(shí)時化。二是盡快實(shí)現(xiàn)財政部門、稅務(wù)部門、國庫、代理銀行等相關(guān)部門之間的“財稅庫銀”橫向聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對帳和多渠道監(jiān)控的目的，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷深化和完善國庫集中收付制度改革，提高國庫集中收付效率。

8.采取有效措施，確保財政資金安全運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度改革后，出現(xiàn)了許多新情況和新問題，對財政性資金使用提出了更高要求。因此，必須因地制宜，制定一套行之有效的措施與辦法，保障財政性資金安全運(yùn)行。一是制定收付系統(tǒng)管理制度，規(guī)范操作流程。對收付錄入、資金審核、收付令打印、會計賬務(wù)處理等不同的管理人員，按照資金管理權(quán)限的不同，分別授予相應(yīng)的權(quán)限，業(yè)務(wù)人員只能在分配的權(quán)限內(nèi)進(jìn)行操作，不允許使用他人賬戶進(jìn)行登錄，也不得將賬戶提供給他人使用。明確崗位職責(zé)，嚴(yán)禁一人多崗獨(dú)自操作收付全過程。二是建立重要空白憑證管理制度。對業(yè)務(wù)專用章、空白憑證實(shí)行專人分管，特別對空白收付令實(shí)行保管與使用相分離制度，對紙質(zhì)憑證建立檔案登記制度。三是對重要業(yè)務(wù)崗位實(shí)行定期與不定期輪崗制度。四是實(shí)行目標(biāo)考核責(zé)任制度和過錯失誤追究制度，降低資金管理風(fēng)險。五是積極探索建立動態(tài)監(jiān)控制度，建設(shè)動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和有效查處違規(guī)行為，確保財政資金安全運(yùn)行。

9.協(xié)調(diào)代理銀行關(guān)系，確保資金收付暢通。財政部門在選擇代理銀行后，要進(jìn)一步加強(qiáng)與其的聯(lián)系和溝通，取得代理銀行的配合和支持。一是與代理銀行簽訂零余額賬戶資金收付與清算協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范約束各自的行為。二是通過人民銀行在代理銀行設(shè)立“清算準(zhǔn)備金賬戶”，以解決資金清算不及時、占用代理銀行資金的問題。三是與代理銀行協(xié)商銀行紙質(zhì)票據(jù)傳遞及匯總手續(xù)費(fèi)問題。四是督促農(nóng)村信用合作社盡快建立與財政集中收付系統(tǒng)相配套的資金收付系統(tǒng)，從而保障財政與代理銀行收付網(wǎng)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)暢通，確保國庫資金安全快捷收付。

10.完善收付方式，加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)管理。按照國庫集中收付制度改革的要求，制訂切實(shí)可行的預(yù)算單位財務(wù)管理辦法，界定和明晰財政直接收付和財政授權(quán)收付范圍。完善信息交流制度，及時掌握業(yè)務(wù)活動的重要信息，增強(qiáng)管理的時效性和針對性。實(shí)施會計集中核算的縣（市），要積極推進(jìn)轉(zhuǎn)軌工作，由部門和單位實(shí)行財務(wù)管理和會計核算，真正做到不“混責(zé)”、不“串崗”、不“越位”、不“錯位”，各司其職，各負(fù)其責(zé)。加強(qiáng)對單位會計機(jī)構(gòu)和人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，單位會計人員不僅要核算財務(wù)收支，更要轉(zhuǎn)變觀念，對部門和單位的預(yù)算編制、用款計劃編制、用款資金申請、項目實(shí)施績效評價等全過程參與和管理。

11.加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，確保改革順利實(shí)施。充分發(fā)揮國庫集中收付制度改革強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督、提高資金使用效率的作用，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制。財政、國庫、審計、代理銀行及預(yù)算單位應(yīng)按照各自的職責(zé)對財政資金收付過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。財政部門要建立預(yù)算單位分月用款計劃制度，加強(qiáng)對財政資金使用的監(jiān)督，同時要建立健全國庫收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度；人行國庫部門要嚴(yán)格履行央行對商業(yè)銀行的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化對代理銀行的資信、資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督；審計部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。通過建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)控體系，確保國庫集中收付制度改革的順利實(shí)施。

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A

1672-9544（2010）09-0047-04

【責(zé)任編輯 張兵男】