○陳如濱 （福建省大田縣財(cái)政局 福建 三明 361000）

財(cái)政預(yù)算管理模式研究

○陳如濱 （福建省大田縣財(cái)政局 福建 三明 361000）

本文主要闡述了財(cái)政預(yù)算管理的基本理論，結(jié)合新型的預(yù)算管理方法，比如部門預(yù)算、綜合預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度以及政府采購(gòu)等，從組織結(jié)構(gòu)、計(jì)劃編制、計(jì)劃執(zhí)行以及執(zhí)行監(jiān)督等方面，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理模式進(jìn)行研究，旨在建立起一套具備標(biāo)準(zhǔn)編制、規(guī)范約束力、以及有效監(jiān)督的現(xiàn)代預(yù)算管理模式。

財(cái)政預(yù)算 管理改革 管理模式

一、財(cái)政預(yù)算管理基本理論分析

1、財(cái)政預(yù)算管理概念的界定

財(cái)政預(yù)算管理是在整個(gè)財(cái)務(wù)預(yù)算編制以及財(cái)務(wù)預(yù)算具體執(zhí)行中各種業(yè)務(wù)工作活動(dòng)的總稱。通常來說，財(cái)政預(yù)算是通過收支一覽表的形式來體現(xiàn)政府財(cái)政計(jì)劃管理的活動(dòng)，財(cái)政預(yù)算收入在很大程度上代表著政府支配財(cái)力規(guī)模，與此對(duì)應(yīng)的預(yù)算支出則反映著政府有關(guān)財(cái)力分配使用的原則以及構(gòu)成。因此，我們可以根據(jù)財(cái)政預(yù)算合理安排收入和支出的計(jì)劃，從而保證整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，這種根據(jù)計(jì)劃事先安排并在執(zhí)行過程進(jìn)行控制的財(cái)政管理活動(dòng)便可稱之為財(cái)政預(yù)算管理。

財(cái)政預(yù)算管理是國(guó)家或者地方政府根據(jù)事先計(jì)劃統(tǒng)籌分配資金的管理活動(dòng)，這種概念的界定主要包括兩個(gè)方面：一方面，通過財(cái)政預(yù)算管理政府可以進(jìn)行有計(jì)劃地分配和再分配財(cái)政資金，這樣可以從基本財(cái)力上確保地方政府職能作用的實(shí)現(xiàn)；另一方面，財(cái)政預(yù)算管理也是政府的財(cái)政計(jì)劃活動(dòng)，它集中體現(xiàn)了政府在財(cái)政統(tǒng)一分配中的主體地位。

2、財(cái)政預(yù)算管理的特點(diǎn)

財(cái)政預(yù)算管理涉及面比較廣、綜合性以及政策性比較強(qiáng)，它既是政府財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)也是在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中起著十分重要的作用。這種集統(tǒng)一性和綜合性于一體的管理，具有消息比較靈通并且反映比較靈敏的特點(diǎn)。通過掌握和運(yùn)用這些特點(diǎn)，我們可以在實(shí)際的財(cái)政預(yù)算收支活動(dòng)中從宏觀和微觀兩個(gè)方面全面掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況以及其中存在的問題，而后及時(shí)采取解決辦法，不至于影響全局。此外，在調(diào)節(jié)方面，財(cái)政預(yù)算管理也具有干預(yù)性的特點(diǎn)。也正是基于這種特點(diǎn)，政府的財(cái)政預(yù)算管理活動(dòng)可以在區(qū)域生產(chǎn)、流通、分配以及消費(fèi)中，起到十分重要的杠桿調(diào)節(jié)作用。

3、財(cái)政預(yù)算管理的目標(biāo)

預(yù)算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督這三個(gè)主要環(huán)節(jié)貫穿于整個(gè)財(cái)政預(yù)算管理工作中，預(yù)算管理的目標(biāo)就是要求政府的財(cái)政管理職能部門，在具體籌集預(yù)算資金、分配和使用資金的過程中，要嚴(yán)格貫徹國(guó)家及地方政府相關(guān)的方針政策，在開源節(jié)流以及增收節(jié)支等方面充分發(fā)揮政府的財(cái)政資金預(yù)算管理效能，努力做好財(cái)政資金的綜合平衡工作，從而確保預(yù)算編制的順利執(zhí)行，以此來促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、新型財(cái)政預(yù)算管理模式的構(gòu)建

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的財(cái)政預(yù)算管理要體現(xiàn)公平和效率的原則。作為社會(huì)公共財(cái)政改革的核心內(nèi)容，政府財(cái)政預(yù)算管理改革的總體目標(biāo)要與公共財(cái)政改革的總目標(biāo)相統(tǒng)一。地方財(cái)政預(yù)算要結(jié)合本地的實(shí)際情況，尋求合理的改革切入點(diǎn)，利用先進(jìn)的管理方法與手段，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等三方面著手進(jìn)行系統(tǒng)的改革，從而建立起具有約束有力的現(xiàn)代政府財(cái)政預(yù)算管理模式，最終保證政府財(cái)政活動(dòng)的健康有序發(fā)展。

1、財(cái)政預(yù)算管理改革的目標(biāo)模式研究

政府預(yù)算管理改革的目標(biāo)模式必須改變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)預(yù)算管理體系，要建立起與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型預(yù)算管理模式，根據(jù)財(cái)政的實(shí)際情況，可以有以下的改革思路：一是進(jìn)行全面徹底的整體改革；二是著眼于解決目前的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)行問題導(dǎo)向式的改革；三是采用過渡模式，對(duì)改革進(jìn)行總體謀劃，分步實(shí)施。在目前的政治體制下，第一種改革模式的牽扯面很大，一些思路與實(shí)際情況不能相適應(yīng)，很可能會(huì)產(chǎn)生改革事倍功半的效果；第二個(gè)思路只是注重于當(dāng)前表面問題的解決，沒有制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革構(gòu)思，因而難以觸及現(xiàn)行體制中存在的深層次的問題，最終建立的財(cái)政預(yù)算管理模式也難以達(dá)到徹底解決問題的目的；第三個(gè)思路與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，有很強(qiáng)的可行性與可操作性，應(yīng)當(dāng)作為財(cái)政預(yù)算管理改革的首選模式。

2、財(cái)政預(yù)算管理改革的具體方案

依照以上指導(dǎo)思想，財(cái)政預(yù)算管理改革的具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在組成形式、計(jì)劃的決策方法以及預(yù)算監(jiān)督控制體系等幾個(gè)方面。

（1）建立合理的編制組織結(jié)構(gòu)，提高管理的效率

對(duì)組織結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行改革是財(cái)政預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)性內(nèi)容，要建立合理的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，一定要將財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督這三個(gè)環(huán)節(jié)劃分清楚，使之相互分離。在財(cái)政預(yù)算管理中，這三個(gè)環(huán)節(jié)彼此的關(guān)系既是一脈相承又是彼此相對(duì)獨(dú)立的。于是在財(cái)政部門的內(nèi)部，必須對(duì)原來行使管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的調(diào)整，將其合理劃分為預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督這三個(gè)大的組織層次，并且保證各個(gè)部門不直接介入其他環(huán)節(jié)的管理工作，同時(shí)，保證這些部門在行政管理上相互制約，以此來提高管理的規(guī)范性和效率。

（2）采用科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算編制方法

其一，收入預(yù)算可以采用“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”。相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，一定量的稅基或者一定量的GDP才能提供一定量的財(cái)政收入，它們?cè)诒舜碎g有一個(gè)相對(duì)固定的比例，基于這個(gè)比例作為測(cè)算國(guó)家或者地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收入的方法便可稱為為“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”。

因此，對(duì)于地區(qū)財(cái)政收入預(yù)算的編制，可以在調(diào)查研究地區(qū)稅源發(fā)展變化的情況基礎(chǔ)上，參照本地區(qū)的GDP發(fā)展水平，依據(jù)逐步提高財(cái)政收入在GDP所占比重的要求，綜合考慮各個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)因素、政策因素以及管理因素的影響，進(jìn)行科學(xué)、客觀的測(cè)算和預(yù)計(jì)。在實(shí)踐操作中徹底改變以領(lǐng)導(dǎo)意志為決策主體的情況，要采用符合科學(xué)管理要求的方法與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行決策。

其二，在支出預(yù)算中實(shí)行徹底的零基預(yù)算。零基預(yù)算本身是預(yù)算編制方法的一種創(chuàng)新，這種方法的核心是改變基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算編制方法，以往年度“既成事實(shí)”不能影響預(yù)算項(xiàng)目及其金額的確定，每個(gè)項(xiàng)目以及項(xiàng)目所涉及的金額都被看作一項(xiàng)備選方案，并且按重要程度來確定各個(gè)備選方案的先后次序，以此來確立資金的停止供應(yīng)點(diǎn)，對(duì)于已經(jīng)選定的低于停止供應(yīng)點(diǎn)的項(xiàng)目不再提供資金。

實(shí)行零基預(yù)算必須基于科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，相關(guān)的基礎(chǔ)工作必須完善，在政府財(cái)政預(yù)算管理模式中實(shí)行零基預(yù)算的編制方法，需要引進(jìn)計(jì)算機(jī)規(guī)范化管理，并且建立財(cái)政支出基本信息庫(kù)，借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理的平臺(tái)，對(duì)財(cái)政編制預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的管理。建立的項(xiàng)目支出項(xiàng)目庫(kù)是把所有與項(xiàng)目支出預(yù)算編制有關(guān)的各個(gè)部門單位上報(bào)的項(xiàng)目支出的內(nèi)容置入相關(guān)的計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于日常政府部門單位的具體項(xiàng)目支出，可以依照項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目?jī)?nèi)容以及項(xiàng)目資金預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行分類錄入與分類管理。此外，在年度政府財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算編制計(jì)劃中，可以依照項(xiàng)目的類型、重要程度系數(shù)、項(xiàng)目審批部門、政策準(zhǔn)確性程度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等多項(xiàng)基本要素對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行綜合研究分析，并且可以利用計(jì)算機(jī)軟件對(duì)實(shí)際的項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)分，而后結(jié)合當(dāng)年的政府財(cái)政實(shí)際承受能力進(jìn)行必要的選擇平衡。同時(shí)，可以實(shí)行滾動(dòng)編制，對(duì)于當(dāng)年沒有考慮的項(xiàng)目，在下年的財(cái)政預(yù)算中將優(yōu)先考慮安排資金。這種項(xiàng)目預(yù)算編制方法在很大程度上提高了項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性，各個(gè)部門單位在項(xiàng)目預(yù)算編制中的自主性也得到了充分有效的發(fā)揮，各個(gè)部門可以根據(jù)輕重緩急對(duì)與所涉及的項(xiàng)目支出進(jìn)行合理自主的排序，相關(guān)的財(cái)政部門也可以根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目進(jìn)行扶持。

其三，在財(cái)力分配方面實(shí)行綜合預(yù)算。在實(shí)踐中要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”以及“票款分離”的管理方法，在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，政府的財(cái)政預(yù)算管理改革可以在部門預(yù)算的編制上采用綜合預(yù)算的形式，對(duì)部門和單位的各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，徹底解決預(yù)算內(nèi)外“兩條腿”走路的現(xiàn)象。而財(cái)政預(yù)算外資金管理不到位，也會(huì)對(duì)管理的整體性、科學(xué)性以及公正性產(chǎn)生影響。

在制定財(cái)政預(yù)算計(jì)劃的時(shí)候，要將各部門和單位的預(yù)算內(nèi)外撥款、財(cái)政專戶核撥資金以及其他財(cái)政收入統(tǒng)一作為部門預(yù)算收入進(jìn)行管理，對(duì)于財(cái)政部門核定的部門支出需求，可以首先通過財(cái)政專戶核撥資金進(jìn)行安排，另外不足的部分再考慮由財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。采用這樣的綜合財(cái)政預(yù)算收支的方式，就使得預(yù)算收入的內(nèi)容更加規(guī)范，它包括了財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金收入以及其他收入，這不僅全面擴(kuò)大了資金范圍，也同時(shí)增強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算的規(guī)范性。

在預(yù)算支出的問題上，相關(guān)部門可以按照先部門預(yù)算外資金后進(jìn)行預(yù)算內(nèi)資金的順序，對(duì)個(gè)人部分、公用部分以及事業(yè)發(fā)展支出進(jìn)行核定，這種做法全面加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算外支出的管理，使得預(yù)算外資金的多少不能作為片面提高單位的支出標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上提高了支出預(yù)算編制的公平性。

（3）建立完善預(yù)算管理監(jiān)督模式

在理想的預(yù)算管理模式中，組織管理結(jié)構(gòu)，行政權(quán)力的劃分逐漸趨于合理，這就使得優(yōu)化預(yù)算監(jiān)督管理成為可能。預(yù)算監(jiān)督指的是對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算等過程進(jìn)行的監(jiān)督。

完善的預(yù)算監(jiān)督體系包括以下幾個(gè)層次：一是人大的監(jiān)督；二是政府審計(jì)部門的監(jiān)督；三是財(cái)政監(jiān)督；四是部門內(nèi)部監(jiān)督；五是社會(huì)大眾的監(jiān)督。人大主要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的法制性意見規(guī)范性情況；審計(jì)部門主要監(jiān)督預(yù)算的合法性、真實(shí)性以及準(zhǔn)確性；財(cái)政監(jiān)督主要是監(jiān)督預(yù)算的科學(xué)性、適用性以及效益性；部門監(jiān)督主要是監(jiān)督下屬單位對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況；社會(huì)大眾的監(jiān)督首先要求政府的財(cái)政預(yù)算必須公開、透明，以此提高政府行為的有效性。通過這五個(gè)層次的協(xié)同共同合作，才可以真正建立起內(nèi)外結(jié)合、與部門專職監(jiān)督、相互分離和制約的多方位立體式的財(cái)政監(jiān)督新模式。

在本文構(gòu)建的預(yù)算管理模式中，采用了部門預(yù)算、零基預(yù)算的方式，并且做到早編預(yù)算與細(xì)編預(yù)算，這就使得財(cái)政資金無論安排到哪個(gè)部門、哪些項(xiàng)目以及對(duì)相關(guān)資金使用有何要求，都能比較清楚地得到直觀的呈現(xiàn)。同時(shí)，財(cái)政部門可以在初始環(huán)節(jié)對(duì)資金的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行管理，即時(shí)監(jiān)督資金的具體使用。

（4）優(yōu)化內(nèi)部管理環(huán)境，建立科學(xué)的預(yù)算管理信息系統(tǒng)

伴隨計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與普及，在財(cái)政預(yù)算管理模式研制開發(fā)涵蓋管理各個(gè)預(yù)算管理的環(huán)節(jié)的信息管理系統(tǒng)已成為可能。在新的財(cái)政預(yù)算管理體系中，要優(yōu)化內(nèi)部的財(cái)政預(yù)算管理環(huán)境，依靠網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)模塊的支撐，創(chuàng)建出基于部門預(yù)算細(xì)化的，財(cái)政收支統(tǒng)一即時(shí)管理的模式。財(cái)政預(yù)算指標(biāo)、用款的計(jì)劃進(jìn)程監(jiān)督、采購(gòu)定單、相關(guān)的財(cái)政政策的效果評(píng)價(jià)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的跟蹤分析為都可以在預(yù)算信息管理系統(tǒng)中體現(xiàn)，這種信息管理系統(tǒng)可以有效地提高政府的財(cái)政預(yù)算管理效率，同時(shí)也增強(qiáng)預(yù)算管理的透明度。

三、結(jié)論

本文結(jié)合了一些新型的預(yù)算管理方法，比如部門預(yù)算、綜合預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度以及政府采購(gòu)等，從組織結(jié)構(gòu)、計(jì)劃編制、計(jì)劃執(zhí)行以及執(zhí)行監(jiān)督等方面，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理模式進(jìn)行研究。但是，要構(gòu)建出一套完整系統(tǒng)的新型財(cái)政預(yù)算管理模式，仍然需要在具體的預(yù)算管理實(shí)踐進(jìn)行不斷的探索與創(chuàng)新。

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