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        淺談PPP融資方式在城市化進程中的應用

        2010-08-15 00:45:06
        當代經(jīng)濟 2010年22期
        關鍵詞:城市化基礎設施融資

        ○ 丁 峰 余 侃 張 龍

        (軍事經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430035)

        淺談PPP融資方式在城市化進程中的應用

        ○ 丁 峰 余 侃 張 龍

        (軍事經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430035)

        城市化建設迫切需要提高城市公共基礎設施建設的發(fā)展速度和使用效率,而我國在城市化進程中面臨的主要問題就是資金短缺與管理能力的不足與城市建設發(fā)展需求之間的矛盾,本文從PPP融資的角度分析了該融資方式在城市化進程中應用的可行性和有效性,并對PPP融資模式在城市化進程中應用所要注意的問題做出探討。

        PPP融資 城市化 可行性研究

        城市化是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物,它是我國現(xiàn)代化進程和經(jīng)濟持續(xù)增長中的核心命題之一,今年的上海世博會更是使用“城市讓生活更美好”來說明城市化對人類發(fā)展的重要意義。而在城市化的進程中,城市的公共基礎設施又是城市賴以生存和發(fā)展的基礎,它為社會和經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調(diào)、穩(wěn)步發(fā)展提供必要的物質(zhì)條件,高效運作的城市公共基礎設施是城市現(xiàn)代化的重要標志。然而,在我國的城市化進程中,資金短缺一直是制約著城市公共基礎設施建設的根本矛盾,以政府投資為主體格局下的城市公共基礎設施建設越來越不能滿足城市化發(fā)展的要求,而特許經(jīng)營項目融資(public private partnership,PPP)就是最適合基礎設施建設的融資方式之一,在全世界特別是發(fā)展中國家得到了越來越廣泛的應用。筆者認為,將特許經(jīng)營融資方式引入到城市基礎設施建設中去,將可以有效地解決這一問題。

        一、PPP融資模式及其主要特點

        1、PPP融資的概念

        PPP融資方式最早是由英國政府提出來的,是政府部門通過與私營機構(gòu)建立一種合作伙伴關系來提供公共產(chǎn)品和服務的一種方式。項目對私營機構(gòu)的補償是通過授權(quán)私營機構(gòu)在規(guī)定的特許期內(nèi)向項目使用者收取費用,由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護等成本,并獲得相應的利潤。王灝根據(jù)私營機構(gòu)在項目投資中的參與程度和風險不同將PPP融資方式分為三大類:外包類PPP項目、特許經(jīng)營類項目和私有化類PPP項目。外包類投資是指由政府投資,私人部門參與項目中的一項或幾項任務;特許經(jīng)營類指私營部門參與部分或全部投資,并通過一定的合作機制與公共部門分擔風險,共享項目收益;私有化類指私人部門負責項目的全部投資,所有權(quán)永久歸私人所有,私營部門承擔的風險最大。

        2、PPP融資模式的特點

        與其他融資模式相比,PPP融資模式具有以下的特點:首先,可充分吸收私營資本。PPP模式實質(zhì)是政府通過給予私營部門長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎設施的加速建設及有效運營,這為私營部門提供了一個穩(wěn)定的投資市場,必然可以吸引到大量的私營資本參與到基礎建設投資中去。其次,采用長期的合作伙伴關系,可以在工程過程中有效推行全壽命周期管理。PPP項目的合同期限通常是根據(jù)基礎設施項目的壽命、投資回收期確定的,而基礎設施的合同期限一般都長達幾十年,這可以向政府提供全套的工程信息,有利于在建筑行業(yè)推動全壽命周期管理。再次,采購過程靈活多樣,可對工程做出及時變更,確保公共部門利益得到最大化保障。PPP合同中會有一些條款賦予公共部門保持靈活性的關鍵權(quán)利,可根據(jù)現(xiàn)實情況的變化及時調(diào)整工程設計,滿足群眾的最大需求。最后,融資類型多種多樣,如BOT、BT、DBO、PUO等,可根據(jù)工程項目的不同類型予以選擇。

        二、我國城市基礎設施PPP融資模式可行性分析

        1、我國城市基礎設施建設中存在的問題

        (1)政府的思想觀念尚不成熟。當前,我國的大型基礎設施的參與方大都是國有的大型建筑企業(yè)或其他國有企業(yè)的附屬建筑施工單位,私營企業(yè)真正參與到基礎設施建設中的并不多?;A設施建設領域是私營企業(yè)涉足最少、進入最難、最難以發(fā)展的領域。

        (2)市場競爭機制尚不健全。就目前而言,我國在基礎設施建設的實踐過程中,缺乏一套公開、公平、公正的競爭程序和制度,對于市場競爭的主體、競爭的標準還沒有一個有效的官方文件予以明確,造成現(xiàn)行的市場競爭缺乏必要的可操作性。

        (3)特許經(jīng)營權(quán)管理和市場準入制度亟待規(guī)范。我國目前的特許經(jīng)營權(quán)管理文件尚未對特許經(jīng)營的內(nèi)容、范圍和特許經(jīng)營制度的產(chǎn)權(quán)歸屬做出規(guī)定,政府還需改善招投標管理辦法,使基礎設施建設招投標更加透明規(guī)范。

        2、PPP融資方式在城市化進程中的有效性分析

        (1)拓寬了城市建設資金融資渠道,減輕了政府財政壓力。實行PPP融資方式后,可以從根本上減輕政府的財政負擔,加快市政基礎設施建設,更好地滿足市民的不同需求,同時原來用于基礎設施建設的資金可更好地用于經(jīng)濟發(fā)展和其他市政建設。

        (2)可以及時滿足社會和公眾的需要,促進經(jīng)濟發(fā)展。長期以來,公用壟斷企業(yè)效率低下,服務質(zhì)量差是一個普遍現(xiàn)象,政府退出此項服務,站在一個規(guī)劃協(xié)調(diào)者的角度,可以更好地體現(xiàn)以人為本的發(fā)展思想。

        (3)有利于在投資建設中引入新型的管理方法和科學技術(shù)。由于PPP項目的投資者大都是外資企業(yè)或者在國內(nèi)領先的私營企業(yè),他們的施工技術(shù)和管理水平一般遠遠超出市場的平均水平,實行PPP融資方式,必然會加快市場的競爭步伐,促進市政建設行業(yè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

        三、PPP融資模式在城市化進程中應用所要注意的問題

        1、制定相關的法律文件,推行適合城市化進程的不同PPP融資模式

        PPP項目的法律關系非常復雜,在項目的不同環(huán)節(jié)會涉及到不同的法律問題。有些問題在國家頒布的特許經(jīng)營的法律規(guī)定中有統(tǒng)一的規(guī)定,但更多的仍是通過不同項目領域內(nèi)的我國其他法律或現(xiàn)有行政法規(guī)來管制,具體來說,有以下幾個方面:總歸性規(guī)定、地方法規(guī)、專營辦法、外商投資相關法律、招標投標相關法律、土地相關法律、項目公司設立相關的法律、外匯相關法律、稅收相關法律、爭端解決相關法律、環(huán)境相關法律、擔保貸款融資相關法律和定價相關法律。然而,雖然PPP項目法律眾多,但是仍然有部分法律會和國家的其他法律產(chǎn)生沖突。例如:我國《關于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》對外資企業(yè)的資本和長期負債比例作了規(guī)定,從7∶10到1∶3四種不同情況,然而,PPP融資項目公司的資債比為1∶9和4∶6之間,大大低于上述規(guī)定,這就需要我們制定一部可以涵蓋所有內(nèi)容的法規(guī),并形成調(diào)整PPP實施的法律框架。國家也應設立相應的PPP管理部門,對PPP項目實行統(tǒng)一管理,以使工作規(guī)范,加快PPP項目的推廣。

        2、建立、健全投融資中介服務體系,為大范圍推廣PPP融資模式建立社會服務基礎

        PPP融資方式多種多樣,涉及的參與方多種多樣,有東道國政府、項目公司、項目實際投資者、管理公司、工程公司、銀行和其他金融機構(gòu)、設備原材料供應商等,這就要求工作人員具有廣泛的較復雜的金融、財務、工程管理和法律等方面的知識,專業(yè)的人才隊伍是PPP項目得以順利進行的保證。因此,要促進PPP項目的發(fā)展,加快投融資中介服務體系的建設,首先要加強對市場投融資服務咨詢公司的管理,提高行業(yè)的整體素質(zhì)和服務水平,為PPP項目在我國的順利發(fā)展提供必要的技術(shù)支撐。其次,PPP人才的培養(yǎng)離不開高校的支持,只有通過高校的人才培養(yǎng)才能為PPP專業(yè)人才的最終成長夯實基礎。最后,國家要加強對PPP融資模式的宣傳,對國際上的成功的和失誤的PPP融資案例加以總結(jié)歸納,形成適合中國社會主義市場規(guī)律的新型PPP融資方式。

        3、良好的市場環(huán)境和國家政策是實現(xiàn)PPP項目運作的必要條件

        首先,要加強政府職能的轉(zhuǎn)變和合理定位。由于PPP項目的性質(zhì),只有項目所在國政府下放和解除各種審批權(quán)限,才能切實有效地減少行政手段對市場的干預,促進PPP項目的發(fā)展。其次,要放寬政府的扶持政策。PPP項目不是“民進國退”,不是政府完全退出國家基礎設施建設。PPP項目的投資者組合多種多樣,不僅有國外的財團和金融機構(gòu),也有不少國內(nèi)的大型民營企業(yè),然而在實際的操作過程中,由于中國PPP融資方式具有立項周期長、手續(xù)多、回報慢的特點,如果政府不能適度放寬國內(nèi)的投資政策,勢必會減少國外投資者的興趣,增加其市場風險。因此,我們可以適度放寬投資限制,吸引更多的國內(nèi)外投資者。再次,由于我國絕大部分企業(yè)缺乏激勵約束機制,管理方式也有待于進一步發(fā)展完善,無法有效投入到基礎設施的建設中去。因此,政府還需加快國有企業(yè)股份制改造,加快民營建筑企業(yè)的發(fā)展壯大,構(gòu)造一個主體層次多元化,產(chǎn)權(quán)明晰適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。

        4、建立PPP項目財務評價體系

        從項目財務角度分析計算項目的財務清償能力和盈利能力,以判別項目的財務可行性。PPP項目往往都是資金投入巨大、建設經(jīng)營周期長、社會影響廣泛的基礎設施投資項目,因為涉及到外資和民營企業(yè),我們在可行性研究財務評價時要與一般項目的財務評價予以區(qū)別。具體操作中要注意以下幾個方面:第一,PPP融資項目涉及到投資方和政府,不同角色的定位決定了財務評價過程中要充分考慮私營企業(yè)和政府的可行性研究周期的不同。第二,PPP項目投資方往往是多家私營機構(gòu)組成的大財團,參與者眾多決定了受益者也多,財務評價結(jié)果要充分體現(xiàn)參與者的受益情況。第三,眾多風險因素影響現(xiàn)金流。風險的分擔方案將直接決定各種參與者的收益,PPP項目的時間跨度較大,風險在項目發(fā)展過程中會發(fā)生各種各樣的變化,計算項目收益時要充分考慮到上述變化。

        5、建立區(qū)別于一般建設項目的PPP項目后評價體系

        第一,由于與一般項目周期不同,PPP項目的后評價所要考慮的角度和時間時點不同。項目后期評價時點是在項目移交之后,而項目后評價的時點介于開始穩(wěn)定運營和移交的時刻之間。第二,PPP項目區(qū)別于一般項目的一個重要方面就是利益和風險的分配問題,PPP項目的后評價除了項目自身之外,更重要的是對公私伙伴關系的評價。第三,單一的PPP項目可以分為單個項目的后評價、項目所屬公私后評價和整個城市同類項目網(wǎng)絡系統(tǒng)后評價。因為網(wǎng)絡系統(tǒng)存在規(guī)模效益,其效益不是各個項目利益之和,我們在進行PPP項目的后評價時首先要明確其對象,再根據(jù)對象的不同選取不同的指標體系。

        [1]張啟智、嚴存寶:城市公共基礎設施融資方式選擇[M].中國金融出版社,2008.

        [2]王守清、柯永建:特許經(jīng)營項目融資(BOT、PFI和PPP)[M].清華大學出版社,2008.

        [3]賈健攏:BOT模式在我國基礎設施建設中的應用[D].天津大學,2008.

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