高麗虹,伊海燕

(安徽建筑工業(yè)學(xué)院法律與政治學(xué)院,安徽合肥 230022)

城市是人口、經(jīng)濟(jì)、文化的高度聚集區(qū),同時(shí)也是一個(gè)巨大承災(zāi)體,城市災(zāi)害一旦發(fā)生,它的破壞力大、影響面廣、直接和間接損失嚴(yán)重,對(duì)城市造成較大的損害。如何使受災(zāi)城市的損失降到最低,途徑有多種。而社會(huì)捐助是使受災(zāi)城市的損失迅速恢復(fù),使受災(zāi)人口渡過難關(guān)的一條便捷的途徑。但是目前我國(guó)關(guān)于城市災(zāi)害后社會(huì)捐助的法律規(guī)制體系存在著一系列問題,孳生了部分腐敗現(xiàn)象,違背了公眾的美好愿望,擾亂了社會(huì)正常秩序,乃至影響到國(guó)家的安定與團(tuán)結(jié)。因此需要我國(guó)有關(guān)部門對(duì)此種情況加大重視力度,從法律的角度加以規(guī)制,尋求合適的法律路徑,建立完整的法律規(guī)制體系,分析法律規(guī)制的理念、具體方式及評(píng)價(jià)系統(tǒng)。

對(duì)于一個(gè)政府來說,社會(huì)捐助法律制度建設(shè)需要進(jìn)行路徑選擇,而選擇路徑的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是多種多樣的。不同的選擇標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)捐助立法的影響不同,對(duì)于社會(huì)所起的效果也不相同。目前我們?cè)谳浾撋虾茏⒅貙?duì)社會(huì)捐助法律制度的宣傳,但是這種宣傳工作必須具體落實(shí),才能夠在社會(huì)中發(fā)揮實(shí)效。筆者認(rèn)為我們需要從以下幾個(gè)方面來考慮我國(guó)社會(huì)捐助法律制度建設(shè)路徑。

(一)體現(xiàn)民意是社會(huì)捐助法律制度建設(shè)的主要路徑

對(duì)于民意的解釋,多數(shù)學(xué)者的意見相同。民意指民心、公意,是指大多數(shù)社會(huì)成員對(duì)與其相關(guān)的公共事務(wù)或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱[1]。民意調(diào)查,我國(guó)亦稱民意測(cè)驗(yàn)。它運(yùn)用多種統(tǒng)計(jì)方法收集人民群眾對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活的意見和看法,反映社會(huì)各階層人民對(duì)社會(huì)的愿望、態(tài)度、滿意程度、期望和評(píng)價(jià)等[2]。法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合民意并為社會(huì)大眾所普遍認(rèn)可,否則就失去了其存在的價(jià)值。作為法治政府建設(shè)中的一個(gè)重要的環(huán)節(jié),社會(huì)捐助法律制度的建設(shè)水平一定要經(jīng)過民意測(cè)試來檢測(cè)。在我國(guó),民意對(duì)于法律制度建設(shè)的影響具有悠久的歷史淵源。中國(guó)古代的司法判決是在合法的基礎(chǔ)上,根據(jù)社會(huì)的一般正義觀念包括民意而對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兏?。這說明民意對(duì)法律制度的影響是巨大的,它甚至可以停止一個(gè)法律制度的執(zhí)行。當(dāng)一個(gè)法律制度不能為社會(huì)所接受時(shí),也就是公眾覺得它不公平時(shí)、違反民意時(shí),這個(gè)法律制度是不可信的。因此,筆者認(rèn)為民意測(cè)試是對(duì)社會(huì)捐助法律制度的主要測(cè)試。

那么該如何對(duì)社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平進(jìn)行有效的民意測(cè)試,這正是本文探討的重點(diǎn)。首先,由于近些年來大眾傳媒的迅猛發(fā)展,各種信息傳播的渠道大大增多,其傳播速度也令人咋舌,所以通過網(wǎng)絡(luò)和電視、廣播、報(bào)紙等渠道來聽取民意是一種很好的衡量社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的一種方式。我國(guó)相關(guān)的制定社會(huì)捐助法律制度的機(jī)關(guān)可以針對(duì)該項(xiàng)法律制度設(shè)計(jì)一下題目,在設(shè)計(jì)題目中要體現(xiàn)此項(xiàng)法律制度的內(nèi)容、群眾的滿意度、對(duì)此項(xiàng)法律制度有何異議、有沒有對(duì)這項(xiàng)法律制度更好的建議、這項(xiàng)法律制度是否符合當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展潮流等等。然后把這些題目發(fā)到網(wǎng)絡(luò)上讓公眾來做,或者通過報(bào)紙、電視、廣播來傳達(dá)。也許有人要問,單純地讓公眾做這些工作或事情,他們到底愿不愿意。我們說如果這個(gè)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件與他們切身利益相關(guān),他肯定會(huì)關(guān)注,肯定會(huì)做這些題目。如果確實(shí)這項(xiàng)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件與他們沒有什么關(guān)系,那么怎樣做才能使他們參與其中呢?筆者認(rèn)為可以通過有獎(jiǎng)答題的方式,只要他們參與了該項(xiàng)問題的回答,那么就有機(jī)會(huì)參與抽獎(jiǎng),這一方面鼓勵(lì)了他們答題的積極性,另一方面也使該問卷的影響面更加廣泛。我們甚至可以和一些電視臺(tái)、廣播電臺(tái)合作,利用一些明星的影響力來推動(dòng)此項(xiàng)活動(dòng)的進(jìn)行,將更多的人群拉入到答卷的活動(dòng)中來,使得此項(xiàng)問卷覆蓋面更廣、體現(xiàn)民意更深。

其次,行政機(jī)關(guān)可以在城市中發(fā)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)工作人員來對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行問卷調(diào)查。因?yàn)樯鐓^(qū)居委會(huì)的工作人員人對(duì)本轄區(qū)的居民比較熟悉,本轄區(qū)的居民對(duì)他們不像對(duì)陌生的推銷員那樣不開門或者害怕開門,這樣的話問卷調(diào)查的范圍就比較廣泛。對(duì)于社區(qū)居委會(huì)拿的問卷,一般社區(qū)居民都會(huì)認(rèn)真對(duì)待,認(rèn)為認(rèn)真答題確實(shí)能解決他們的問題,所以這樣也進(jìn)一步增強(qiáng)了問卷調(diào)查答案的真實(shí)性。對(duì)農(nóng)村的居民來說,這項(xiàng)問卷調(diào)查進(jìn)行的難度可能會(huì)加大一些,因?yàn)槠綍r(shí)許多農(nóng)民都進(jìn)城務(wù)工,村子只剩下老弱病殘者,他們中的大部分人對(duì)問題沒有深刻的見解或者根本就不知道法律的內(nèi)容意味著什么,在此種情況下,讓他們自己填調(diào)查問卷就是難為他們,因此我們的調(diào)查員要做一些前期的準(zhǔn)備工作,比如先對(duì)他們進(jìn)行關(guān)于此項(xiàng)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的講解,讓他們從感性上了解此法律,然后再讓他們從日常的生活經(jīng)驗(yàn)中判斷這項(xiàng)規(guī)定是不是符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)實(shí)際情況。當(dāng)然對(duì)農(nóng)村的問卷調(diào)查并不是僅僅如此就行了,農(nóng)村的主要?jiǎng)趧?dòng)力還沒有參與問卷調(diào)查。對(duì)于農(nóng)村的主要?jiǎng)趧?dòng)力的調(diào)查,我們可以在過節(jié)、農(nóng)忙他們回家時(shí)來進(jìn)行,也可以由政府出面通過郵寄信件的方式來調(diào)查,通過這些方式,問卷調(diào)查的民主性和科學(xué)性才能夠顯現(xiàn)出來。

最后有些法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件可能涉及的范圍不是那么廣泛,如果通過全面民意調(diào)查的方式的話,有些勞民傷財(cái)。在此種情況下我們可以通過對(duì)與此法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)的人群來進(jìn)行調(diào)查。在這里相關(guān)的人群并不僅僅是指受到此規(guī)定約束的人群,還應(yīng)該包括受到此規(guī)定保護(hù)的人群。所以有些行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定通過對(duì)相關(guān)的人群進(jìn)行調(diào)查,也能達(dá)到反映民意的結(jié)果。

可能會(huì)有人問,行政機(jī)關(guān)的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)量如此巨大,如果都通過這種體現(xiàn)民意的方式來進(jìn)行檢測(cè),那不是太耗費(fèi)我們的時(shí)間和精力了嗎?確實(shí),通過大量的問卷或者媒體等方式來對(duì)這些規(guī)定進(jìn)行檢測(cè)耗費(fèi)時(shí)間精力不少。但是我們要建立一個(gè)服務(wù)型的政府,就應(yīng)當(dāng)使政府清楚自己的一些規(guī)定是否符合民意。所以規(guī)定是否符合民意應(yīng)是政府所應(yīng)做的最基礎(chǔ)的本職工作。應(yīng)該在每個(gè)部門成立專門測(cè)量民意的機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作,并對(duì)他們的工作給予大力支持,這才符合一個(gè)法治政府發(fā)展的要求。

(二)行政機(jī)關(guān)互評(píng)互監(jiān)是社會(huì)捐助法律制度建設(shè)的輔助路徑

行政機(jī)關(guān)是指依憲法或者行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān),它對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來說是執(zhí)行機(jī)關(guān),對(duì)于行政相對(duì)人來說,它是行政主體[3]。通過對(duì)行政機(jī)關(guān)的定義我們可以看出行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),它是為了廣大民眾服務(wù)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。在進(jìn)行社會(huì)捐助法律制度建設(shè)的過程中,行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)來對(duì)我們現(xiàn)行的社會(huì)捐助法律制度進(jìn)行評(píng)價(jià),來討論它的合理合法性,討論它的民主性和科學(xué)性。由于不同的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行不同領(lǐng)域的行政事務(wù),因此它們對(duì)一種法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容看得更為透徹,對(duì)于法律規(guī)章或規(guī)范性文件是否符合當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展了解得更加深刻。所以我們說讓行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自己制定,但是和自己相關(guān)甚至無關(guān)的行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)價(jià)是衡量社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的又一個(gè)檢測(cè)手段。我們知道,在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制中,每個(gè)行政機(jī)關(guān)基本上是一個(gè)獨(dú)立的主體,他們的行為不受其他行政機(jī)關(guān)的干涉,如果有關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的話,不同的部門之間可以配合執(zhí)行,但是他們之間除法律另有規(guī)定的以外并不存在著實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。有人可能會(huì)提出疑問,如果讓行政機(jī)關(guān)之間通過相互評(píng)價(jià)、相互監(jiān)督的方式來檢測(cè)社會(huì)捐助法律制度的建設(shè)水平,他們會(huì)不會(huì)出現(xiàn)官官相護(hù)的情況,是不是這種檢測(cè)不能起到實(shí)質(zhì)性的效果?一個(gè)部門可能會(huì)從自己部門的實(shí)際利益出發(fā)來作出一些規(guī)定,當(dāng)這些規(guī)定損害了其他部門的利益時(shí),其他部門會(huì)堅(jiān)決地提出不同意見,這是趨利本性使然。但是如果這些規(guī)定與他們沒有什么切身利害關(guān)系時(shí),他們也許就不會(huì)提出一些實(shí)質(zhì)性的意見。由此可見,行政機(jī)關(guān)相互之間對(duì)社會(huì)捐助法律制度進(jìn)行評(píng)價(jià)是可行的,這也是檢測(cè)社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的一個(gè)輔助檢測(cè)手段。那么在實(shí)際的情況下該如何對(duì)此進(jìn)行操作呢,筆者認(rèn)為可以通過以下幾種方式。

首先,在行政機(jī)關(guān)中成立專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)此事,這個(gè)機(jī)構(gòu)可以和負(fù)責(zé)民意測(cè)試的機(jī)構(gòu)是同一個(gè)機(jī)構(gòu)。但是同一機(jī)構(gòu)中要由不同的工作人員去負(fù)責(zé)這些事情,因?yàn)檫@是一項(xiàng)非常復(fù)雜和繁瑣的工作,需要由專門的工作組來負(fù)責(zé)才能夠起到效果。這個(gè)專門的工作組針對(duì)正在執(zhí)行中的社會(huì)捐助法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件來設(shè)計(jì)一些問卷調(diào)查。因?yàn)楝F(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達(dá),這個(gè)機(jī)構(gòu)可以把設(shè)計(jì)好的問卷以正式的形式發(fā)給其他行政機(jī)關(guān),其他機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的工作人員接受到問卷以后,再轉(zhuǎn)發(fā)給不同的職能部門,由不同的職能部門進(jìn)行認(rèn)真的答卷,針對(duì)每一道題都要寫出原因和理由,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)工作人員經(jīng)過專門的考試和培訓(xùn),他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)比普通的民眾要高一些,他們對(duì)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中所顯現(xiàn)的弊端看得更加透徹,尤其是和本部門相關(guān)的一些規(guī)定,他們經(jīng)過實(shí)務(wù),應(yīng)該更具有發(fā)言權(quán)。在他們針對(duì)這些規(guī)定存在的問題和需要改進(jìn)的地方作出評(píng)價(jià)后,再由這個(gè)部門的專門工作機(jī)構(gòu)匯總后轉(zhuǎn)發(fā)給發(fā)出機(jī)構(gòu)的工作組,由發(fā)出工作組對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的反饋信息進(jìn)行整理,得出相應(yīng)的結(jié)論。

其次,對(duì)于行政機(jī)關(guān)在接受到反饋的信息后該如何處理反饋信息的問題,我們需要制定專門的程序規(guī)范來予以規(guī)制。這個(gè)規(guī)范可以由國(guó)務(wù)院以制定行政法規(guī)的形式來下發(fā)。在這個(gè)專門的程序中應(yīng)該規(guī)定該部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)在對(duì)反饋意見進(jìn)行整理以后,下一步該如何去做作出明示的程序。它可以由原制定行政法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的機(jī)構(gòu)針對(duì)群眾和其他行政機(jī)關(guān)提出的問題進(jìn)行反復(fù)討論和并給出相應(yīng)的解釋,對(duì)于他們認(rèn)為仍然是合理的部分給出一個(gè)合理的解釋,對(duì)于他們認(rèn)為確實(shí)不符合當(dāng)今社會(huì)發(fā)展要求的部分,應(yīng)該啟動(dòng)修改程序。啟動(dòng)修改程序以后就進(jìn)入到立法階段,可以按照立法的程序來進(jìn)行,舉行聽證等等。這樣每一個(gè)步驟都有相應(yīng)的程序來進(jìn)行規(guī)制,都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé),這樣就有效的檢測(cè)了社會(huì)捐助法律制度的建設(shè)水平,使我國(guó)的社會(huì)捐助法律制度建設(shè)多了層制度保障。

最后,為了鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)之間相互評(píng)價(jià)行政法律制度的積極性,我們可以設(shè)立一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)措施。凡是提出了有效的建議的部門和機(jī)構(gòu),都進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),可以對(duì)部門頒發(fā)獎(jiǎng)金,對(duì)提出問題的個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)然并不是說隨便什么建議都能夠得到獎(jiǎng)勵(lì),我們僅僅針對(duì)得到了公眾的認(rèn)可,被作為一項(xiàng)新的社會(huì)捐助法律制度來執(zhí)行的規(guī)定的提出者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)行政救濟(jì)是社會(huì)捐助法律制度建設(shè)的側(cè)面路標(biāo)

我國(guó)前些年,由于大多數(shù)老百姓的法律意識(shí)不強(qiáng),再加上我國(guó)政府的行政管理體制沒有改革,政府還沒有從管理型的政府向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)換,在那時(shí)我國(guó)提起行政復(fù)議的情況很少。1999年4月29日我國(guó)《行政復(fù)議法》出臺(tái)前,只有一個(gè)1990年12月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《行政復(fù)議條例》,這個(gè)條例規(guī)定的內(nèi)容簡(jiǎn)單,沒有明確具體的內(nèi)容,所以頒布以后我國(guó)仍然基本上不存在行政復(fù)議的情況?！缎姓?fù)議法》頒布以后,我國(guó)申請(qǐng)行政復(fù)議的案件的數(shù)量逐年增多。大多數(shù)的復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件時(shí)既重視對(duì)行政行為的合法性審查,又重視適當(dāng)性審查,既重視實(shí)體性問題的審查,又重視程序性問題的審查,他們把辦案質(zhì)量作為行政復(fù)議的保證。行政復(fù)議制度的完善,對(duì)我國(guó)的社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平提出了較高的要求,如果一個(gè)規(guī)范性文件規(guī)定的不合法、不適當(dāng),那么當(dāng)這個(gè)規(guī)范性文件在侵犯被捐助人的合法權(quán)益時(shí),被捐助人就可以一并向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng),當(dāng)然在這里也存在著一些缺憾的地方,就是被捐助人依據(jù)《行政復(fù)議法》不能夠?qū)φJ(rèn)為不合法和不合理的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部委的規(guī)章和地方人民政府的規(guī)章提起行政復(fù)議。

目前我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀反映了我國(guó)法律制度建設(shè)的不完善之處。因此,這也是對(duì)我國(guó)社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的一個(gè)側(cè)面的檢測(cè)。

(四)社會(huì)文明程度是社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的全面檢測(cè)

中華民族文明發(fā)展的歷史就是人的協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾運(yùn)動(dòng)的辯證過程,在此過程中,中國(guó)的社會(huì)文明,是世界歷史上人類文明之一,對(duì)世界社會(huì)文明的進(jìn)程起著重要的影響。對(duì)社會(huì)文明的整體分析和研究,國(guó)外許多學(xué)者也有多種論述,如美國(guó)學(xué)者威爾·杜蘭認(rèn)為:“文明是增進(jìn)文化創(chuàng)造的社會(huì)秩序,它包括四大因素:經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政治的組織,倫理的傳統(tǒng),以及知識(shí)與藝術(shù)的追求?！盵4]英國(guó)的學(xué)者湯因比,不僅將社會(huì)文明明確地劃分為經(jīng)濟(jì)、政治、文化三個(gè)部分,而且詳細(xì)地論述了三方面文明的關(guān)聯(lián)性與整體性,他指出:“文明乃整體,它們的局部相依為命,而且都發(fā)生牽制作用。在這個(gè)整體,經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的因素都保持著一種美好的平衡關(guān)系?！盵5]那么對(duì)于我們中國(guó)來說究竟什么是社會(huì)文明,為什么它的發(fā)展程度是社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的全面檢測(cè)?我們說社會(huì)文明應(yīng)該涵蓋許多方面,包括社會(huì)政治文明、社會(huì)精神文明、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文明等。

有人也許要問,整個(gè)社會(huì)的文明程度是一個(gè)復(fù)雜而難以量化的事務(wù),用它來檢測(cè)社會(huì)捐助法律制度的建設(shè)水平是不是有些不合實(shí)際,很難操作?確實(shí),這個(gè)檢驗(yàn)社會(huì)捐助法律制度建設(shè)水平的指標(biāo)不象前幾個(gè)指標(biāo)那樣易于操作,但是我們可以通過這個(gè)指標(biāo)來從整體上檢驗(yàn)我國(guó)社會(huì)捐助法律制度的建設(shè)狀況。我們可以通過網(wǎng)絡(luò)和媒體及調(diào)查問卷的方式讓人們對(duì)我國(guó)社會(huì)文明程度進(jìn)行評(píng)價(jià),從評(píng)價(jià)的結(jié)果中,我們就可以知道我國(guó)政府在社會(huì)捐助的哪些方面制度建設(shè)還不足,這樣也有利于我們整個(gè)行政法律制度的建設(shè)。

目前我國(guó)災(zāi)后社會(huì)捐助存在一系列問題,急需解決。尤其在近些年來頻繁出現(xiàn)地震和洪澇災(zāi)害,這類問題尤為突出,國(guó)家也出臺(tái)了針對(duì)地震、洪澇的一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,暫時(shí)解決了部分問題。但是此規(guī)定僅針對(duì)特定事件的發(fā)生而制定,沒有普遍適用性。若以后出現(xiàn)類似情況,無法律依據(jù)進(jìn)行規(guī)制。況且由于此類規(guī)定為應(yīng)急時(shí)制定,一些細(xì)節(jié)方面難免考慮不周。因此對(duì)城市災(zāi)害后社會(huì)捐助法律制度的路徑選擇在目前來說是必須的,也是必要的。

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