易靈娟

從中西黨政關系比較思量我國黨政關系未來走向

易靈娟

執(zhí)政黨與國家政權機構之間的關系即黨政關系是政治體制改革中最為核心的關系，也是攸關社會主義事業(yè)發(fā)展的重大問題。我國的政治體制改革“要堅持從我國國情出發(fā)，總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果”。比較中西黨政關系，找出適合我國國情的一般性的人類政治文明的原則、規(guī)律，從而促進我國政治體制改革的不斷前進，探索我國黨政關系的規(guī)范化模式，使我國的政治文明朝著健康、有序、充滿活力的方向發(fā)展。

中國；西方；執(zhí)政黨；黨政關系

一、對黨政關系含義的界定

所謂黨政關系，是指執(zhí)政黨和國家機關在行使權力過程中所形成的政治權力關系，也就是執(zhí)政黨和國家機關的權力運作方式［1］。它主要涵蓋三個層面的內(nèi)容：第一，執(zhí)政黨與國家最高權力機構即全國人大之間的關系；第二，執(zhí)政黨與政府之間的關系；第三，執(zhí)政黨黨員角色與政府官員角色之間的關系。

正確處理上述三個層面的關系是正確處理黨政關系的一般要求。能否正確把握這三種關系，關系到我們黨執(zhí)政的穩(wěn)定性，關系到我國政治體制改革的實際成果，關系到我們社會主義政治文明的前進方向。

二、從中西黨政關系視角解析我國黨政關系

（一）執(zhí)政黨地位的確定及政府組建方式

1.西方執(zhí)政黨地位的確定及組閣方式。在當代西方國家，一個政黨的執(zhí)政地位是由每幾年一次的大選確定的，是政黨之間競選的結(jié)果，也就是所謂的“選民授權”。在議會制國家，在議會大選中獲得多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟，成為議會第一大黨，擁有組閣權，從而成為執(zhí)政黨；在總統(tǒng)制國家，凡是在總統(tǒng)大選中當選的總統(tǒng)所屬的政黨或政黨聯(lián)盟（即使它在議會中是少數(shù)黨），就是執(zhí)政黨或執(zhí)政黨聯(lián)盟。當然，由于每個國家政治發(fā)展的歷史背景千差萬別，文化傳統(tǒng)各異，所以每個國家執(zhí)政黨地位的形成和政府組建方式又各有特色。

（1）英國執(zhí)政黨地位的確定以及組閣方式。英國長期實行兩黨制。哪一個政黨能夠成為執(zhí)政黨是由下議院議員大選決定的，也就是說，在大選中獲得多數(shù)選票、在下議院中擁有穩(wěn)定多數(shù)（過半數(shù)）議席，就成為議會第一大黨，從而取得執(zhí)政黨地位。

英國執(zhí)政黨在組閣問題上有自己的特點。第一，一黨單獨組閣，不與別的政黨分享行政大權。其內(nèi)閣成員的全部或大多數(shù)由本黨的議會領袖和資深議員組成。內(nèi)閣首相由該黨領袖擔任，他以黨的領袖和政府首相的雙重身份挑選內(nèi)閣成員和各部大臣。這個名單一般都能獲得議會的同意，并得到國王的批準。而且內(nèi)閣成員的調(diào)整、更換或內(nèi)閣改組，都是黨的領袖即首相一人說了算，基本上是首相大權獨攬。第二，執(zhí)政黨領袖的選舉制度和黨內(nèi)派系的存在，對首相的更換具有一定的影響。保守黨領袖由該黨的議員和全國委員會的少數(shù)領導人選舉產(chǎn)生；工黨領袖則由其議會黨團選舉出來。這個制度表明，不論各黨的廣大黨員還是廣大選民對領袖即首相均無選擇的權利。由于保守黨和工黨的領袖任期與首相任期不同，當執(zhí)政黨的領袖任期屆滿，即使首相任期期限未到也要進行領袖的選舉。如果現(xiàn)任領袖、首相在黨內(nèi)受到非議并在選舉中落選，新當選的領袖就自動地成新任首相。第三，執(zhí)政黨組閣，在特定條件下受選民和反對黨的牽制。當民眾對首相和政府的政策不滿時，各反對黨便利用這種情緒聯(lián)合起來，形成一定的多數(shù)，加上執(zhí)政黨部分議員的“倒戈”，就能提出對內(nèi)閣的不信任案。

（2）美國執(zhí)政黨地位的確定及組閣方式。美國實行總統(tǒng)制，國家的最高行政大權掌握在總統(tǒng)手中，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府的首腦。因而，總統(tǒng)所屬的政黨，即使它在國會中是少數(shù)黨，也是全國的執(zhí)政黨。

美國執(zhí)政黨組閣是由總統(tǒng)來進行的，但也體現(xiàn)執(zhí)政黨的指導或影響。美國總統(tǒng)組閣，實際上是組建兩套工作班子及其機構。其一是政府各部領導人及其機構，它由國務院、財政、國防、司法、內(nèi)政、勞工、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育與福利、住房與城市發(fā)展、運輸?shù)炔拷M成，12個部長為內(nèi)閣級官員，是政府機構的核心。其二是總統(tǒng)直屬辦事機構，主要有三個部分，分別是白宮辦公廳、國內(nèi)事務委員會、國家安全委員會。

執(zhí)政黨對總統(tǒng)組閣的指導作用與影響，可以從以下三個方面來看：一是總統(tǒng)本身就是執(zhí)政黨的領袖，在一定意義上講，總統(tǒng)決策也就是執(zhí)政黨的決策。二是總統(tǒng)主要從執(zhí)政黨中物色、任命政府各部的長官。三是政府要員名單須經(jīng)國會同意才能生效。

2.中國執(zhí)政黨地位的確定和政府的組建。中國執(zhí)政黨地位的確定，不是西方國家那樣經(jīng)由政黨競選來確定的，而是歷史形成和現(xiàn)實需要來決定的，同時也是憲法和法律所認可和固定下來的一種制度。

在中國，執(zhí)政黨的內(nèi)涵比西方執(zhí)政黨的涵義要廣闊得多，它不僅表現(xiàn)為掌握國家最高行政大權，而且表現(xiàn)為對國家的最高權力機關全國人民代表大會以及其他國家機關的領導；它不僅對中央一級權力機關實施領導，而且對地方國家機關也發(fā)揮領導作用；它對整個國家社會、經(jīng)濟、文化生活的各方面，都負有組織、指揮與引導的責任。當然，從某種程度上講，執(zhí)掌國家行政大權是執(zhí)政黨最經(jīng)常、最直接和最主要的任務。

中華人民共和國憲法規(guī)定，國務院是中華人民共和國的中央政府，是最高國家行政機構，它由總理一人，副總理若干人，國務委員若干人，各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。實行總理部長負責制，每屆任期同人民代表大會每屆任期相同。總理、副總理和國務委員連續(xù)任職不得超過兩屆。

中共中央政治局根據(jù)多方面的考察，經(jīng)過集體慎重、反復的研究，擬出國家主席、副主席和國務院總理、副總理、國務委員和各部、委領導人的初步名單，再通過多種渠道和形式，聽取各參政黨和有關人士的意見，根據(jù)情況進行一定的調(diào)整，作為建議提交全國人民代表大會主席團，依照法定的程序，由全國人大選舉和決定國家主席、副主席和總理，再由國家主席和國務院總理依次向全國人大提名，經(jīng)人大審議和投票表決確定，從而建立國務院的整個領導班子和機構。

人民代表大會是由人民選舉產(chǎn)生的，因而由人民代表大會審議通過成立的中央政府，是人民授權的結(jié)果。由此可以看到，執(zhí)政黨的意志和人民的意志得到了有機的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨的這種組閣方式同西方國家執(zhí)政黨組閣的方式相比較，顯得更為直接和嚴密有效，執(zhí)政黨的領導作用也就更加有效。

（二）執(zhí)政黨執(zhí)掌行政權的方式

1.西方執(zhí)政黨對政府的領導方式。執(zhí)政黨如何執(zhí)掌行政權的問題，在本質(zhì)上就是執(zhí)政黨如何對政府及其行政過程發(fā)揮領導或指揮作用的問題［2］?？v觀當代西方國家執(zhí)政黨的執(zhí)政活動，其共同性有兩個方面：一是在執(zhí)政內(nèi)涵上，就其橫向關系與作用而言，僅指主管行政大權，不管轄政府以外的社會團體、文化事業(yè)以及企業(yè)的事務；就其縱向關系與作用來看，僅指掌握國家的中央一級的行政大權，而不管轄地方各級政府。二是就其執(zhí)政方式而言，雖各不相同，但從總體上看，執(zhí)政黨大都是采取間接介入或通過各種渠道施以影響的模式，即大多數(shù)國家的執(zhí)政黨都以政府總理、首相或總統(tǒng)的身份出面掌權。

2.中國執(zhí)政黨對政府的領導作用及其現(xiàn)狀。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，不僅依法領導國家的最高權力機關——全國人大的工作，而且也領導作為最高國家權力機關的執(zhí)行機關——國務院的工作。在我國，執(zhí)政黨的執(zhí)政更主要地表現(xiàn)在對國家行政機構的領導問題上。

我國黨和政府關系的現(xiàn)狀是：第一，執(zhí)政意味著必須掌握包括立法、司法和行政以及軍隊領導在內(nèi)的國家全部權力。第二，無產(chǎn)階級政黨“是直接執(zhí)政的先鋒隊”（列寧語）。十一屆三中全會前，我國在很大程度上是黨代替了國家機關的權力，以黨的政策代替了政府政策，執(zhí)政黨權力國家化。第三，改革開放以來實行黨政分開，我們對黨和政府關系的改革和探索取得了一定成效，但也存在一些誤區(qū)：（1）往往注重機構上、權力上即形式上的分，而忽視了職能上的分。（2）只注重靜態(tài)上的分，而忽視了動態(tài)上的聯(lián)系、溝通與銜接。（3）在黨和政府的職能、權力劃分和機構設置上，思路、方法單一僵化，采取上下一個模式［1］。

三、對中國黨政關系未來走向的思考

我們黨作為唯一長期執(zhí)政的黨，必須要始終處于臺前，堅持黨對各級政府的領導地位，但問題是通過什么樣的機制來解決既處于臺前，又避免黨政不分或以黨代政呢？

幾何力學認為，三角形是最穩(wěn)定的框架結(jié)構。相對于社會主義國家來說，資本主義國體有很大的局限性，但其政體已發(fā)展得相當完備，這就是為什么一個世紀以來西方資本主義國家政治穩(wěn)定、變革不多的原因［3］。反觀社會主義的中國，共產(chǎn)黨各級黨委高高在上，由黨產(chǎn)生立法機關，再產(chǎn)生行政和司法機關。然而，在政治體制的操作運行過程中，這四項權利結(jié)構關系很可能由三角形異化成四邊形或一條線形，此種不穩(wěn)定的結(jié)構容易造成兩種后果：一種是如果進行放權民主化改革，則導致權力大規(guī)模下放、權威渙散，各自為政，即“一放就亂”的現(xiàn)象；另一種是權力日益集中，成線狀分布，自上而下，政令暢通，但權力機關處于虛位狀態(tài)，即“一收就死”的現(xiàn)象，不利于民主制度的發(fā)展。

實踐證明，片面地強調(diào)“合”即黨政不分或以黨代政，與片面地強調(diào)“分”即黨政分家、黨只管黨，都存在問題，都不符合黨政關系的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢。新型的黨政關系必須是既堅持黨政分開又堅持黨政不分的黨政關系，即要明確什么情況下應該實行黨政不分，什么情況下應該實行黨政分開。首先來看黨政不分，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，政不能脫離“黨”的領導，否則“政”就會迷失方向，性質(zhì)發(fā)生改變；再反過來看，黨要領導、保持執(zhí)政黨的地位就必須通過“政”對社會實現(xiàn)其領導作用。其次就黨政分開而言，必須注意黨和國家政權是兩個不同的概念，并且是不同的組織系統(tǒng)，在社會政治制度中居于不同的地位，承擔著不同的職能，因此黨政要分開。分開不是說不要黨的領導，而是黨的領導要采取間接的方式，通過人大這一最高權力機關領導它的執(zhí)行機關［4］。

理順黨政關系的總目標是要使黨的領導、人民當家做主與依法治國有機統(tǒng)一起來，建立起一個適應新形勢新任務的黨政關系新模式［5］。具體可以從以下三個方面著手：

第一，在職能上要既分又合。要按照黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，改革和完善領導體制和工作制度；堅持黨委管全局性、戰(zhàn)略性、事務性方面的問題；在一些事關全局的重大問題上，黨政要同舟共濟，共同解決。

第二，在工作內(nèi)容上要有分有合。在日常工作事務上黨政各司其職，避免以黨代政的現(xiàn)象；在一些重大問題上，例如在事關全局的決策上，在重要的人事任免上，在思想政治工作上要齊心協(xié)力。

第三，在機構設置上應該上下有別。不應上下一般粗，政企一個樣。中央、地方和基層的黨政部門所肩負的職能和任務有很大的區(qū)別，應當本著具體問題具體對待的原則，允許各地根據(jù)實際情況進行探索和創(chuàng)新，以此節(jié)約政治成本，提高政府工作效率。

四、結(jié)語

處理好黨政關系是深化行政體制改革以及整個政治體制改革的關鍵。在新的歷史條件下研究我國的黨政關系具有重要的現(xiàn)實意義。要不斷鞏固中國共產(chǎn)黨的領導地位和執(zhí)政地位，就必須著眼于我國黨政關系的現(xiàn)實，同時借鑒西方黨政關系的一般規(guī)律和有益成果，在此基礎上努力探索適合我國國情的有分有合的黨政關系新型模式。

[1]郝欣富.從比較研究中看我國的黨政關系[J].中共浙江省委黨校學報,2004(5).

[2]梁琴,鐘德濤.中外政黨制度比較[M].北京:商務印書館, 2000:196.

[3]肖鳴.黨政分開:社會主義民主的突破口:對黨委和人民代表大會權力地位關系的反思和重塑[J].中南財經(jīng)政法大學研究生學報，2007(2).

[4]劉靖北.中外黨政關系比較與中國黨政關系的現(xiàn)實思考[J].科學社會主義，2002(1).

[5]羅顯華.論理順黨政關系[J].探索,2003(1).

D251

A

1673-1999（2010）14-0012-03

易靈娟（1987-），女，甘肅蘭州人，蘭州大學(甘肅蘭州730000)政治與行政學院2009級碩士研究生。

2010-04-11