陳兵兵 康春燕

(長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林 長春130012)

淺議我國行政執(zhí)法中的幾個(gè)問題

陳兵兵 康春燕

(長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林 長春130012)

在行政執(zhí)法的實(shí)踐中,某些地方政府為了突擊性地解決某個(gè)領(lǐng)域的階段性問題而采取某些諸如《通告》的臨時(shí)性措施,這些措施往往帶有很大的隨意性,其所針對的對象既有違法者,也有不符合要求但不違法者,政府的統(tǒng)一行為容易導(dǎo)致群眾的不滿,而且這些執(zhí)法行為容易矯枉過正,也容易在市民在心理上形成行政執(zhí)法時(shí)緊時(shí)松的不良印象。另外,在近幾年城市改建的過程中,涉及到拆遷房的安置與補(bǔ)助,這種類型的案件牽涉范圍很寬,關(guān)系到一個(gè)行政執(zhí)法的熱點(diǎn)問題,即如何恰當(dāng)處理社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利的關(guān)系,政府機(jī)構(gòu)在這類行政執(zhí)法中出現(xiàn)問題也不少。聯(lián)系行政執(zhí)法的法理,我們應(yīng)該首先制定一部關(guān)于行政執(zhí)法程序的法律,另外還要轉(zhuǎn)變行政法理念,構(gòu)筑“以人為本”的價(jià)值觀,認(rèn)真貫徹執(zhí)行行政執(zhí)法的合理性原則。這樣才能真正做到依法行政,早日實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

行政執(zhí)法;法理;合理;完善

一、引言

2004年3月22日國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,確立了用十年左右的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo),因此,依法行政以及如何依法行政便成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。近幾年來,各地區(qū)通過貫徹依法行政的方針在行政執(zhí)法方面已經(jīng)取得了較大的成績,比如行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體地位、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限得到明確;行政執(zhí)法督查制度得到健全;行政執(zhí)法人員的職業(yè)操守得到加強(qiáng)等等。但是,在行政執(zhí)法的實(shí)踐中也存在很多問題。

案例一:我國某直轄市(暫且稱為C市)直轄后,為緩解該市的老大難問題——交通擁擠、車輛亂停亂放,C市人民政府于1997年12月1日對市區(qū)內(nèi)的主要街道提出了治理整頓的要求,發(fā)出了《C市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)主城區(qū)道路交通管理的通告》。內(nèi)容是:治理中巴車亂停亂放,宣布取締機(jī)動(dòng)三輪車(殘疾人專用),對于不執(zhí)行《通告》規(guī)定的,將追究當(dāng)事人的行政法律責(zé)任,最嚴(yán)重者可以給予15天行政拘留。[1]《通告》引起了一些從事三輪車個(gè)體營運(yùn)者(不合法的營運(yùn))的不滿。

類似的《通告》在實(shí)踐中比較常見,比如還路于民的、查處攤點(diǎn)的《通告》等等。這些《通告》常見于政府解決某個(gè)領(lǐng)域的頑固問題而實(shí)行的突擊性的臨時(shí)性的措施,這些《通告》的出現(xiàn)給行政執(zhí)法的實(shí)踐帶來了很多問題。

首先,這種執(zhí)法行為容易矯枉過正。部分城市為樹立形象,該地方政府機(jī)構(gòu)往往會(huì)布置一些整頓任務(wù),如環(huán)境、衛(wèi)生、交通等方面的清理等等,相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)全面出動(dòng),趁機(jī)清除一些特殊的、久拖的難以解決的違法問題。但是,這種突擊性、階段性的行政行為易出現(xiàn)矯枉過正的現(xiàn)象,在市民在心理上形成行政執(zhí)法時(shí)緊時(shí)松的印象。

其次,這種執(zhí)法行為有很大的隨意性。被行政執(zhí)法整頓的目標(biāo)對象包括違法者,也包含不符合整治要求但沒有違法者。可以把前者劃分到清理之列,但對于那些諸如市場攤點(diǎn)等雖然妨礙了市容,只是不符合環(huán)境衛(wèi)生要求,并沒有涉及到違法行為(若其有違法情節(jié)則令當(dāng)別論)。此時(shí),行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取行政措施的直接依據(jù)是上級(jí)的行政命令,并沒有具體的法律依據(jù),表現(xiàn)出這種執(zhí)法行為的隨意性。

再次,執(zhí)法的主體不適格。對于階段性的行政行為往往采取常常是工商、稅務(wù)、規(guī)劃、派出所等部門組成聯(lián)合執(zhí)法小組聯(lián)合執(zhí)法。但該聯(lián)合小組并不具備行政主體資格?！缎姓幜P法》第十六條①《中華人民共和國行政處罰法》第十六條:國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使已經(jīng)明確規(guī)定執(zhí)法主體問題,但在實(shí)踐中很多行政處罰的主體都不適格,那么由他們發(fā)布的《通告》當(dāng)然也是沒有法律效力的。

最后,這種執(zhí)法行為的職責(zé)不明確。實(shí)踐中街道辦事處是處理這類糾紛的主要行政部門,一般情況下街有工作職責(zé)但無職能權(quán)限,使其工作壓力很大:要完成上級(jí)行政機(jī)構(gòu)下達(dá)的工作,但不具有法律、法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法的職權(quán),街道隨時(shí)有可能超越權(quán),在這種情況下,街道工作如何開展、行政執(zhí)法的具體任務(wù)如何完成都沒辦法界定。

案例二:某市A區(qū)為承建公共工程,決定某規(guī)劃區(qū)內(nèi)398戶居民搬遷并委托區(qū)XX單位負(fù)責(zé)拆遷安置工作。其中306戶居民被安置在A區(qū)商品房中。但該安置地缺少公共設(shè)施、交通不便,房屋質(zhì)量太差,引起居民訴訟。[1]

近幾年來,在許多城市在道路建設(shè)、公共工程建設(shè)過種中,難免要占用私人使用的土地,政府征收時(shí)是否給予補(bǔ)償及如果平等合理的補(bǔ)償?

以第二類型案件來看,在行政執(zhí)法中如何正確處理社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利益的關(guān)系,是行政執(zhí)法中的熱點(diǎn)之一,但目前政府機(jī)構(gòu)在處理該問題的過程中,存在很多不當(dāng)之處:

首先,從法律關(guān)系上講,無論是公共利益還是個(gè)人利益,均平等受到法律的保護(hù)。以國家、集體利益為重的這種傳統(tǒng)的觀念容易使人的思想傾向產(chǎn)生一種錯(cuò)誤,即為了國家、集體共同利益可以犧牲個(gè)人利益,導(dǎo)致其成為一些行政執(zhí)法違法的借口。

其次,在具體執(zhí)行中,政府管理行為商業(yè)化現(xiàn)現(xiàn)象嚴(yán)重,分不清行政行為與民事行為的界限。一般來說,在公共工程開發(fā)建設(shè)中委托開發(fā)商、拆遷部門等非政府組織辦理拆遷工作符合行政管理觀念。但政府與開發(fā)商之間應(yīng)該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,而開發(fā)商與住戶之間應(yīng)該是民事法律關(guān)系,兩種法律關(guān)系完全不同,解決的方法也不同。開發(fā)商借助政府權(quán)力侵犯個(gè)人利益,而政府又袒護(hù)開發(fā)商的情況該如何避免,是值得人深思的一個(gè)問題。

二、法理分析

(一)行政執(zhí)法主要有以下幾個(gè)特征

1.行政執(zhí)法的主體是國家行政機(jī)關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國家行政職能的國家機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法的主要主體。其他非國家行政機(jī)關(guān)的組織經(jīng)法律,法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)的委托,可以行使一定的行政職能,成為行政執(zhí)法的主體。

2.行政執(zhí)法的依據(jù)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。在實(shí)行民族區(qū)域自治的地方,行政執(zhí)法所依據(jù)的法律還應(yīng)當(dāng)包括自治條例和單行條例。

3.行政執(zhí)法是一種直接影響相對人的權(quán)利和義務(wù)的活動(dòng)。公民、法人及其他組織在國家行政管理活動(dòng)中的權(quán)利與義務(wù)是由有關(guān)法律,法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的,是一種抽象規(guī)范,如果有關(guān)公民與組織不自覺遵從,也沒有行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行,這種規(guī)定就不會(huì)對公民,法人和其他組織產(chǎn)生實(shí)際影響。行政執(zhí)法是國家法律、法規(guī)及規(guī)章的制定和法律、法規(guī)及規(guī)章的實(shí)施之間的橋梁和紐帶。法律規(guī)范的調(diào)整作用,就是通過人民群眾的自覺遵守和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。

4.行政執(zhí)法是國家行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的一種方式,具有國家強(qiáng)制性。在行政執(zhí)法活動(dòng)中,行政主體處于主導(dǎo)和支配的地位,相對人則處于被動(dòng)服從的地位。當(dāng)然,相對人對行政執(zhí)法行為不滿,可以提起申訴、控告,乃至訴訟。

(二)行政執(zhí)法主要有以下幾種基本原則

1.民主管理與集中決策原則。這種原則是指國家行政機(jī)關(guān)在其執(zhí)法過程中,既要堅(jiān)持民主管理,又要堅(jiān)持集中決策,以民主管理為基礎(chǔ)的集中決策,才以真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的精神。

2.依法行政原則。這是現(xiàn)代法制國家公認(rèn)的一項(xiàng)行政管理原則,是執(zhí)法活動(dòng)中必須遵守的一項(xiàng)重要原則。

3.執(zhí)法合理的原則。是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中,特別是在行使自由裁量權(quán)時(shí),必須符合立法的目的,最大限度地尊重公民的個(gè)人的權(quán)利和自由,而不能隨心所欲地處置公民的基本權(quán)利,盡可能地考慮行政相對人的便利,盡量采用尊重當(dāng)事人權(quán)利的方式和程序,以最小的剝奪權(quán)利或設(shè)定最少義務(wù)的方式達(dá)到行政執(zhí)法的目的。

4.執(zhí)法效率的原則。要求國家行政機(jī)關(guān)在對社會(huì)實(shí)行組織和管理過程中最大限度地發(fā)揮其功能,以最小的工作消耗獲得最大的社會(huì)效果。在行政執(zhí)法中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須樹立管理意識(shí)和服務(wù)意識(shí),不能認(rèn)為行政執(zhí)法僅僅就是行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán),執(zhí)法中也存在服務(wù)于民的思想。行政執(zhí)法既是管理,也是服務(wù),并且服務(wù)更為重要。

(三)國外行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)② 《人民日報(bào)》(2010年08月18日19版)及《世界新聞報(bào)》(2010年02月03日)

縱覽國外政府城管部門對攤販的管理,泰國采取登記準(zhǔn)則與放任自由相結(jié)合的管理理念。韓國采取區(qū)域劃分和時(shí)間規(guī)定相結(jié)合的管理原則。法國采取依法管理與靈活服務(wù)相結(jié)合的管理方法。在美國,凡是政府出面的拆遷行為在法律上稱為“政府行使國家征用權(quán),有償征收私人財(cái)產(chǎn)”。美國聯(lián)邦憲法第五修正案明確指出,行使“國家征用權(quán)”必須滿足3個(gè)必要條件:為了公共利益的需要而拆遷;對拆遷戶提供“公平補(bǔ)償”;通過正當(dāng)?shù)姆沙绦?。美國房地產(chǎn)行業(yè)以“公平市場價(jià)格”作為補(bǔ)償拆遷戶的標(biāo)準(zhǔn)之一。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)雙方以公平市場價(jià)格為基準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不能解決的,要么放棄,要么“法庭上見”。韓國有很多關(guān)于土地征用與房屋建設(shè)的法律,如《城市開發(fā)法》和《土地補(bǔ)償法》等,對土地征用補(bǔ)償有著非常詳盡的規(guī)定。若公司想購買并拆遷住戶的私有房屋建大樓,要經(jīng)過漫長的談判。談判前,要由雙方認(rèn)可的中介認(rèn)證機(jī)構(gòu)對土地價(jià)格做出基本評(píng)估,以此為基礎(chǔ)協(xié)商。如果開發(fā)商想連片開發(fā),韓國住戶會(huì)自發(fā)成立“拆遷對策委員會(huì)”,以群體的名義維權(quán)。私營企業(yè)拆遷開發(fā)住宅,若提供的補(bǔ)償金不足以令住戶滿意,即宣告談判失敗,放棄項(xiàng)目。

三、我國行政執(zhí)法的完善

第一,要制定一部關(guān)于行政執(zhí)法程序的法律。這不僅能統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度,提高城管的法律地位,完善城管的組織機(jī)構(gòu),更重要的是能增加公民對行政執(zhí)法的信賴度和認(rèn)同感。制定我國的行政程序法典,使行政執(zhí)法公平、有效,嚴(yán)格的遵守行政執(zhí)法的程序?！靶姓绦蚩梢园l(fā)揮多方面的作用,立法機(jī)關(guān)可以按照自己的目的進(jìn)行選擇,強(qiáng)化某一方面的作用,這種選擇擇將使一國的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式。”[2](P291-292)

第二,要轉(zhuǎn)變行政法理念。只有轉(zhuǎn)變觀念才能更好地認(rèn)識(shí)新事物,這是建設(shè)法治政府的要義。無論是是美國現(xiàn)在的“和諧佳話”還是過去德國的“君民之爭”,發(fā)生的前提都是土地私人所有的,但是體現(xiàn)出來的人文關(guān)懷是全世界相通的。所以構(gòu)筑“以人為本”的價(jià)值觀,應(yīng)是行政執(zhí)法的指導(dǎo)思想。

第三,重視行政執(zhí)法工作,堅(jiān)持突擊性執(zhí)法與經(jīng)常性監(jiān)督檢查相結(jié)合,反對單一的下達(dá)任務(wù)。偶爾的突擊性檢查會(huì)造成行政執(zhí)法工作軟弱無力,加強(qiáng)對管理對象遵守管理法規(guī)的經(jīng)常性檢查是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé),對日常的監(jiān)督檢查要重視,便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理問題,避免應(yīng)對緊急任務(wù)時(shí)的忙亂。

第四,認(rèn)真貫徹執(zhí)行行政執(zhí)法的合理性原則,維護(hù)行政相對方的合法權(quán)益。實(shí)行綜合治理是樹立城市形象的重要舉措,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)無旁貸。在城市整治中,針對不同對象應(yīng)采取不同的手段。對其中的合法經(jīng)營但不利于行政整治的個(gè)人采取協(xié)商的原則為其另行安排場地或補(bǔ)償其經(jīng)濟(jì)損失方式,完成任務(wù)同時(shí)避免違法,保護(hù)相對方的合法權(quán)益。對于拆遷工作應(yīng)建立合理的公民權(quán)益補(bǔ)償制度。公民的合法權(quán)益受法律保護(hù),不受非法的侵犯,國家為了社會(huì)公共利益的需要而征收、征用、收購公民和法人的財(cái)產(chǎn)是合法的,但從保護(hù)公民合法權(quán)益出發(fā),必須在公益與私益之間尋求一種兼顧兩者利益的最佳平衡點(diǎn),這就要求建立一些合理的非象征性的,要按民事法律的規(guī)定執(zhí)行的補(bǔ)償制度,并且為了確保補(bǔ)償?shù)墓?應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人直接向人民法院起訴。

第五,堅(jiān)持行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的分工明確原則,相應(yīng)的具有行政執(zhí)法主體資格的機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)。在行政執(zhí)法中,除依地方性法規(guī)設(shè)立的或地方政府機(jī)構(gòu)依法成立的綜合性行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有綜合的行政執(zhí)法權(quán)力外,行政機(jī)構(gòu)行政行政處罰時(shí)必須嚴(yán)格遵守《行政處罰法》的規(guī)定,由處罰法規(guī)定的有權(quán)主體作出。在行政執(zhí)法中,由綜合治理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門共同進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督檢查,但要注意綜合治理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和檢查組本身不是行政執(zhí)法的主體。根據(jù)違法情況由相應(yīng)的執(zhí)法主體作出相應(yīng)行政處罰,發(fā)揮了聯(lián)合執(zhí)法的長處,同時(shí)避免行政執(zhí)法主體的不適格問題。同時(shí)注意在執(zhí)法過程中因缺少完善的協(xié)調(diào)機(jī)制,出現(xiàn)的不同行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對同一案件互相爭奪或互相推諉現(xiàn)象。

第六,在當(dāng)前向服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變過程中,要依法加強(qiáng)對受委托方的行為的監(jiān)督檢查。現(xiàn)代行政是一種“以人為本”的行政,非強(qiáng)制性行政行為在行政執(zhí)法中已經(jīng)大量地運(yùn)用,如行政合同行為、行政指導(dǎo)行為,使得政府以前的一些行政行為將會(huì)由有關(guān)組織來行使。作為政府主管行政機(jī)關(guān)的職責(zé)主要在于依法對受委托方的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查,防止受托方為了自己的經(jīng)濟(jì)利益借用政府權(quán)力損害對方當(dāng)事人的利益,一旦發(fā)現(xiàn)受委托方違反法律的規(guī)定和有關(guān)協(xié)議的規(guī)定,應(yīng)嚴(yán)格予以查處和糾正,以充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。如在房屋拆遷安置過程中,房地產(chǎn)行政主管部門的職責(zé)主要是監(jiān)督開發(fā)商、建設(shè)單位對拆遷戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合法合理,安置是否妥當(dāng)?shù)鹊?。[1]基層執(zhí)法權(quán)力進(jìn)入市場,出現(xiàn)“權(quán)錢交易”和權(quán)力商品化。這個(gè)問題在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型過程中需要引起我們高度重視。

[1]王學(xué)輝.理想與現(xiàn)實(shí)的沖突——當(dāng)前重慶市行政執(zhí)法難點(diǎn)問題的調(diào)查與分析[J].重慶行政,1999,(6).

[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1996.

陳兵兵(1978-),女,長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院助教,主要從事行政管理研究;康春燕(1981-),女,長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院2010級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生,主要從事行政管理研究。