周曉蘭

(鄂州職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,湖北 鄂州 436000)

關(guān)于城市救助管理站經(jīng)費(fèi)管理的思考＊

周曉蘭

(鄂州職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,湖北 鄂州 436000)

城市救助管理站是我國社會(huì)救助系統(tǒng)的重要組成部分,其經(jīng)費(fèi)管理是救助工作順利實(shí)施的關(guān)鍵。從救助管理站經(jīng)費(fèi)超支的影響入手,探討救助經(jīng)費(fèi)提前告罄的原因,并提出對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的相應(yīng)策略,這對(duì)我國城市救助站管理體制有所借鑒。

救助管理站;經(jīng)費(fèi)超支;經(jīng)費(fèi)管理

城市救助管理站 (原收容遣送站)是實(shí)施城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。自 2003年 8月1日起,中國城市救助管理站經(jīng)過了幾年時(shí)間的改革實(shí)踐,取得了一定成效,但是原收容遣送制度遺留下來的經(jīng)費(fèi)問題仍然是滋擾救助站發(fā)揮職能作用的最大障礙。

一 救助管理站經(jīng)費(fèi)超支的影響

國家民政部社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)副司長張世峰說,現(xiàn)在“最關(guān)鍵的是救助經(jīng)費(fèi)問題”。救助經(jīng)費(fèi)超支,帶來嚴(yán)重的社會(huì)影響。

1.經(jīng)費(fèi)不足,就無法順利疏導(dǎo)城市流浪乞討人員。流浪乞討人員找到救助站,希冀獲得政府援助,但由于救助站袋已空空,他們只能敗興而歸,結(jié)果可能促成積少成多、拉幫結(jié)派的現(xiàn)象,引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題,從而削減政府工作的重點(diǎn)和力度,阻滯我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。

2.經(jīng)費(fèi)不足,就無法發(fā)揮救助站的教育作用。流浪乞討人員普遍是受教育程度較少、文化層次較低的群體,由于自身的現(xiàn)實(shí)選擇,也限制了其對(duì)子女的教育投資,從而極有可能“子承父業(yè)”。如果沒有一種力量打破這個(gè)“定局”,這個(gè)龐大群體將難以翻身。救助站的教育投資正是這種力量所在。所以“對(duì)無依無靠的人要加以救濟(jì),救濟(jì)的范圍要廣,同時(shí)要有教育意義。”[1]這樣,國家救助流浪乞討人員才會(huì)相應(yīng)得到“回報(bào)”:他們能重新在主流社會(huì)中學(xué)習(xí)、工作和生活,為國家和社會(huì)的建設(shè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3.經(jīng)費(fèi)提前告罄,易引發(fā)社會(huì)對(duì)政府工作的不尊重與不信任。首先,每個(gè)人都可能有落難、受挫需要國家、社會(huì)給予援助的時(shí)候,從這個(gè)角度來說,救助經(jīng)費(fèi)與每個(gè)人息息相關(guān)。其次,救助站是國家事業(yè)單位,是一般老百姓眼中的金飯碗,執(zhí)行政府職能,代表政府形象。經(jīng)費(fèi)作為其管理工作展開的血液,應(yīng)該首先得到重視。而如果救助站未至年終甚至僅僅半年就囊中羞澀,映射出政府工作的失職或無效和公職人員的不盡職或無能。

4.救助站引發(fā)了一條城市新行當(dāng)——救助款詐騙。救助站管理工作上的漏洞,公職人員的失職,加上少數(shù)蓄意詐騙的不法分子,使得救助經(jīng)費(fèi)成了眾目睽睽之下的“唐僧肉”。比如有一些好逸惡勞者,一再騙取救助善款到風(fēng)景名勝旅游,造成惡劣影響。另外,如果公職人員不是無意而是有意受騙,這種假受騙更是難以察覺,造成的損失也更大。

二 救助管理站經(jīng)費(fèi)超支的原因分析

(一)救助管理制度的原因

盡管救助管理制度規(guī)定“縣級(jí)以上城市政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員,并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,予以保障”[2]。但是,對(duì)于救助經(jīng)費(fèi)究竟如何出、如何用;對(duì)于有能力支出而不給予保障的,有關(guān)責(zé)任人該承擔(dān)怎樣的責(zé)任;對(duì)于財(cái)政確實(shí)存在困難而不能及時(shí)保障救助經(jīng)費(fèi)的,又能從什么渠道得到財(cái)政支持等問題,缺乏具有可操作性的規(guī)定,由此造成了救助站事實(shí)上的困境。這種困境雖然表現(xiàn)為地方性困境,但反映的卻是整個(gè)制度所面臨的問題,具有全國性,是需要全社會(huì)共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。

(二)特殊群體的政策空白

特殊群體包括流浪兒童、老年人、危重病人、精神病人等。

首先,流浪兒童因很難聯(lián)系其家人,在救助站滯留的時(shí)間一般超過規(guī)定的期限,甚至有的長達(dá)幾年。根據(jù)規(guī)定,未成年人強(qiáng)行要求離站,需經(jīng)救助站同意?？墒蔷戎驹谶@種情況下又怎能讓他們離開,于是費(fèi)用難減。

其次,走失老人大多是老年癡呆癥患者,他們無法提供明確的個(gè)人資料,查找親屬十分困難,救助站面臨著巨大負(fù)擔(dān)和壓力。

而且,救助站常常不得已接收按規(guī)定不符合救助條件的危重病人、精神病人,如果拒絕,送人者便將病人遺棄在救助站大門口。對(duì)于他們的診病費(fèi)用,在救助站、醫(yī)院之間的拉鋸戰(zhàn)中不了了之,雙方都被折騰得焦頭爛額。

(三)救助站的原因

善意瀆職是指雖然工作人員盡職到位地幫助求助者,但面對(duì)太多無處查證和不符合救助條件的例子,本著人道主義和人文關(guān)懷,只能無可奈何地照單全收。當(dāng)花費(fèi)在長期滯留中心的流浪兒童、不符合救助條件的遺棄病人、虛假求救者等身上的費(fèi)用占了救助站相當(dāng)大比例的時(shí)候,毫無疑問救助經(jīng)費(fèi)未到年終必然羞澀。

隨意瀆職是指有個(gè)別工作人員對(duì)工作馬虎、不盡職盡責(zé)地按規(guī)章辦事,敷衍了事,混日子。由于他們抱著“反正是公家的錢,不花得罪人”的揮霍心理,導(dǎo)致了流浪乞討人員產(chǎn)生了不勞而獲的消費(fèi)心理,給國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)承受壓力,從而陷入“投入經(jīng)費(fèi)增長——道德風(fēng)險(xiǎn)增加——救助需求上升——經(jīng)費(fèi)再增長”的怪圈當(dāng)中。

(四)流浪乞討人員自身的原因

造成經(jīng)費(fèi)缺失的原因之一就是“跑站”者?！芭苷尽笔侵干鐣?huì)上某些人以在救助站之間流動(dòng)的方式騙取救濟(jì)、甚至旅游、住免費(fèi)旅館、發(fā)財(cái)?shù)默F(xiàn)象。“跑站”者不是需要救助的群體,卻通過偽裝和欺騙享受到了救助好處,滿足了一己私欲,極大消耗了國家的救助資金,助長了一部分人不勞而獲的思想,損害了真正需要幫助的人的利益,造成了極壞的社會(huì)影響[3]。

三 對(duì)救助經(jīng)費(fèi)管理的幾點(diǎn)建議

救助站到底應(yīng)該如何降低救助款的浪費(fèi)呢?怎樣才能在減少道德風(fēng)險(xiǎn)、填補(bǔ)政策空白、消除“救助軟肋”上做足文章呢?可以從以下幾個(gè)方面來綜合完善。

1.以政府財(cái)政為支撐。從某種角度來分析,衡量一個(gè)國家的發(fā)達(dá)程度,取決于這個(gè)國家對(duì)弱勢群體的支持程度,國家越發(fā)達(dá),越愿意、也越有能力花更多精力去照顧弱勢群體,而照顧首先應(yīng)該是物質(zhì)上的幫助。所以,救助經(jīng)費(fèi)的保障需要國家和地方政府給予清醒認(rèn)識(shí)和足夠支持。政府財(cái)政應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要增加專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),當(dāng)遇到政策調(diào)整時(shí),應(yīng)及時(shí)追加預(yù)算;當(dāng)遇到突發(fā)性困難時(shí),應(yīng)增撥一次性資金補(bǔ)助。當(dāng)然,救助經(jīng)費(fèi)投入也絕不能奢侈浪費(fèi),必須保持“該助則助,不該助則免;臨時(shí)救助,低標(biāo)準(zhǔn)救助”的原則進(jìn)行運(yùn)作[4]。

2.以社會(huì)財(cái)力為輔助,突破經(jīng)費(fèi)“瓶頸”。中國自古以來就有扶弱濟(jì)貧的美德,救助站必須擔(dān)負(fù)起富裕人群幫助流乞人群的中介組織;幫助弱者、扶持貧者不僅是政府責(zé)任,也是先富者責(zé)無旁貸的責(zé)任。救助管理辦法規(guī)定的“國家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”,這正是一種立法上的政策引導(dǎo),為救助工作社會(huì)化埋下伏筆[5]。所以,救助站經(jīng)費(fèi)光靠政府“輸血”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須擴(kuò)大籌資渠道,走社會(huì)化道路。例如利用宣傳車、派發(fā)宣傳單等各種宣傳造勢讓更多的人有機(jī)會(huì)樂善好施;向企事業(yè)、個(gè)人募捐,捐錢捐物者可列入救助站募捐芳名紀(jì)念冊(cè);以信息傳媒聯(lián)手啟動(dòng)愛心助乞計(jì)劃,設(shè)定指定賬戶,短信捐款,?？顚Ｓ玫鹊取?/p>

3.低標(biāo)準(zhǔn)救助原則。以流浪乞討人員的救助應(yīng)保證他們維持最低生活水平,其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn),即只提供生存條件。這意味著一旦他們還有其他生活出路,就不會(huì)愿意“纏綿”在此。救助站只是堅(jiān)守人道的底線,為生活無著的流浪乞討人員提供至少生存的空間。救助管理制度雖然更進(jìn)步了、更文明了,但絕不應(yīng)從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。收容遣送制度是“把人不當(dāng)人”,而救助管理制度如果“把人當(dāng)成神”供著,也是不合理的。因?yàn)榫戎鷺?biāo)準(zhǔn)如果設(shè)置偏高,不僅經(jīng)費(fèi)難以保障,還會(huì)引發(fā)求助者的道德風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致本來就不充足的救助經(jīng)費(fèi)更加缺乏。

4.以人為根本,提高公職人員的社會(huì)責(zé)任感和業(yè)務(wù)能力。“皇糧”雖是國家撥款,其實(shí)也是每個(gè)納稅人的錢。提高社會(huì)責(zé)任感,就要求工作人員對(duì)每一筆救助款的支出仔細(xì)核實(shí),對(duì)每一位求助者認(rèn)真甄別其資格條件,嚴(yán)格按制度辦事。對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé),也就是對(duì)納稅人負(fù)責(zé)、對(duì)自己負(fù)責(zé)。其次,救助站不是舊時(shí)隨心所欲的行善機(jī)構(gòu),而是有章法、有條例的事業(yè)機(jī)關(guān),需要經(jīng)營和管理,更需要具備一定文化層次和專業(yè)技能的一線工作人員。他們直接面向求助者,代表國家行使救助職能,絕非個(gè)人給予的恩賜,沒理由趾高氣揚(yáng),更不能高高在上。再次,惡意詐騙者手段高明,演技不凡,要求工作人員須擦亮眼睛,打起十二分精神,與之斗智斗勇。要做到所有這些,不具備一定的思想情操和業(yè)務(wù)知識(shí)是不行的。所以救助站要制定詳細(xì)、切實(shí)可行、有針對(duì)性的培訓(xùn)計(jì)劃,定期實(shí)施。培訓(xùn)形式不拘泥于授課方式,也可通過參加模范救助站、角色扮演、集體討論等多種形式以達(dá)到學(xué)習(xí)目的。

5.反欺詐措施。對(duì)流浪乞討人員的救助欺詐包括內(nèi)部工作人員的惡意瀆職行為和外部人員的故意欺騙行為。救助站對(duì)流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)救助措施,要避免助長一些人不勞而獲的心理和產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),以有效避免經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)現(xiàn)象。其一,在工作人員和公眾中通過輿論宣傳培養(yǎng)反欺詐文化,使得“欺詐”成為“過街老鼠”,人人喊打;其二,精心設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)庫檔案、規(guī)范操作流程等,盡力做到欺詐最小化;其三,加強(qiáng)救助站隊(duì)伍廉政建設(shè),堅(jiān)持崗位責(zé)任制,即“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則,一級(jí)抓一級(jí);其四,創(chuàng)造反欺詐氛圍,樹立業(yè)務(wù)楷模,推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中行之有效的反欺詐辦法。

6.處罰與獎(jiǎng)勵(lì)雙管齊下。對(duì)被騙工作人員的受騙行為加以嚴(yán)格分類,完善相應(yīng)的處罰規(guī)定,將責(zé)任細(xì)分、分?jǐn)偟絺€(gè)人。同時(shí),出臺(tái)與之配套的獎(jiǎng)勵(lì)政策,嘉獎(jiǎng)在反欺詐工作中的優(yōu)秀表現(xiàn)者,以激發(fā)公職人員的責(zé)任心和積極性。救助站工作人員在雙管條例的監(jiān)督下,必會(huì)小心行事,而不再敷衍了事。同時(shí),規(guī)定了處罰與獎(jiǎng)勵(lì)條例,就必須切實(shí)落實(shí),秉公辦理,不徇私舞弊。如果處罰避重就輕,落不到實(shí)處,獎(jiǎng)勵(lì)只說不做,經(jīng)費(fèi)保障就可能成為一紙空文。

7.公開信息,完善監(jiān)督。只有信息充分公開和共享,救助工作透明、規(guī)范,監(jiān)督評(píng)價(jià)工作才能落到實(shí)處,才會(huì)使政府上下部門、政府與民眾之間有彼此的交流溝通,從而釋放全社會(huì)能量去建設(shè)流浪乞討人員救助事業(yè)。救助管理站不僅接受來自所在地主管民政部門的監(jiān)督,還應(yīng)受到受助人員和社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公開和社會(huì)效率的結(jié)合。監(jiān)督不只包括應(yīng)救助而不救助的情況,也包括不應(yīng)救助而被救助的情況,或在救助站受到人身權(quán)利被侵犯的情況[6]。通過建立救助站重大事故報(bào)告、責(zé)任追究制度和便捷舉報(bào)渠道等,能有效制止工作人員的瀆職行為,讓每一分救助經(jīng)費(fèi)真正用在刀刃上。

參考資料:

[1]馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].上海:商務(wù)印書館,1991.

[2]龔勇前,張軍.縣級(jí)救助站面臨的問題及對(duì)策[J].中國民政,2003,(10).

[3]楊宜勇.中國問題報(bào)告:公平與效率——當(dāng)代中國的收入分配問題[M].北京:今日中國出版社,1997.

[4]康普華.經(jīng)濟(jì)特區(qū)和香港社會(huì)福利服務(wù)業(yè)新崛起[M].北京:新華出版社,1994.

[5]王文素.社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.

[6]羅伯特·伊斯特.社會(huì)保障法[M].北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2003.

(責(zé)任編校:譚緯緯)

C979

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1008-4681(2010)01-0040-02

2009-10-23

周曉蘭(1979-),女,湖北鄂州人,鄂州職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。研究方向:社會(huì)救助。