王穎

新公共管理在我國(guó)行政改革中的適用性與路徑選擇

王穎

20世紀(jì)80年代以來，西方興起了一種新的行政理論——新公共管理理論。新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方國(guó)家行政管理領(lǐng)域的創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)的行政管理改革具有啟示意義。但由于中西社會(huì)發(fā)展階段和改革所面臨問題的差異，因此，應(yīng)結(jié)合中國(guó)實(shí)際學(xué)習(xí)和借鑒該理論。分析了該模式在當(dāng)代中國(guó)的適用性，并探討了我國(guó)行政改革的路徑選擇。

新公共管理；行政改革；適用性；路徑選擇

20世紀(jì)后期，西方各國(guó)傳統(tǒng)的政府運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，為了使陷于困境的行政活動(dòng)跳出泥潭，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)政府管理改革運(yùn)動(dòng)的浪潮。綜觀各國(guó)的行政改革，盡管其在改革的內(nèi)容、策略、規(guī)模和力度等方面不盡相同，但都體現(xiàn)了一個(gè)基本的價(jià)值取向，以一種新公共管理行政模式（NPM）取代傳統(tǒng)的官僚制行政模式。分析和探討新公共管理行政模式，無疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義與理論價(jià)值。

一、新公共管理的基本內(nèi)容

第一，政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。在傳統(tǒng)公共行政管理中，政府的主要職責(zé)是收取稅金和提供服務(wù)，而新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。

第二，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù)，認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù),政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。這樣公眾就擁有了更多的選擇權(quán)，顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)?huì)建立起一個(gè)推動(dòng)政府改善工作的良好機(jī)制。

第三，政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊，使得基層人員缺自主權(quán)，政府機(jī)構(gòu)難以對(duì)新情況及時(shí)做出反應(yīng)。而新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)相比，授權(quán)或分權(quán)有許多優(yōu)點(diǎn)：授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)更有靈活性，更有效率，更有創(chuàng)新精神；而機(jī)構(gòu)成員有更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的效率。因此，政府可適當(dāng)采取授權(quán)或分權(quán)的辦法，將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。

第四，政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府單獨(dú)承擔(dān)。而新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

第五，政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)“成本—效率”分析、全面質(zhì)量管理等等。同時(shí)，政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使決策與執(zhí)行分開，并移植私營(yíng)部門的某些管理辦法：“如采用短期合同、開發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾等等?！边@樣，公共部門與公眾有了親密接觸的機(jī)會(huì)，了解公共管理的關(guān)鍵所在，從而對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效治理。

第六，公務(wù)員不必保持中立。新公共管理認(rèn)為，行政本身就具有濃厚的政治色彩，要求公務(wù)員完全保持政治中立是不現(xiàn)實(shí)的。因此，“新公共管理”則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，對(duì)部分高級(jí)文官實(shí)行政治任命，讓他們參與政策制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。這樣能使他們正確理解政策的目的意圖。

二、新公共管理在當(dāng)前中國(guó)行政改革的適用性

中國(guó)行政改革開始面臨來自傳統(tǒng)與后現(xiàn)代的雙重挑戰(zhàn)，一方面要致力于推進(jìn)國(guó)內(nèi)從前工業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，另一方面又要迎接來自后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的挑戰(zhàn)，中國(guó)的行政改革由此呈現(xiàn)出比西方國(guó)家更大的復(fù)雜性與特殊性。因此，對(duì)新公共管理模式在中國(guó)的適用性必須結(jié)合當(dāng)代中國(guó)特殊的行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行審慎的分析。新公共管理模式在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)施尚存在以下幾方面的問題：

一是我國(guó)法制建設(shè)尚不完善。法制的健全、法制意識(shí)的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制，是新公共管理理論的必要條件。然而，一方面我國(guó)目前尚處于法制不健全、法律供給不足的階段，可操作的行政法規(guī)還不完備，還缺乏對(duì)行政權(quán)力有效的監(jiān)督制約機(jī)制。另一方面，我國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體上還處于不健全、不完善和不成熟的狀態(tài)，缺乏公平交易的制度體系和保證信息高度透明與自由流動(dòng)的機(jī)制。如果缺乏上述制度的保證，那么，私營(yíng)部門要想長(zhǎng)期在公共服務(wù)領(lǐng)域立足是很難做到的。

二是我國(guó)的非政府組織或非營(yíng)利組織在數(shù)量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)不盡如人意。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)力量，這就需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力都較強(qiáng)的非政府組織或非營(yíng)利組織。然而在過去，所有公共管理事務(wù)一概由政府承辦，這些組織不但發(fā)育不足，而且其脆弱的自我管理與自治能力使政府的職能目前還不能一次性“卸載”。如果政府將大量公共管理職能迅速而全面地從政府部門剝離出去，那么，社會(huì)就可能因找不到合適的承接主體而產(chǎn)生混亂，就會(huì)造成某些社會(huì)需求難以得到滿足的局面。

三是我國(guó)長(zhǎng)期處于官僚化不足的狀態(tài)。眾所周知，西方國(guó)家的政府組織是以基于韋伯理論的現(xiàn)代官僚制為核心的。韋伯所描述的現(xiàn)代官僚制，實(shí)際上是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)生活中很難企及。各個(gè)國(guó)家所表現(xiàn)的常態(tài)，“要么是官僚化不足，要么是官僚化過度”。而在當(dāng)代中國(guó)，由于體制的慣性和歷史的原因，中國(guó)的官僚制整體上尚處于發(fā)育不足的狀態(tài)，例如行政管理的專業(yè)分工不明晰、專業(yè)人才匱乏，行政腐敗嚴(yán)重，等等。在我國(guó)官僚化不足的情況下，如果簡(jiǎn)單模仿“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)于官僚制的批判，就有可能否定韋伯式的現(xiàn)代官僚制對(duì)于改造我國(guó)傳統(tǒng)官僚制的積極意義，從而迷失適應(yīng)我國(guó)行政管理現(xiàn)狀的管理體制選擇的方向。

四是我國(guó)公務(wù)員的整體素質(zhì)不高。B·蓋伊·彼得斯在談到解制式政府改革模式時(shí)說：“解制式改革只有在公務(wù)員制度的精神占優(yōu)勢(shì)地位的情況下才有可能獲得成功。公務(wù)員制度的價(jià)值觀，包括為任何政治領(lǐng)導(dǎo)忠誠(chéng)服務(wù)、操守廉潔、正直公平，等等。”很顯然，這種公務(wù)員制度的精神需要公務(wù)員制度的長(zhǎng)期發(fā)展才可能形成，而我們的公務(wù)員制度才確立不久，公務(wù)員整體素質(zhì)還不高，存在著專業(yè)人才匱乏、行政人員輕視法律與規(guī)范、行政腐敗嚴(yán)重等問題，還很難有西方國(guó)家在這方面所具備的文化底蘊(yùn)；而且，從民眾的角度講，由于長(zhǎng)期全能主義政府模式的影響，我國(guó)民眾習(xí)慣于公共服務(wù)只能由政府提供的傳統(tǒng)，他們還不習(xí)慣于根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則自主地在公共部門和私營(yíng)部門之間選擇服務(wù)提供主體，這就阻礙了公共服務(wù)向市場(chǎng)組織轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。

三、新公共管理：中國(guó)行政改革的路徑選擇

筆者強(qiáng)調(diào)，中西方社會(huì)發(fā)展階段與所面臨的基本問題的差異并不意味著我們就應(yīng)消極等待，一方面我們完全可以利用自己的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，取其所長(zhǎng)，為我所用；另一方面，我們要考慮到東西方在社會(huì)歷史背景、制度模式方面的差異。筆者認(rèn)為主要應(yīng)從以下幾方面入手：

第一，盡快完善相關(guān)法律制度，為行政管理改革提供良好的法治環(huán)境。西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)雖然也包含某些激進(jìn)因素，但卻未引起嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩，其主要原因在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家有著堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。為了保障我國(guó)行政管理改革的順利進(jìn)行，我們一定要為行政管理改革營(yíng)造良好的法治環(huán)境。我國(guó)的行政管理長(zhǎng)期缺少從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，這是機(jī)構(gòu)臃腫和官僚主義的重要病根。為了解決這個(gè)問題，我國(guó)行政管理改革面臨著一個(gè)西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)無需特別考慮的重要任務(wù)，即建立和完善各種行政法規(guī)，規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看，至少要完善三個(gè)方面的行政法規(guī)：行政機(jī)關(guān)組織法、部門組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項(xiàng)行政法規(guī)，才能為依法行政提供權(quán)威性的依據(jù)。

第二，大力培育非政府組織或非營(yíng)利組織，為一部分公共管理職能從政府剝離出來創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)條件。我國(guó)非政府組織或非營(yíng)利組織的發(fā)展相對(duì)滯后，在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。因此，要采取有力措施，催生更多的非政府組織或非營(yíng)利組織，并使它們健康地發(fā)育、成長(zhǎng)，具備承接公共管理職能的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在能力。這些組織在承接了部分公共管理職能之后，還面臨著如何正確行使這些職能的問題。因?yàn)樵谖覈?guó)由計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟(jì)理性的過度膨脹引起了一定程度的道德觀念的淡化。社會(huì)上的不道德現(xiàn)象、公權(quán)領(lǐng)域中的腐敗行為，必然會(huì)對(duì)這些組織產(chǎn)生影響。這可能導(dǎo)致所謂“非營(yíng)利組織失靈”，即“非營(yíng)利部門偏離奉仕于社會(huì)公益或公益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費(fèi)者、社會(huì)、生態(tài)所帶來的負(fù)效應(yīng)?！睘榱吮苊夥菭I(yíng)利組織失靈，必須在規(guī)范這些組織發(fā)展的法律、法規(guī)中對(duì)行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規(guī)定，并建立這些組織的道德控制機(jī)制。

第三，既促進(jìn)完善現(xiàn)代官僚制建設(shè)，又建構(gòu)新公共管理相結(jié)合的行政模式。韋伯式的法理型現(xiàn)代官僚制在西方發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)橐呀?jīng)趨于老化、僵化而受到“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的沖擊，但這種官僚制的理性化、科學(xué)化、職業(yè)化的特點(diǎn)，卻有助于克服我國(guó)傳統(tǒng)行政體制中長(zhǎng)期存在的家長(zhǎng)制作風(fēng)、下級(jí)對(duì)上級(jí)的人身依附關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制、政治特權(quán)等封建主義殘余影響。鑒于西方國(guó)家刻板僵化的官僚制已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的后工業(yè)化時(shí)代，新公共管理模式不但有助于協(xié)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，而且能夠消除官僚制的弊端。我國(guó)尚未完全具備實(shí)施“新公共管理”模式的條件，而官僚制強(qiáng)調(diào)政令統(tǒng)一，管理法制化，分工專業(yè)化能滿足我國(guó)現(xiàn)代化的需要，這就意味著中國(guó)在改革官僚制的同時(shí)必須加強(qiáng)官僚制，在提倡掌舵型政府和服務(wù)型政府的同時(shí)必須添加官僚制的合理因素。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)建立與我國(guó)工業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的，以官僚制和新公共管理相結(jié)合的行政管理模式是我國(guó)行政改革的必然選擇。

第四，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，加強(qiáng)公務(wù)員的思想政治工作。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)工作人員整體素質(zhì)不高是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，在當(dāng)前情況下，提高公務(wù)員的素質(zhì)更具重要意義。通過加強(qiáng)公務(wù)員思想政治工作來完成政策要求。從宏觀的角度來看，思想政治工作能夠保證公務(wù)員的人生觀的正確方向；能夠?yàn)楣珓?wù)員的工作提供精神動(dòng)力；有助于協(xié)調(diào)行政組織的內(nèi)部工作。從微觀的角度來看，加強(qiáng)思想政治工作有利于提高公務(wù)員的政策認(rèn)同水平。總之，加強(qiáng)思想政治工作能夠保持公務(wù)員的政治敏感性，能夠體察到國(guó)家政策方針的真正目的意圖，能夠保證行政管理改革的成功進(jìn)行。

值得注意的是，任何公共行政改革都是一種嘗試，都需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，新公共管理也不例外。所以，我們?cè)诮ㄔO(shè)具有本國(guó)特色的新公共管理理論時(shí)，不能不加選擇地照搬照抄，而是要取其精華，棄其糟粕。對(duì)于其適用于我國(guó)的理論，要在更深層意義上挖掘，超越西方學(xué)者，使其更好地促進(jìn)我國(guó)行政改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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D038

A

1673-1999（2010）21-0016-03

王穎（1987-），女，江蘇蘇州人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221008）文法學(xué)院行政管理專業(yè)2009級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)檎芾砝碚撆c實(shí)踐。

2010-09-26