郭芳，梁代玉

地方政府公共政策執(zhí)行不力問題探析
——以廣州市為例

郭芳，梁代玉

地方政府公共政策執(zhí)行存在選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、象征執(zhí)行、“對抗”執(zhí)行等不力表現(xiàn)，導致這一現(xiàn)象的主要原因是地方保護主義、政策執(zhí)行中不良的“示范效應”、政策執(zhí)行方式的偏差、監(jiān)督約束機制不健全等，要推進政府人事管理制度創(chuàng)新、完善統(tǒng)籌兼顧的政府利益整合機制，健全政府的執(zhí)行監(jiān)控機制，從而提升地方政府的公共政策執(zhí)行力。

地方政府；公共政策；政策執(zhí)行力

政策和策略是我們黨的生命，是最廣大人民根本利益的集中體現(xiàn)，是黨和政府實現(xiàn)對國家和社會事務的領導和管理目標的重要手段［1］。而這一目標的實現(xiàn)與否，關鍵在于政策是否在實踐中得到了切實有效的貫徹執(zhí)行，在于地方政府是否具有較強的執(zhí)行力，能否把中央政策落到實處。那么，地方政府執(zhí)行公共政策的情況怎樣呢？本文以廣州市為例，對當前地方政府公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)、原因及提升建議作一探析。

一、地方政府公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)

（一）選擇執(zhí)行

地方政府由于本部門、本地區(qū)的利益，在實施政策時，往往把一個完整的政策加以分解，斷章取義，將政策中對自己有利的部分“用足用活”，而把對己不利的政策部分拋之一旁。如中央前幾年對房地產(chǎn)出臺了多項政策，強調將上漲過快的房價穩(wěn)定下來，但是調控卻沒有達到預期效果。據(jù)廣州市建委公布的數(shù)據(jù)顯示，2006年上半年，廣州商品房銷售均價為6153元／平方米，同比增長了15.7%。就是在經(jīng)濟危機的2008年，廣州房價也保持了“穩(wěn)定”。地方政府收益往往與房地產(chǎn)發(fā)展有著緊密的聯(lián)系，在執(zhí)行公共政策方面往往擇其有利方面執(zhí)行。

（二）歪曲執(zhí)行

地方政府以自身的利益為出發(fā)點，曲解中央政策的精神實質和本來內容，做出符合本地區(qū)、本部門實際利益的解釋，從而使公共政策的執(zhí)行結果變?yōu)閷ψ约河欣?。例如，廣州市民普遍對污水處理成本中高達39.1%的“固定資產(chǎn)折舊費”存在質疑，廣州市建委、市物價局、市水務局一起回應的是固定資產(chǎn)折舊計入成本完全是參照國家的政策精神。廣州市社情民意研究中心表示這是政府部門對相關政策的曲解。國家政策的前提是污水處理企業(yè)要實行企業(yè)化管理，獨立核算，自負盈虧，照章納稅。作為聽證材料的《關于廣州市城區(qū)污水處理成本的研究分析報告》卻將固定資產(chǎn)折舊劃入市屬污水處理單位，即依據(jù)此報告的觀點，任何實行財政撥付的事業(yè)單位都要計提折舊費用成本，這是違反會計法規(guī)，也是違背國家政策的。

（三）象征執(zhí)行

在某些決策的具體實施過程中，出現(xiàn)了“有令不行，禁而不止”的怪事。例如，關于嚴厲打擊假冒偽劣產(chǎn)品的問題，我國曾先后出臺了 《消費者權益保護法》、《關于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》等一系列法令法規(guī)和政策，還成立了“打假辦”，但是，假冒偽劣商品仍然頻繁出現(xiàn)，嚴重損害了消費者利益，也給國家?guī)砹藰O大的財產(chǎn)損失。盡管廣州市每年都打擊假冒偽劣商品，但假冒偽劣商品仍層出不窮，特別是去年的“瘦肉精”事件，連環(huán)檢測卻擋不住“瘦肉精”，其主要原因在于廣州市有關部門及有關人員在政策執(zhí)行過程中存在著象征性執(zhí)行，對其不管不問，聽之任之，甚至以各種手段和方式來庇護本地不法分子制造和銷售假冒偽劣產(chǎn)品的行為，出現(xiàn)抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。

（四）“對抗”執(zhí)行

地方政府在執(zhí)行中央政策不力方面，其主要表現(xiàn)就是“上有政策，下有對策”，當政策對自己的利益有損害的時候，他們就會制定表面上與上級政策一致，實際卻是相違背的實施方案［2］。2006年在中央要求地方政府限制房價的同時，廣州市國土房管局也發(fā)布公告，對位于城郊的廣州開發(fā)區(qū)兩塊住宅地掛牌拍賣，要求建成90平方米以下的中小戶型，該戶型的房價不得超過6000元/平方米，這是“國六條”實施后廣州公開拍賣的首宗“限價地”。但是，業(yè)內人士指出，該地塊周邊住宅市場均價不到5000元，與其說是“限價”，還不如說是“抬價”。

二、地方政府公共政策執(zhí)行不力的原因

公共政策的落實需要有效的政策執(zhí)行，政策執(zhí)行是政策運行過程中的關鍵性環(huán)節(jié)之一。它是政策執(zhí)行者建立組織機構，運用各種政策資源，采取宣傳、解釋、實施、服務等各種行動將政策觀念形態(tài)的內容轉化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標得以實現(xiàn)，社會、經(jīng)濟、文化等得以繼續(xù)發(fā)展和前進。政策的執(zhí)行包含著諸多變量，受多種因素影響和制約。造成地方政府公共政策執(zhí)行不力的因素主要有：

（一）地方保護主義

地方保護主義是地方政府及其部門為了保護本地區(qū)、本部門的經(jīng)濟利益，制定本地區(qū)的政策，任意修改或拒不執(zhí)行中央政策。如中央提出要整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，但時至今日，有的地方為保護本地區(qū)經(jīng)濟利益，通過行政壁壘或隱性的方式置中央政策于不顧。特別是在當前“保增長”形勢下，各地政府又有新的沖動。廣州市在早前也規(guī)定，在亞運場館、基礎設施建設等方面優(yōu)先采購本市裝備?？梢?，地方保護主義是影響地方政府公共政策執(zhí)行的一大障礙，是中央政策執(zhí)行不力的重要原因。

（二）不良的“示范效應”

地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟的時候往往采取特殊的政策，靈活的措施。雖然這種政策執(zhí)行方式適應了本地經(jīng)濟的發(fā)展，但它會出現(xiàn)地方為了自身利益而鉆中央政策的空子甚至拒不執(zhí)行中央政策的隱患［3］。如果這種做法在一個地方形成合法性，那么它就容易對其他地方執(zhí)行中央政策產(chǎn)生一種不良的“示范”，誘導其他地方制定相應的政策，變通甚至拒斥中央的政策，這在一定程度上會導致中央權威的削弱，造成整個國家宏觀政策執(zhí)行的無序。如《廣州市出租汽車管理條例（草案）》規(guī)定，出租車司機須有廣東戶籍，非本市出租車本地司機爭搶客源，將處5000-10000元的罰款等。這些規(guī)定違反了國家市場經(jīng)濟政策，必然導致其他城市出臺相應的限制措施。

（三）政策執(zhí)行方式的偏差

當前一些地方對公共政策的執(zhí)行理論缺乏學習和研究，執(zhí)行政策往往根據(jù)自己的經(jīng)驗，家長制作風在政策執(zhí)行過程中比較突出，執(zhí)行方式簡單，在執(zhí)行中往往不從實際出發(fā)，不認真考慮政策對象的接收能力、認識水平等，而且執(zhí)行中存在程序化、科學化與民主化不高等問題，影響了公共政策的執(zhí)行效果，這往往會使政策目標群體對政策產(chǎn)生逆反與對抗的心理。如廣州的“禁電”方案表現(xiàn)出的最大問題就是違反了中央的民主與公平政策，市公安局召開的前兩次“電動自行車管理座談會”與會者中不僅沒有電動自行車的生產(chǎn)商、經(jīng)銷商和消費者代表，而且廣東自行車行業(yè)協(xié)會也不在受邀之列，事后沒有一家媒體對這兩次征求意見會進行任何報道。對“禁電”后市民購買的電動自行車也沒有相應的補償與回收規(guī)定，而是市民自顧其失。

（四）監(jiān)督、約束機制不健全

一些中央政策執(zhí)行頻頻受阻，重要原因之一就是缺乏對領導者和政策執(zhí)行者有效的監(jiān)督與約束。我國雖然從形式上建立了多層次、全方位的監(jiān)督體系，但在實踐中往往得不到有效的落實，權力仍然沒有得到有效制約，權大于法的現(xiàn)象依然存在。一些地方政府領導在執(zhí)行公共政策時我行我素，為所欲為，對他們的行為缺乏有效的監(jiān)督、約束機制，最終不僅中央的政策沒有得到執(zhí)行，自己也因缺乏監(jiān)督而受到了法律的懲罰。如2007年廣州市在查處杜志剛挪用公款案中，發(fā)現(xiàn)該單位在財務管理上沒有按中央的有關政策規(guī)定運行，存在杜的權力沒有得到有效的監(jiān)督、制度執(zhí)行不力等問題，導致了違法事件的發(fā)生。

三、提升地方政府公共政策執(zhí)行力的建議

第一，加快人力資源開發(fā)建設，推動政府人事管理制度創(chuàng)新。政府工作人員作為政策執(zhí)行過程中最能動的因素，其素質的高低決定著地方政府政策執(zhí)行力的水平，也成為決定政策執(zhí)行成敗的關鍵要素。所以，提高地方政府的政策執(zhí)行力，必須加強人事管理制度創(chuàng)新。

一是建立學習型政府組織。對此，公務員應實現(xiàn)學習觀念的根本性轉變，要不斷學習、善于學習，把學習作為人生一個階段的學習擴展到終身學習。政府應具有充足的學習場所和設施，提供各種學習服務以及各種學習課程，應具有適應政府組織和公務員發(fā)展的教育組織和培訓計劃，把教育培訓部門作為政府的核心部門，使這種學習模式成為在線培訓的“e政府培訓”模式。二是提高公務員的行政倫理觀念。行政倫理觀在根本價值的層面上影響或指導著每一位公務員的行政行為，是公務員外在執(zhí)行行為的根源，也是決定其思想素質高低的根本因素。要加強行政倫理教育，積極發(fā)揮榜樣作用，選取符合公務員需要的價值觀，使廣大公務員奉公守法，廉潔自律，以認真負責的執(zhí)行態(tài)度，積極主動地完成政策執(zhí)行任務。要建立完善行政倫理的監(jiān)督獎罰機制，從而使公務員的行政人格從“行政倫理的他律”上升到“行政倫理的自律”，進而實現(xiàn)“行政倫理價值目標形成”。

第二，加快地方政府利益整合機制建設，提高地方政府公共政策執(zhí)行的積極性。對于地方保護主義及公共政策執(zhí)行中不良的 “示范效應”，除了堅決禁止外，還必須建立有效的地方利益整合機制，盡可能通過各級政府之間、地方之間、各執(zhí)行主體之間利益的整合，實現(xiàn)利益雙贏，提高地方政府公共政策執(zhí)行的積極性。

一是建立健全政府利益引導與約束機制。加強政策宣傳力度，樹立正確的利益觀念，教育政府執(zhí)行人員樹立正確的利益觀，正確處理局部利益和整體利益、近期利益和長遠利益、個人利益和集體利益的關系。實現(xiàn)政策主體的行為法制化與政策運行環(huán)境法制化。二是建立健全政府利益調節(jié)機制。完善利益訴求表達機制，注意聽取和吸納不同地區(qū)、不同層級政府和群眾的意見。通過建立健全利益矛盾調處機制，堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、執(zhí)行政策的出發(fā)點和落腳點，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等多種手段和教育、協(xié)商、調節(jié)等多種方法，協(xié)調處理中央與各地、各級政府之間的利益關系，正確化解各級政府之間的利益矛盾，促進各方利益的均衡。三是建立健全政府利益保障機制。在制定和執(zhí)行政策時，不應該以強調全局利益和長遠利益為由，過分損害和犧牲地方的利益；造成地方利益損害的，也應該進行適當補償，這是提高社會公平程度、提升地方政府政策執(zhí)行力的有力途徑。

第三，加快完善政策執(zhí)行機制，提高地方政府公共政策執(zhí)行的效能性。公共政策執(zhí)行是一個系統(tǒng)的、復雜的過程，它要把觀念性政策化為現(xiàn)實的行動，其間必然要采取許多必要的措施和行動，涉及到許多方面的因素，這就需要完善政策的執(zhí)行機制［4］。

一要讓目標群體對中央政策有所理解。要做到這一點，必須加強政策宣傳，進行有效的溝通。通過溝通使政策執(zhí)行機構之間、執(zhí)行人員與目標群體之間能夠對公共政策有一個統(tǒng)一的認識，從而消除誤解，促使目標群體增強參與意識，增進合作，與執(zhí)行者共同發(fā)揮整體效應，提高政策執(zhí)行的效率，保證政策目標的順利實現(xiàn)。二要采取強制執(zhí)行與說服教育相結合。地方政府的公共政策執(zhí)行活動是一項面廣、對象多、很復雜的活動，僅有說服教育或強制性執(zhí)行手段是不夠的，只有采取強制性手段與說服教育有機結合的執(zhí)行方式，才能夠更好地保障地方政府有效地執(zhí)行中央政策［5］。

第四，加快完善政府監(jiān)控機制，提高地方政府公共政策執(zhí)行的準確性。公共政策執(zhí)行過程是資源重新配置和利益再分配的過程，地方政府從本身的利益出發(fā)會以各種方式對中央政策的執(zhí)行活動施加影響，左右中央政策執(zhí)行的方向。因此，需要建立與完善監(jiān)控機制，確保中央政策的準確執(zhí)行。

一是建立控制機制。其主要功能在于確保地方政府按照中央政策的要求來貫徹執(zhí)行政策，防止政策執(zhí)行過程的變形及走樣。同時，還要完善監(jiān)督機制，增強對政策執(zhí)行者的監(jiān)督，強化地方政府執(zhí)行中央政策的風險監(jiān)控機制，對政策執(zhí)行情況及時地跟蹤評估，對政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者要追究責任，提高政策報告者的責任意識，使對領導干部的問責制步入制度化與法制化的軌道。二是發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。地方政府在執(zhí)行公共政策的過程中應鼓勵新聞媒體對其進行報道，新聞媒體對地方政府不執(zhí)行中央政策或變相執(zhí)行中央政策的事件要及時曝光。三是保證順暢的社會監(jiān)督。社會監(jiān)督非常廣泛，包括人民群眾和各種組織等的監(jiān)督。只有在全社會形成一種多層次、多渠道的監(jiān)控機制，把政策執(zhí)行活動置于全社會的監(jiān)控之下，地方政府公共政策執(zhí)行中存在的各種問題才能得到徹底的解決，其政策執(zhí)行力才能得到顯著的提升，中央政策才能在地方得到全面的執(zhí)行。

[1]胡愛敏.當前政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的表現(xiàn)和根源[J].濟南市社會主義學院學報，2001（1）.

[2]金太軍，等.公共政策執(zhí)行梗阻與消解[M].廣州：廣東人民出版社，2005：162.

[3]劉熙瑞.公共管理中的決策與執(zhí)行[M].北京：中共中央黨校出版社，2003：193.

[4]譚英俊.試論建立有效的公共政策執(zhí)行機制[J].四川行政學院學報，2004（4）.

[5]丁煌.我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析[J].政治學研究，2002（1）.

D625

A

1673-1999（2010）09-0010-03

郭芳（1968-），女，江西峽江人，廣州大學（廣東廣州510006）圖書館館員，研究方向為圖書情報與信息管理政策；梁代玉(1986-)，男，山西運城人，廣州大學公共管理學院2008級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為公共政策與城市公共管理。

2010-01-07

廣東省社科規(guī)劃課題“珠三角規(guī)劃綱要實施中的地方政府政策執(zhí)行力研究”（0903-11）、廣州市社科規(guī)劃課題“地方政府有效執(zhí)行中央政策研究——以廣州市為例”（07Z52）的研究成果。