宋臘梅

關(guān)于深圳建立大調(diào)解體系的幾點(diǎn)探討

宋臘梅

經(jīng)過30年的改革開放，深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入發(fā)展的“黃金機(jī)遇期”與“矛盾凸顯期”。復(fù)雜的社會(huì)矛盾要求建立多樣化的糾紛解決機(jī)制。中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出，要實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。這對于將調(diào)解作為糾紛解決的基礎(chǔ)性機(jī)制，建立大調(diào)解體系提供了指導(dǎo)性意見。

在市委市政府的主導(dǎo)下，深圳近些年在全市范圍內(nèi)廣泛開展了大調(diào)解的實(shí)踐與探索。筆者認(rèn)為，深圳建構(gòu)大調(diào)解體系，要以實(shí)現(xiàn)公平正義為價(jià)值目標(biāo)，要在重構(gòu)現(xiàn)有人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的基礎(chǔ)上，重新確立它們的功能定位、相互關(guān)系，要建立三種調(diào)解相互銜接的機(jī)制，使之形成化解糾紛的整體優(yōu)勢。同時(shí)，要建立并完善大調(diào)解的支持體系，并使調(diào)解向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

一、價(jià)值取向：實(shí)現(xiàn)公平正義

糾紛解決的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在于可以使已受到損害或損害威脅的權(quán)利得以回歸，已失衡的利益關(guān)系得以恢復(fù)，從而消除沖突，伸張正義，使各種社會(huì)關(guān)系能重新回歸到國家制度和主流道德允許的框架內(nèi)。如果將調(diào)解的目標(biāo)簡單化為息訴，忽視權(quán)利保護(hù)、不注重實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義，則與群眾的利益和愿望相違背，與黨和國家關(guān)于和諧社會(huì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公平正義的要求相沖突，將失去其存在的社會(huì)價(jià)值。歐美諸國從上世紀(jì)70年代以來大力發(fā)展的以調(diào)解為主要方式的訴訟外糾紛解決機(jī)制，雖然有解決“訴訟爆炸”、提高整個(gè)社會(huì)矛盾糾紛解決的效率因素，然而其基本主題都是“接近正義”，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)長久和諧的基本要求和重要保障。因此，在調(diào)解中重視對社會(huì)主體權(quán)利的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公平正義，是樹立公眾對政府和社會(huì)的信賴，建立統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值理念、社會(huì)規(guī)則和長久社會(huì)秩序的必然要求。大調(diào)解建設(shè)必須堅(jiān)持“公平正義”的價(jià)值取向。

重視公平，則要求在建立大調(diào)解機(jī)制時(shí)要以保護(hù)社會(huì)主體合法權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，而不能單純追求糾紛的快速與低成本解決。在大調(diào)解的制度設(shè)計(jì)上，要貫徹當(dāng)事人合意原則，尊重當(dāng)事人的自主選擇，由當(dāng)事人自主決定是否接受對方提出的調(diào)解方案，是否中途退出調(diào)解等。在實(shí)踐中，要避免出現(xiàn)為求得糾紛快速解決違背當(dāng)事人意志強(qiáng)制調(diào)解，甚至惡意損害當(dāng)事人一方權(quán)利。大調(diào)解制度建構(gòu)要重視程序的公正性，特別是加強(qiáng)對弱者的保護(hù)，防止當(dāng)事人一方利用其信息、社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢謀取不公平的結(jié)果，以求實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平。在現(xiàn)代法制日益健全的今天，要鼓勵(lì)更多地適用現(xiàn)代法律規(guī)則解決糾紛，只有在相應(yīng)的法律規(guī)范缺失的情況下，才考慮政策和道德規(guī)范的運(yùn)用，從程序上保障實(shí)體正義。要建立更為完善的監(jiān)督機(jī)制，為在調(diào)解中受到侵害的權(quán)利提供通暢、便捷的救濟(jì)渠道。

二、體系架構(gòu)：以區(qū)分三種調(diào)解機(jī)制的功能定位為基礎(chǔ)

我國理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)于大調(diào)解的定義與功能定位眾說紛紜，莫衷一是。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從三方面理解大調(diào)解的含義：首先，在功能定位上，大調(diào)解是指調(diào)解在社會(huì)的廣泛運(yùn)用，成為糾紛解決的基礎(chǔ)性機(jī)制；其次，在機(jī)制層面上，是三種調(diào)解的分工與合作；第三，在操作層面，是指行政、司法、民間資源在調(diào)解工作中的銜接配合。深圳大調(diào)解體系，應(yīng)當(dāng)按照這三個(gè)層面的定位，從整體上進(jìn)行構(gòu)建。

（一）從近期規(guī)劃，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解應(yīng)當(dāng)在獨(dú)立運(yùn)作、各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)調(diào)解工作上的合作

新時(shí)期社會(huì)矛盾具有主體、原因、利益、表現(xiàn)方式多元等特點(diǎn)，單靠基層社區(qū)或黨委政府的某個(gè)部門很難順利解決糾紛。分別以社區(qū)居民和企業(yè)員工、政府工作人員為對象的調(diào)查顯示，超過80%的人認(rèn)為糾紛爭議需要找到兩個(gè)或者三個(gè)部門才能有結(jié)果。相當(dāng)一部分群眾有了糾紛會(huì)同時(shí)找到社區(qū)、政府部門、基層政府，往往是社區(qū)、政府、有時(shí)甚至司法部門參與處置，這時(shí)，很難界定哪種調(diào)解方式是解決爭議的最終或主要方式，往往需要多種力量參與其中共同解決。各地的實(shí)踐已證明，三種調(diào)解統(tǒng)一到一個(gè)由基層黨委、政府組織的調(diào)解中心（或糾紛解決中心、群眾訴求中心），解決糾紛更有效率。

（二）從中期進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)立足于堅(jiān)持三種調(diào)解機(jī)制的差異性，厘清彼此的界限，三種調(diào)解各自獨(dú)立地發(fā)揮作用

三種調(diào)解機(jī)制在性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)、調(diào)解對象、程序要求、調(diào)解原則、達(dá)成協(xié)議的效力等方面存在巨大差異，將三種調(diào)解揉合在一起，模糊三者的界限，或者把人民調(diào)解、司法調(diào)解變成政府調(diào)解的一個(gè)組成部分或一個(gè)環(huán)節(jié)、一種輔助手段，固然能提高糾紛解決的效率，但同時(shí)也非常容易使三種調(diào)解失去各自發(fā)展的動(dòng)力與空間，大調(diào)解將演變成混合調(diào)解，淪為行政力量解決糾紛的工具。這種做法雖然短時(shí)期能解決一些具體問題，但從長遠(yuǎn)看，這種弱化自發(fā)秩序、強(qiáng)化人為秩序的行為并不利于新秩序的建立，它適應(yīng)社會(huì)變遷的能力和作為社會(huì)穩(wěn)定器的功能會(huì)變?nèi)?。特別是行政權(quán)的過多介入，將大大增強(qiáng)強(qiáng)制調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)，弱化救濟(jì)手段，導(dǎo)致政府在公眾心中失去公信力。另一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)是過度運(yùn)用行政權(quán)力介入調(diào)解，有可能導(dǎo)致行政侵入司法，最終把調(diào)解引向法治的對立面，使其失去合法性基礎(chǔ)。近些年來，一些群眾在遭遇與強(qiáng)勢力量的糾紛時(shí)，既不得不依賴政府、又不完全信任政府，就是行政力量較多介入調(diào)解帶來的負(fù)面影響。國外對行政力量直接參與調(diào)解持十分慎重的態(tài)度，我國立法也僅對少數(shù)領(lǐng)域規(guī)定了行政調(diào)解。從深圳調(diào)解機(jī)制的中長期發(fā)展來看，行政力量應(yīng)當(dāng)在大部分領(lǐng)域逐步退出直接參與調(diào)解，在現(xiàn)有行政力量介入的調(diào)解領(lǐng)域大力推行政府購買調(diào)解服務(wù)、委托調(diào)解等。

（三）從長遠(yuǎn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展社會(huì)力量參與糾紛調(diào)解，豐富和發(fā)展人民調(diào)解，規(guī)范行政調(diào)解，改革司法調(diào)解

大力發(fā)展人民調(diào)解，發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用。深圳各級政府、各級法院處理社會(huì)矛盾糾紛的壓力逐年增大，固然有社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾糾紛數(shù)量上升等客觀原因，但民間的糾紛解決機(jī)制不發(fā)達(dá)，大量糾紛解決的壓力轉(zhuǎn)嫁也是其中最為重要的原因之一。人民調(diào)解在解決糾紛爭議方面有其自身優(yōu)勢：它是具有民間自治性質(zhì)的調(diào)解，更接近一種自發(fā)的秩序狀態(tài)，對糾紛處置要求的適應(yīng)能力、變革能力較強(qiáng)。理論上，人民調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)沒有區(qū)域、組織、人群等方面的限制，其組織和調(diào)解員可以遍布于社會(huì)各角落，能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和處置糾紛。因?yàn)闆]有公權(quán)力介入的擔(dān)憂，對調(diào)解程序的要求不高，也不強(qiáng)求查清事實(shí)、遵循法律，非常方便當(dāng)事人快速、靈活、高效地處理糾紛。人民調(diào)解還允許在當(dāng)事人同意的情況下由調(diào)解組織主動(dòng)介入糾紛的處理，有利于防止糾紛激化。

發(fā)展人民調(diào)解不僅僅只是現(xiàn)行法律規(guī)定的社區(qū)調(diào)解，更重要的是大力支持和鼓勵(lì)發(fā)展各類型的新型人民調(diào)解，包括企業(yè)內(nèi)的調(diào)解、各種行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解、各種區(qū)域內(nèi)的調(diào)解、各種社會(huì)組織為公眾提供的公益性調(diào)解，以及其他帶有社會(huì)共同體性質(zhì)的組織內(nèi)調(diào)解等，讓人民調(diào)解做到無處不在。充分吸納、利用民間力量化解矛盾糾紛，使人民調(diào)解在矛盾糾紛解決機(jī)制當(dāng)中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

行政調(diào)解有政府公信力作后盾，政府在調(diào)動(dòng)其他社會(huì)資源方面具有無可比擬的優(yōu)勢，因此，在調(diào)解復(fù)雜、綜合性、群體性糾紛方面，行政調(diào)解的作用不能替代。此外，政府部門往往在某些方面具有較高的專業(yè)素質(zhì)，在許多領(lǐng)域能彌補(bǔ)司法調(diào)解、人民調(diào)解之不足。行政調(diào)解最大的難題在于，公眾對政府及其有關(guān)部門的期待不僅僅是解決紛爭，潛在地還有政府主持正義、評判是非的要求，因此，必須對行政調(diào)解的組織、人員、調(diào)解范圍、程序、方式、監(jiān)督、救濟(jì)等作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定，防止行政權(quán)力不恰當(dāng)介入調(diào)解和行政調(diào)解的濫用，保證行政調(diào)解的公正性。

司法調(diào)解以國家強(qiáng)制力為后盾，達(dá)成的協(xié)議具有與判決同等效力，同時(shí)，由于法官的專業(yè)素養(yǎng)，在處理糾紛爭議時(shí)權(quán)威最強(qiáng)。但深圳現(xiàn)行的司法調(diào)解以法院直接介入調(diào)解為基本形式，與國內(nèi)其他地方的司法調(diào)解一樣，存在諸多制度本身帶來的流弊，如由于司法審判不訴不理，不能主動(dòng)介入糾紛的處理；由于收費(fèi)，當(dāng)事人成本較高；司法調(diào)解要求查清事實(shí)、依據(jù)法律，因此其綜合成本高于其他調(diào)解，有時(shí)也會(huì)陷入久調(diào)不決的陷阱。最重要的是，司法調(diào)解因?yàn)樾枰ü僦鞒郑⒍ń鉀Q不了司法資源不足的難題。應(yīng)當(dāng)借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展法院主導(dǎo)的、法院外的調(diào)解，借助包括行政、社會(huì)專業(yè)資源在內(nèi)的社會(huì)力量，豐富和發(fā)展司法調(diào)解體系，更加廣泛地發(fā)揮司法調(diào)解在糾紛解決中的作用。

三、銜接機(jī)制：形成整體優(yōu)勢

銜接機(jī)制是大調(diào)解機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。要發(fā)揮好三種機(jī)制的集合優(yōu)勢，需要解決好調(diào)解前、調(diào)解中、調(diào)解后三個(gè)方面的銜接問題，通過制定相關(guān)法律法規(guī)，豐富和完善多樣化的銜接機(jī)制。

（一）調(diào)解前的銜接

調(diào)解前銜接的工作目標(biāo)是根據(jù)糾紛的不同性質(zhì)與特點(diǎn)，安排到相對更有效率的調(diào)解機(jī)制予以處置。應(yīng)當(dāng)建立四個(gè)方面的銜接機(jī)制：一是糾紛信息的共享，人民調(diào)解和行政調(diào)解都有各自的網(wǎng)絡(luò)和定期排查矛盾糾紛的工作機(jī)制，加強(qiáng)糾紛信息的收集、交流，有利于做到早預(yù)測、早形成對策。二是案件受理前的合理分流，對于更合適人民調(diào)解的糾紛，可以通過制定相應(yīng)的法律規(guī)范，指引行政部門、人民法院勸說、引導(dǎo)當(dāng)事人先行人民調(diào)解；更適合行政部門處置的，引導(dǎo)行政調(diào)解。三是委托調(diào)解，人民法院、行政部門已受理的糾紛爭議，案件審查過程中發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解更合適的，可以在當(dāng)事人同意的情況下，依法委托調(diào)解。四是移送調(diào)解，已受理的糾紛，確實(shí)不在自己受案范圍的，依法移送其他方式調(diào)解。

（二）調(diào)解過程中的銜接

主要是建立兩大類的銜接與配合機(jī)制：一是調(diào)解進(jìn)程中的協(xié)助，包括法官為其他調(diào)解個(gè)案提供法律意見，行政人員為其他調(diào)解提供專業(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)和涉案的其他資料、情況，人民調(diào)解為其他調(diào)解做好外圍的勸導(dǎo)、解釋、安撫、宣傳法律等工作，但不直接參與調(diào)解。二是適合聯(lián)合調(diào)解的，以一種調(diào)解為主，其他調(diào)解類型以調(diào)解員個(gè)人名義參與。

（三）調(diào)解后的銜接

應(yīng)當(dāng)著重建立四類銜接機(jī)制：一是經(jīng)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，及時(shí)推薦到有關(guān)部門處理，或者建議尋求司法救濟(jì)，避免使糾紛擴(kuò)大化。二是已達(dá)成的人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議，建立司法審查或其他確認(rèn)機(jī)制，當(dāng)事人意思表示真實(shí)且合法的協(xié)議，應(yīng)當(dāng)依法賦予其效力，鞏固調(diào)解成果。三是行政調(diào)解、司法調(diào)解已達(dá)成的協(xié)議，人民調(diào)解可協(xié)助其執(zhí)行。四是生效的人民調(diào)解和行政調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人一方無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行的，依法向法院申請執(zhí)行令或經(jīng)審查后賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力。

隨著調(diào)解制度的不斷發(fā)展，銜接機(jī)制還可以創(chuàng)造出更為豐富的內(nèi)容和形式。

四、支持體系：達(dá)到民眾普遍接受的目標(biāo)

提高調(diào)解效能，最大程度地發(fā)揮調(diào)解功用，是大調(diào)解建設(shè)的核心課題之一。深圳早年人民調(diào)解建設(shè)和歐美國家調(diào)解制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，豐富的支持體系是調(diào)解制度能在相對較短的時(shí)間內(nèi)被民眾普遍接受并發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和前提。

影響民眾同意并進(jìn)而選擇調(diào)解作為解決糾紛手段的因素很多，包括國家的政策和法律對調(diào)解的態(tài)度、民間調(diào)解當(dāng)中社會(huì)共同體的影響力、調(diào)解協(xié)議能否得到有效執(zhí)行、調(diào)解組織和調(diào)解人員的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)水平等。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民、企業(yè)員工發(fā)生糾紛后，首先選擇社區(qū)調(diào)解的比例不到10%，但當(dāng)受理糾紛的法院、基層政府或有關(guān)部門推薦調(diào)解時(shí)，73.2%的表示希望調(diào)解或可以接受調(diào)解作為處理問題的方式。上述調(diào)查證實(shí)只要有合適的保障，調(diào)解是可以得到廣泛認(rèn)同的糾紛處理方式。

深圳建立大調(diào)解機(jī)制，應(yīng)當(dāng)同時(shí)建立六個(gè)方面的支持體系。

一是黨委政府對于調(diào)解的正式態(tài)度，即通過政策和法律明確規(guī)定，宣示黨委政府對于調(diào)解作為社會(huì)矛盾糾紛解決方式的認(rèn)可與支持。此外，對于各種行業(yè)和社會(huì)共同體，通過地方立法和政策強(qiáng)調(diào)其解決行業(yè)自身糾紛的社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)其積極參與解決成員之間、成員與服務(wù)對象之間的爭議，動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與調(diào)解。

二是將糾紛引導(dǎo)到調(diào)解中的制度安排。如進(jìn)行費(fèi)用上的安排，引導(dǎo)當(dāng)事人選用調(diào)解；將法律援助與調(diào)解掛鉤，規(guī)定政府提供的法律援助項(xiàng)目，凡是屬于可以調(diào)解的事項(xiàng)，盡量先行調(diào)解。

三是財(cái)力資助。大多數(shù)將調(diào)解納入法律體系內(nèi)的國家都有政府資助計(jì)劃。鑒于目前深圳社會(huì)組織發(fā)育度尚不高，還無法通過社會(huì)團(tuán)體提供穩(wěn)定和相對充足的資金，因此，政府資助或政府向?qū)I(yè)組織、機(jī)構(gòu)購買專業(yè)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是解決大調(diào)解資金來源的基本方式。

四是人力資源培訓(xùn)體系。建立持續(xù)的、系統(tǒng)的調(diào)解人員培訓(xùn)計(jì)劃，由政府組織，動(dòng)員律師協(xié)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，為大調(diào)解的可持續(xù)發(fā)展提供必須的人力資源。

五是調(diào)解協(xié)議的法律效力。最高人民法院在《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解的民事案件的若干規(guī)定》中認(rèn)定調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，對行政調(diào)解的效力尚無相應(yīng)規(guī)定，非常有必要通過法規(guī)或司法文件等方式，對行政調(diào)解協(xié)議的法律地位參照人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)定予以明確。

六是確定調(diào)解中斷和中止的事由，使調(diào)解不至于影響或限制當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。

五、向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：讓調(diào)解發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用

如要發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用，調(diào)解制度必須盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)矛盾糾紛的特點(diǎn)，調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)向法治化、專業(yè)化、社會(huì)化、多元化等方向發(fā)展。調(diào)解的法治化包括組織法定、法律準(zhǔn)據(jù)、程序合法、效力法定等幾個(gè)方面的內(nèi)容，深圳可以利用特區(qū)特別立法權(quán)的優(yōu)勢在調(diào)解立法上率先做出探索。調(diào)解的專業(yè)化要求從組織、隊(duì)伍、程序、工作機(jī)制等方面加快調(diào)解的專業(yè)化建設(shè)，從調(diào)解自身的方面提升效率和公信力。調(diào)解的社會(huì)化是指調(diào)解由社區(qū)、社會(huì)組織內(nèi)部自治向更廣泛的社會(huì)自治轉(zhuǎn)型，擺脫傳統(tǒng)調(diào)解的“單位”局限性，強(qiáng)化調(diào)解服務(wù)社會(huì)的功能。除企業(yè)、行業(yè)等人民調(diào)解組織外，社區(qū)等區(qū)域性人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)對象、公眾參與以及監(jiān)督等的社會(huì)化。司法調(diào)解、行政調(diào)解也可引入更多的社會(huì)組織和其他社會(huì)力量參與。調(diào)解的多元化緣于社會(huì)主體多元、產(chǎn)生矛盾的原因多元、糾紛的表現(xiàn)形式與類型多元，與此相對應(yīng)，調(diào)解也必須實(shí)行包括組織形態(tài)、糾紛解決方式、經(jīng)費(fèi)與物質(zhì)保障體系以及監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制等的多元化。

進(jìn)一步拓寬調(diào)解外延。借鑒域外做法考慮進(jìn)一步將實(shí)踐中業(yè)已開展的企業(yè)與企業(yè)之間的民事權(quán)利爭議、商事糾紛納入調(diào)解范疇，而且對于法律明確授予當(dāng)事人自由處分權(quán)的非單純民事性質(zhì)的糾紛、刑事自訴案中告訴才處理的幾類情形、一些輕微的涉嫌過失犯罪侵害案件、特定種類的行政爭議也可以探索性地引入調(diào)解。

豐富調(diào)解形式。域外一些ADR（替代性糾紛解決機(jī)制）新理念，如在解決勞動(dòng)爭議方面的“社會(huì)干預(yù)”、在處理家事糾紛方面的“治療”等；吸納社會(huì)力量參與糾紛調(diào)解的做法，如非營利性有限保險(xiǎn)公司運(yùn)作商事糾紛調(diào)解中心；特定種類的糾紛、小額案件與鄰里糾紛適用強(qiáng)制性ADR；有關(guān)法院直接提供的調(diào)解以及法院主導(dǎo)的由法院外機(jī)構(gòu)提供的ADR，等等，這些域外創(chuàng)造的眾多ADR方式，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)，可供我們借鑒。

（作者：深圳市委黨校教授）