馮金萍

（中國(guó)政法大學(xué)研究生院，北京 100088）

淺論我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策

馮金萍

（中國(guó)政法大學(xué)研究生院，北京 100088）

公眾參與環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)涵義十分豐富和值得思考的制度?，F(xiàn)行法律也越來(lái)越重視公眾參與制度的實(shí)踐。經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，如政府失靈和市場(chǎng)失靈問(wèn)題在環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境群體性事件面前表露無(wú)遺。本文針對(duì)這些問(wèn)題作出分析并且提出了相應(yīng)的解決措施，主要從明確公眾參與環(huán)境保護(hù)主體、政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制的樹(shù)立以及加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)制度的執(zhí)行等方面進(jìn)行初步的論述，以期提高和完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效性。

公眾參與環(huán)境保護(hù)；環(huán)保NGO；環(huán)境信息公開(kāi)

近些年來(lái)，環(huán)境領(lǐng)域爆發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越多，尤其最近兩年來(lái)環(huán)境領(lǐng)域群體性事件和信訪事件的不斷上升，給政府當(dāng)局巨大的壓力。公眾的參與不再局限于事后的救濟(jì)性參與，而是要全過(guò)程參與。就如學(xué)者所說(shuō)，真正的公眾參與，除末端參與外，還應(yīng)包括預(yù)案參與（指公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定中和開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之前的參與）、過(guò)程參與（指公眾對(duì)環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃及開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的參與）和行為參與（指公眾“從我做起”自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的參與）。法律不是萬(wàn)能的，法律的生命在于實(shí)踐、在于經(jīng)驗(yàn)，是在實(shí)踐的過(guò)程中完善自己，因?yàn)榉捎^念是永恒的生成，但已經(jīng)生成的必須讓位于新的生成，這原是——所形成的一切，是值得毀滅的，這不是說(shuō)制度出了問(wèn)題，而是說(shuō)曾經(jīng)完善的制度也只能在曾經(jīng)完善，而今的社會(huì)需要制度的突破和創(chuàng)新，以適應(yīng)新的發(fā)展和需要。公眾參與及其實(shí)現(xiàn)途徑的落實(shí)正是這個(gè)環(huán)境公益時(shí)代的心聲，是當(dāng)今世界各個(gè)階層和群體的心聲。

一、公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵

（一）公眾參與環(huán)境保護(hù)的理解

國(guó)際上對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的重視已經(jīng)很高，因此對(duì)它的理解就深刻。隨著全球化的加速，我國(guó)對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的探究也如雨后春筍般涌現(xiàn)。何為公眾參與？環(huán)境法學(xué)家和行政法學(xué)家對(duì)此的理解是不一樣的。為何具體講到環(huán)境法學(xué)家與行政法學(xué)家對(duì)“公眾參與”的理解呢？因?yàn)楣P者覺(jué)得環(huán)境領(lǐng)域很多問(wèn)題與公權(quán)力的規(guī)范行使有關(guān)，我國(guó)為何在源頭治理的環(huán)節(jié)中頻頻出錯(cuò)，主要原因就是在于政府，很多時(shí)候，往往在項(xiàng)目的規(guī)劃階段，依法行政是“偷工減料”的，而行政法是規(guī)范政府行為的，所以有必要兩者結(jié)合起來(lái)思考。此外，環(huán)境法作為邊緣化新生的法律部門(mén)，相對(duì)于行政法而言，有許多領(lǐng)域是需要行政法的相關(guān)制度來(lái)滲透的。

原國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳認(rèn)為，公眾參與是指群眾參與政府公共政策的權(quán)利。這其實(shí)是很泛泛地對(duì)公眾參與進(jìn)行定義，本意是好，但是很抽象，往往越抽象的賦權(quán)定義，在實(shí)踐運(yùn)行中最容易失落。也有學(xué)者指出環(huán)境事務(wù)中的公眾參與是指在環(huán)境領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過(guò)一定的途徑和程序參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)，包括參與環(huán)境管理并對(duì)政府的管理行為做出評(píng)價(jià)和選擇，從而使包括環(huán)境決策在內(nèi)的各種環(huán)境活動(dòng)符合公眾的切身利益；也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)中的公眾參與，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。筆者較同意后者，它明確地指出公眾參與是項(xiàng)程序性權(quán)利，立法者需要有足夠的程序保障公眾去實(shí)現(xiàn)他們的實(shí)體權(quán)利。但是在參與的對(duì)象方面，筆者認(rèn)為不能僅僅局限于與他們自身利益有關(guān)的決策，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題，影響面是無(wú)法估計(jì)的，所以有志于參與的公眾應(yīng)該都納入主體范疇。

行政法學(xué)家認(rèn)為公眾參與行政的歷史可以追溯到英國(guó)普通法上的“自然公正原則”，即“任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取他的意見(jiàn)?！睆倪@個(gè)原則里可以發(fā)現(xiàn)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)是公正的表現(xiàn)。正如蔡定劍教授認(rèn)為，公眾參與強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策者影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，遵循“公開(kāi)、互動(dòng)、包容性、尊重民意”等基本原則。在這里，筆者想說(shuō)的是公眾參與需要互動(dòng)，這也是決策的科學(xué)和民主的前提，也是公眾參與制度發(fā)揮實(shí)效的前提。所以，筆者所理解公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑，與政府互動(dòng)性地參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)。

（二）公眾參與環(huán)境保護(hù)的必要性分析

1.公眾參與是民主政治的本質(zhì)特征和根本要求。首先，民主政治是程序政治，公眾參與就是一種民主的形式，是一種程序性的權(quán)利。它通過(guò)公眾對(duì)環(huán)境法律制定過(guò)程的參與，體現(xiàn)環(huán)境立法的民主，通過(guò)這種程序制定的法律，也是執(zhí)法成本最小的法律。只有民眾認(rèn)同為“合法”的東西，民眾才會(huì)把它轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的行為規(guī)則而自覺(jué)遵守和維護(hù)，法律價(jià)值才能充分實(shí)現(xiàn)。只有認(rèn)真對(duì)待公民權(quán)益的法律，才能贏得人民對(duì)它的依賴、尊重、支持和遵守。其次，民主政治是一種自由的、平等的、參與的政治。基于自由和平等，各個(gè)利益主體可以通過(guò)這種機(jī)制有效表達(dá)自己的訴求，進(jìn)而可以制定出科學(xué)的制度，符合廣大人民群眾的法律。最后，公眾參與也是社會(huì)秩序的保證。環(huán)境決策具有全局性，一著不慎，滿盤(pán)皆輸。這里的“慎”就是需要公眾參與，權(quán)衡利弊的考量后，才能作出決策。環(huán)境一旦破壞，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的衰退，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的混亂，更是對(duì)子孫后代利益的巨大損害。

2.公眾參與環(huán)境保護(hù)是政府管理和彌補(bǔ)政府失靈的需要。在傳統(tǒng)觀念下，環(huán)境保護(hù)一般是政府主導(dǎo)，公眾作為行政相對(duì)人的角色出現(xiàn)的。因此公眾具有依附行政管理的傾向。但是這種傾向讓政府的失靈成了問(wèn)題。其實(shí)，政府在環(huán)境問(wèn)題的管理中執(zhí)法成本是比較高的，所以有學(xué)者設(shè)計(jì)一種節(jié)約管理成本的路徑，即建立“環(huán)境權(quán)益的市場(chǎng)化代理制度”，動(dòng)員社會(huì)上受害的“另一部分人”來(lái)對(duì)抗污染環(huán)境的“一部分人”，讓社會(huì)內(nèi)部相互制衡，以節(jié)約管理成本。

3.參與環(huán)境保護(hù)是促使公眾對(duì)于環(huán)境問(wèn)題盡責(zé)的需要。有學(xué)者提出，盡管政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，但是公眾自身也有不可推卸的責(zé)任。一方面，越來(lái)越多的證據(jù)顯示，普通公眾的生活、消費(fèi)行為，正在成為環(huán)境破壞的重要因素，公眾應(yīng)當(dāng)對(duì)自身行為有所約束和調(diào)整，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)；另一方面，公眾是環(huán)境保護(hù)的重要主體，這一主體如果缺位，不僅會(huì)嚴(yán)重削弱環(huán)保力量，而且會(huì)使環(huán)境保護(hù)工作難以落到實(shí)處，難以持續(xù)。給予公眾參與環(huán)境保護(hù)的程序性權(quán)利，讓公眾不僅有主人翁的意識(shí)，更加需要具有一種責(zé)任意識(shí)。有權(quán)利就會(huì)有相應(yīng)的義務(wù)，從倫理的角度來(lái)講，絕對(duì)的自由是不存在的，沒(méi)有道德的自由是不能稱其為自由，同樣，沒(méi)有限制的權(quán)利也不是正真意義上的權(quán)利，所以義務(wù)就是用來(lái)規(guī)范權(quán)利的機(jī)制，責(zé)任作為第二性義務(wù)，當(dāng)然也會(huì)作用于權(quán)利主體。所以公民作為公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利主體，也應(yīng)該要肩負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。

二、我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）政府失靈的問(wèn)題

現(xiàn)今的社會(huì)是多元化的社會(huì)，我們應(yīng)該以寬容的心態(tài)正視政府失靈問(wèn)題。政府作為權(quán)力的行使者，需要監(jiān)督，而內(nèi)部的監(jiān)督效果有限，凡是在權(quán)力過(guò)分集中的地方，權(quán)利就失去了保障，公眾參與可以彌補(bǔ)這個(gè)有限性。

政府失靈的問(wèn)題主要在于以下幾個(gè)方面：第一，政府角色轉(zhuǎn)變的滯后性問(wèn)題。傳統(tǒng)社會(huì)中，政府注重于權(quán)力的行使，而很少有服務(wù)和責(zé)任的理念，因而出現(xiàn)了官員給民臉色看的“專制”形象，國(guó)外如美國(guó)的總統(tǒng)是可以撿垃圾的，這是在樹(shù)立政府在民眾心中的形象。而我國(guó)的官員卻觀念相異，撿垃圾對(duì)于官員來(lái)說(shuō)好像是對(duì)自身污染，所以服務(wù)政府的樹(shù)立首先要從服務(wù)型官員的培養(yǎng)開(kāi)始。第二，從客觀上看，行政資源具有有限性。社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，政府的能力是有限的，行政資源也是有限的，所以公眾參與環(huán)境保護(hù)，有利于幫助政府執(zhí)法，也是一面政府認(rèn)識(shí)自身問(wèn)題的鏡子。第三，政府執(zhí)法成本高。這也限制了政府的積極執(zhí)法。在這方面，我國(guó)的環(huán)保NGO起到了很好的執(zhí)法協(xié)助作用，幫助政府分擔(dān)了很多“政務(wù)”。如中國(guó)政法大學(xué)的污染受害者法律幫助中心從成立至今接受處理了上千件環(huán)境糾紛案件。很多問(wèn)題其實(shí)是很瑣碎的，但是普通公眾的法律知識(shí)有限，不加以引導(dǎo)會(huì)發(fā)生很多對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響的事件。作為維護(hù)社會(huì)秩序的人民政府，環(huán)保NGO就是它的得力助手。

（二）市場(chǎng)失靈的問(wèn)題

市場(chǎng)機(jī)制提供環(huán)保產(chǎn)品主要表現(xiàn)在實(shí)物層面上，以自主契約、自由交換和公平競(jìng)爭(zhēng)為主要手段和特征。但是隨著利益和價(jià)值的多元化，市場(chǎng)機(jī)制的缺陷越來(lái)越明顯。它無(wú)法解決以下問(wèn)題：一是難以對(duì)作為公共產(chǎn)品的環(huán)境產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰的產(chǎn)權(quán)界定；二是環(huán)境要素的享有具有非排他性，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)費(fèi)用十分昂貴；三是對(duì)環(huán)境產(chǎn)權(quán)進(jìn)行自由交易時(shí)，往往會(huì)由于消費(fèi)者數(shù)量眾多，又無(wú)法解決“搭便車(chē)”等情況而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)用過(guò)高最終導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。

三、公眾參與環(huán)境保護(hù)存在問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的諸要素

1.公眾參與環(huán)境保護(hù)的主體，即公眾，那么公眾的范圍是什么呢？從廣義上來(lái)講，公眾指的是民間環(huán)保力量，既可以是一個(gè)人，也可以是一群人的集合，也可以是企業(yè)，更可以是具有組織形式的社會(huì)組織，即環(huán)保NGO。因?yàn)槠髽I(yè)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，往往追求盈利的最大化，而不顧及環(huán)境的惡化與否，所以企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與積極性是不高的。因此，在這里筆者要強(qiáng)調(diào)的是環(huán)保NGO這個(gè)主體要素。

環(huán)保NGO，又可以稱為民間環(huán)保組織，是指從事合理開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、改革環(huán)境資源的活動(dòng)的第三部門(mén)。它是通過(guò)合法的方式組織起來(lái)的，具有明確的組織目標(biāo)和規(guī)范的組織形式，以追求公共利益為目的的社會(huì)組織。環(huán)保NGO與其他主體相比有如下“性格”：

第一，環(huán)保NGO與政府相比，更具有親民性。環(huán)保NGO是一種公眾參與的直接方式，具有監(jiān)督政府職能的作用，并且能夠及時(shí)反映民意，成為政府與社會(huì)溝通的重要橋梁?，F(xiàn)今社會(huì)群體性事件時(shí)有發(fā)生，這不是偶然，而是制度深層次弊端的必然反映。民眾的利益受到侵害，卻訴求無(wú)門(mén)，或者有門(mén)但是如同無(wú)門(mén)。政府的公信力在下降，民眾寧愿通過(guò)原始的“自力救濟(jì)”來(lái)維權(quán)，而不愿去法院或者政府去溝通。所以，環(huán)保NGO作為一種橋梁是社會(huì)必需品。因?yàn)榄h(huán)保NGO貼近公眾、熟悉公眾，能反映公眾的利益和愿望，作為環(huán)保NGO的成員，一般都是自愿者，也愿意傾聽(tīng)民眾的心聲，這樣拉近了與民眾的距離。在美國(guó)，由民間環(huán)保團(tuán)體提起公民訴訟是比較普遍的，原告主體資格的放寬也暢通了公眾的維權(quán)之途，從而監(jiān)督政府和企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，進(jìn)而維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

第二，環(huán)保NGO與個(gè)人相比，更具有理性和專業(yè)性。所謂理性，是指中國(guó)民間環(huán)保團(tuán)體并非采取情緒化的、非理性的方式，以及極端的環(huán)保主義立場(chǎng)。相反，運(yùn)動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)者在充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)環(huán)境問(wèn)題之嚴(yán)峻性的同時(shí)，在運(yùn)動(dòng)的理念和行動(dòng)策略上，采取理性立場(chǎng)。為權(quán)利而斗爭(zhēng)是權(quán)利人對(duì)自己的一種義務(wù)，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)就是這種源自人本性的沖動(dòng)，當(dāng)環(huán)境的污染和破壞侵犯了農(nóng)民的最切身的利益，比如財(cái)產(chǎn)權(quán)或健康權(quán)，農(nóng)民就會(huì)失去理性地追尋自己理念中的真理。猶如耶林所說(shuō)的“人盡皆知，對(duì)于侵犯財(cái)產(chǎn)罪，沒(méi)有比農(nóng)民更為嚴(yán)厲的法官”了。所以，環(huán)保NGO的出現(xiàn)正好可以彌補(bǔ)這個(gè)理性的失控，可以從合理的渠道維護(hù)“受傷的權(quán)利”，比如，通過(guò)提供法律咨詢，提出法律建議，告訴他正確的維權(quán)措施和途徑等，避免民眾無(wú)謂的犧牲。所謂專業(yè)性是指環(huán)保NGO的領(lǐng)導(dǎo)組織者一般具有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律知識(shí)以及環(huán)境科學(xué)方面的知識(shí)技能，專業(yè)能力比較強(qiáng)，而且能有效地參與。比如，能對(duì)政府制定的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供專業(yè)性的意見(jiàn)和建議，從而影響決策，維護(hù)民眾的環(huán)境利益。

第三，環(huán)保NGO與企業(yè)相比，更具有公益性。在美國(guó)，他們稱環(huán)保NGO為NPO，即Non-profit organization，指非營(yíng)利性。環(huán)境作為公共物品，給環(huán)保NGO這個(gè)公益社團(tuán)組織的存在提供了基礎(chǔ)。亞里士多德曾說(shuō)：參與人員最多的公共物品，獲得的關(guān)心最少。這也是環(huán)境保護(hù)這個(gè)公益事業(yè)發(fā)展壯大的困境。奧爾森提出“選擇性的激勵(lì)機(jī)制”就是避免這個(gè)集體行動(dòng)困境的。因?yàn)槿耸墙?jīng)濟(jì)人，是理性人，是自我利益的最優(yōu)設(shè)計(jì)者。集團(tuán)規(guī)模越大，參與者的獲得的利益就越少；集團(tuán)規(guī)模越小，集團(tuán)成員為集團(tuán)目的事業(yè)的積極性就越高，因此，環(huán)保NGO的存在對(duì)環(huán)境保護(hù)這個(gè)公益事業(yè)的促進(jìn)是顯而易見(jiàn)的，這也足見(jiàn)環(huán)保NGO的公益性。

第四，環(huán)保NGO生來(lái)就具有合作性。所謂合作性是指環(huán)保NGO基于其成立之初的公益性，其在對(duì)待政府、企業(yè)和其他非政府組織時(shí)，采用合作而非沖突的態(tài)度，并且致力于謀求彼此間的協(xié)調(diào)關(guān)系。就如自然之友的創(chuàng)建人梁從誡所言，我們與其他社團(tuán)，不論其背景如何，都是姊妹關(guān)系，愿與它們共同推動(dòng)中國(guó)環(huán)保事業(yè)并促進(jìn)“第三部門(mén)”發(fā)展。無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)政法大學(xué)污染受害者幫助中心的主任王燦發(fā)教授在給中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)舉辦的律師培訓(xùn)班授課時(shí)說(shuō)，希望越來(lái)越多的環(huán)保NGO舉辦律師培訓(xùn)班，這不是競(jìng)爭(zhēng)，而是說(shuō)明這個(gè)社會(huì)的環(huán)境意識(shí)在不斷提高，這也是我們中心（污染受害者法律幫助中心）的目標(biāo)。所以說(shuō)環(huán)保NGO具有很強(qiáng)的合作性、很大的寬容性及和諧性。

2.環(huán)境保護(hù)的客體，即公眾參與的對(duì)象問(wèn)題，應(yīng)該要擴(kuò)大對(duì)象至包括環(huán)境法律和法規(guī)，即使不是環(huán)境方面的法律法規(guī)，只要該法律法規(guī)對(duì)環(huán)境有影響，那么它也是公眾參與環(huán)境保護(hù)的對(duì)象，此外，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為若對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大的影響，那么公眾也是有權(quán)監(jiān)督和舉報(bào)的。因?yàn)榄h(huán)境作為公共物品，其質(zhì)量的優(yōu)劣都關(guān)涉每個(gè)人的生活。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的評(píng)價(jià)對(duì)象僅僅局限于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，范圍之小，嚴(yán)重影響了該法的實(shí)效。像美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象是聯(lián)邦政府的政府行為，這樣真正做到從源頭上來(lái)阻斷污染的產(chǎn)生。

（二）加強(qiáng)政府和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的執(zhí)行力度

1.樹(shù)立責(zé)任政府，公開(kāi)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的環(huán)境信息

2008年5月1日正式實(shí)施的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》（試行）明確指出要推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)。從立法上可以看出，我們的政府重視這個(gè)問(wèn)題，政府在響應(yīng)民眾的需求。但是實(shí)施機(jī)制卻是相當(dāng)令人深思的。有位學(xué)者曾經(jīng)這樣說(shuō)，政府信息條例實(shí)施以來(lái)，關(guān)于公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的案件多了很多，但是又有幾個(gè)能如愿看到自己所要的政府的信息。當(dāng)然政府拒絕給予的理由是有的，但是理由讓人信服的程度是打問(wèn)號(hào)的。有學(xué)者還講到，法院受理此類行政案件時(shí)，也是很棘手，司法獨(dú)立也在此受到考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

環(huán)境信息的公開(kāi)是公民有效參與環(huán)境保護(hù)的前提，是公眾與政府互動(dòng)的前提，是政府有效行政的前提?，F(xiàn)今的法律都努力規(guī)定公眾參與條款，但是信息的閉塞依然存在，這是政府對(duì)自己沒(méi)有信心的表現(xiàn)，是政府逃避問(wèn)題的表現(xiàn)，是對(duì)人民不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。目前，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在法律上已經(jīng)得到肯定，但這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要政府的推動(dòng)，促進(jìn)公眾環(huán)境參與是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。

2.加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的執(zhí)行力度

任何一種制度都是雙刃劍，有它好的一面，也有它不足的一面。制度終究的目的是要服務(wù)于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境。環(huán)境信息公開(kāi)制度是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提，但是企業(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也擁有商業(yè)秘密的權(quán)利。這里就需要價(jià)值的衡量了，所以任何一項(xiàng)制度都是利益和價(jià)值的衡量最優(yōu)化結(jié)果。環(huán)境作為人類生活的物質(zhì)生活基礎(chǔ)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)然要讓位于公民的生存權(quán)。所以企業(yè)的環(huán)境信息在關(guān)涉公民生存是應(yīng)該要開(kāi)誠(chéng)布公。我國(guó)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的態(tài)度有強(qiáng)制性的，又有允許企業(yè)自愿選擇公開(kāi)的內(nèi)容的。從現(xiàn)行立法中可以發(fā)現(xiàn)，政府是偏向于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益的，環(huán)境利益的保護(hù)還是需要假以時(shí)日。比如“與環(huán)保部門(mén)簽訂的改善環(huán)境行為的自愿協(xié)議、企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的情況”等內(nèi)容應(yīng)該規(guī)定為強(qiáng)制公開(kāi)內(nèi)容，從而影響企業(yè)的行為。因?yàn)檫@些信息的披露，有利于公眾監(jiān)督，從而也減輕了政府的執(zhí)法成本。

（三）提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)

提高環(huán)境執(zhí)法效能的根本途徑在于提高公眾的環(huán)保意識(shí),鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾自覺(jué)參與環(huán)境保護(hù)。環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐表明,公眾廣泛參與環(huán)境執(zhí)法比單純的政府執(zhí)法效能更明顯,而且可以減少執(zhí)行成本。所以，作為主體的公眾應(yīng)該樹(shù)立環(huán)境保護(hù)的意識(shí)?！白匀恢选钡母睍?huì)長(zhǎng)楊東平曾撰文指出：環(huán)境保護(hù)不僅僅是一種意識(shí)，一種理念，而且是一種生活方式和行為方式——必須起而行動(dòng)——在政府行為和力量之外，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)也必須走向群眾性的綠色運(yùn)動(dòng)，必須有更廣泛的社會(huì)成員、社會(huì)力量的參與，這是一場(chǎng)全民族的自救。

公眾參與可以分為三個(gè)層次：第一是通過(guò)環(huán)境教育使公眾意識(shí)到環(huán)境和資源危機(jī)，從而自覺(jué)維護(hù)和實(shí)施政府的可持續(xù)發(fā)展環(huán)保政策，接受更為環(huán)保的生活方式。第二是作為利害關(guān)系人和政府協(xié)商環(huán)境決策。第三是基于權(quán)利的參與與理念，即公眾擁有決定他們現(xiàn)在以及后代未來(lái)生活和環(huán)境的權(quán)利。可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)的理念和意識(shí)是公眾行使權(quán)利的前提，若權(quán)利的賦予而怠于行使，這樣的良法于社會(huì)又有何意？

［1］蔡定劍.公眾參與——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)［M］.北京:法律出版社，2008：1-18.

［2］鄭杭生,大用等著.中國(guó)民間環(huán)保力量的成長(zhǎng)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2007:65-87.

［3］張建偉,政府環(huán)境責(zé)任論［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008:64.

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