儲著斌

(江漢大學,湖北 武漢 430056)

近年來,隨著改革的不斷深入,我國高等教育已由精英教育逐步向大眾化教育轉變,與之相伴的是高等學校在民主建設、廉政建設和質量管理等方面產生了許多亟待解決的新情況和新問題。為了保障高等學校師生員工與公民、法人和其他組織依法獲取高校信息,促進高校依法治校,充分發(fā)揮高校信息的服務作用,教育部依據 2008年 5月 1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的具體要求①《中華人民共和國政府信息公開條例》,《司法業(yè)務文選》2007年第 20期,第 3-9頁。,在《高等學校信息公開實施辦法 (征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)的基礎上,審議通過了國家教育部行政規(guī)章《高等學校信息公開辦法》②《高等學校信息公開辦法 》,《司法業(yè)務文選》2010年第 25期,第 43-48頁。(以下簡稱《辦法》),并在 2010年 9月 1日開始施行。

《辦法》的及時出臺意義重大,是我國高等教育事業(yè)改革和發(fā)展中的一件大事。第一,《辦法》率先出臺無疑值得肯定?！稐l例》實施后,各級人民政府及其工作部門紛紛出臺了本部門的實施辦法。但是,按照《條例》規(guī)定的醫(yī)療、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、公共交通等需要信息公開的行業(yè)均未及時出臺相關辦法的情況下,《辦法》作為目前唯一出臺的行業(yè)信息公開的規(guī)范性文件,其意義是深遠的。第二,《辦法》的出臺正好契合了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的要求。《規(guī)劃綱要》非常重視包括高等學校在內的學校信息公開的制度建設,要求在全面推進依法行政的過程中要“完善教育信息公開制度,保障公眾對教育的知情權、參與權和監(jiān)督權”,并且《規(guī)劃綱要》還具體地就考試招生制度改革以及民辦教育發(fā)展中的信息公開提出要求,“完善考試招生信息發(fā)布制度,實現信息公開透明”,“建立民辦學校辦學風險防范機制和信息公開制度”③《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》,人民出版社 2010年版 ,第 61、41、46頁。。第三,《辦法》使高等學校的信息公開工作實現了有法可依?！掇k法》自 2007年底啟動起草工作,經過了立法調研、形成草案、廣泛征求意見以及法定機構審核修改等階段,然后審議通過、正式發(fā)布,整個過程歷時 2年有余,程序規(guī)范,工作細致,在制度設計上體現了公開的內容、公開的途徑和要求、監(jiān)督和保障的內容,建立了一系列高等學校信息公開制度。

《辦法》將高等學校信息公開納入了法治軌道,依法公開信息成為高等學校的法定義務,公民請求高等學校信息公開的權利獲得了制度性保障。但《辦法》在制度內容上還是不可避免存在一些尚待完善的問題。在此,試圖結合《辦法》的制度設置對這些問題進行剖析,以期能夠為完善教育信息公開制度盡綿薄之力。

一、起草原則表明其主要規(guī)范的是高校與社會的關系,存在著制度銜接問題

我國高等學校改革與發(fā)展所處的宏觀環(huán)境決定著高校要處理好三個方面的關系,第一是高校與政府(各級人民政府教育行政主管部門或者高校的上級主管部門)的關系,第二是高校與社會的關系,這兩者構成了高校與外部的關系;第三就是高校內部的關系,即高等學校與其內部各組織、機構及學校成員如學生、教師、職工等的關系。

高校內部事務的公開,在應然層面上已通過校務公開進行了規(guī)范 (2002年 2月 6日教育部、中華全國總工會發(fā)布的《關于全面推進校務公開工作的意見》(教監(jiān) [2002]1號①《教育部、中華全國總工會關于全面推進校務公開工作的意見 (2002年 2月 6日)》,《教育部政報》2002年第 4期,第147頁。,以下簡稱《意見》)。其中,第 3條規(guī)定,“除按規(guī)定必須保密的事項外,學校的發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工聘任辦法、教職工獎懲辦法、經費預決算、教職工購(建)房方案、住房公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險和其他社會保障基金等涉及教職工切身利益的重大問題,都應通過多種形式讓教職工參與和知道。該向社會公開的要向社會公開?！庇纱丝芍?該《意見》主要是就涉及教職工切身利益的重大問題向學校成員中的“教職工”公開,亦即高等學校內部的信息公開。

在此基礎上,《辦法》的制定原則就是側重于按《條例》要求向社會公開高等學校信息,即教育部政務公開辦公室負責人就發(fā)布《高等學校信息公開辦法》答記者問時所稱的,“信息公開是處理高校和社會關系的重要組成部分”。②《教育部政務公開辦公室負責人就發(fā)布“高等學校信息公開辦法”答記者問》,《司法業(yè)務文選》2010年第25期，第1頁。這樣,就導致一些問題的存在:第一,《意見》中校務公開在八年多的實際執(zhí)行效果如何?雖然如該發(fā)言人所指出的,“各級教育行政部門加大對校務公開工作的指導力度,各級各類學校努力探索校務公開的新形式、新做法,在規(guī)范管理、加強監(jiān)督、促進黨風廉政和民主政治方面積累了經驗”,但是校務公開的實際效果并不是很理想,這從近年來高校腐敗案件頻發(fā)就可知一二。第二,《辦法》如何實現與《意見》的銜接?《意見》就其法律性質而言只是一份指導工作實踐的文件,連部門規(guī)章都算不上,同時《意見》簡明扼要,也不具有操作性。為此,高等學校對校內的校務公開的規(guī)范性、相關規(guī)定的法律位階均存在著提升的必要性。第三,同樣是信息公開工作的不同組成部分,為何不納入到同一個具有法律效力的規(guī)范性文件 (即部門行政規(guī)章性質的《辦法》屬于法律的范疇)一起規(guī)范?就高校內部關系而言,雖然《辦法》對師生權益保障進行了規(guī)定,即“學生獎學金、助學金、學費減免、助學貸款與勤工儉學的申請與管理規(guī)定”、“教師和其他專業(yè)技術人員數量、專業(yè)技術職務等級,崗位設置管理與聘用辦法,教師爭議解決辦法等”,都屬于高等學校應當主動公開的信息,但是,高等學校管理活動中涉及學生、教師等學校成員利益的內容肯定不限于此。

此外,《辦法》與《意見》分別規(guī)定了各自信息公開的工作機構,《意見》規(guī)定校務公開的實施機構為工會、教職工代表大會,《辦法》規(guī)定信息公開的實施機構為校長辦公室或者學校辦公室,在《意見》還仍在實施的情況下,這可能使高等學校的信息公開工作政出多門,多頭管理,最終也可能會削弱校務公開與信息公開的實際效果。

二、擴大了公共利益保留的范圍,實踐中可能成為變相的不予公開

《條例》規(guī)定,“政府信息的公開,不得危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩(wěn)定”。作為對此規(guī)定的貫徹落實,《辦法》第 4條再次肯定了這些原則,但是增加了不得危及“學校安全穩(wěn)定”的內容;同時,《辦法》規(guī)定了不利于“校園穩(wěn)定”的信息澄清機制,即“高等學校發(fā)現不利于校園和社會穩(wěn)定的虛假信息或者不完整信息的,應當在其職責范圍內及時發(fā)布準確信息予以澄清”。

這些規(guī)定實質上涉及到兩個方面的事項,即“學校安全”與“學校穩(wěn)定”,那么在實際工作中如何界定兩者的范圍?就此,《辦法》公布后其發(fā)言人答記者問時說的很明確,“隨著教育事業(yè)的快速發(fā)展,高校辦學模式和辦學體制機制日益多元化,學校與社會經濟活動的關系進一步密切,其辦學行為、辦學目的和職業(yè)操守將面臨著更加嚴峻的考驗,確保校園和諧穩(wěn)定的任務變得更加重要?！边@樣的解釋能否成為擴大公共利益保留范圍的依據,還有待理論探討和實踐檢驗。但是,此類規(guī)定在實踐中就極有可能成為變相的不予公開。《辦法》的制定者是不是覺得“社會穩(wěn)定”的范圍是太小了或者模糊不清?所以應該明確為學?；蛐@的“安全穩(wěn)定”。

三、主動公開的信息內容沒有涵蓋高校的所有活動,遺漏了重大事項

《辦法》公開的是“高等學校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的”信息。就高校的辦學活動而言,大體上可以分為三類:第一類是高等學校行使法律法規(guī)規(guī)章授權的公法行為 (行政行為),如學位授予等行為;第二類是高等學校落實《教育法》、《高等教育法》等規(guī)定的辦學自主權的行為;第三類是高等學校作為民事主體即民事法人的活動行為,如基建、招標、采購以及近年來高校債務危機中體現的舉債行為等,實踐中的高校腐敗案件、重大法律糾紛案件基本上發(fā)生在這些領域。

高等學校主動公開的信息內容主要集中于前兩類活動,對于第三類活動,雖也有涉及,就是高等學校對“財務、資產與財務管理制度,學校經費來源、年度經費預算決算方案,財政性資金、受捐贈財產的使用和管理情況,儀器設備、圖書、藥品等物資設備采購和重大基建工程的招投標”等內容應當主動公開,但這些規(guī)定還是太原則、簡單,不夠具體、明確。

《辦法》第 7條規(guī)定的“涉及學校的重大事件的調查與處理情況”的規(guī)定太寬泛,且是放在“自然災害等突發(fā)事件的應急處理預案、處置情況”之后的同一款之中,不好界定其具體范圍。對此應該借鑒國家對上市公司的做法,規(guī)定涉及學校的重大糾紛、案件的公開制度。

四、不予公開的范圍擴大化,且與主動公開的內容相矛盾

《辦法》中,高等學校主動公開的內容非常廣泛。第 7條規(guī)定的是應當主動公開的信息,前十一項基本上囊括了“高等學校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中所產生、制作、獲取的”信息;《辦法》在第 12項還加上了一個所謂“兜底條款”,即“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定需要公開的其他事項”;第 8條繼續(xù)規(guī)定,“除第七條規(guī)定需要公開的信息外,高等學校應當明確其他需要主動公開的信息內容與公開范圍”。

高等學校中不予公開的信息一共有四項,除了前三項落實《條例》第 14條第 4款的要求,即涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息不予公開之外,增加了第 4項即“法律、法規(guī)和規(guī)章以及學校規(guī)定的不予公開的其他信息”。這樣,行政規(guī)章就賦予學校確定不予公開的信息內容的權力(此內容在《征求意見稿中》并不存在)。這一條也是學術理論界批評最為嚴重的地方,詬病最多①周芬棉:《高校信息公開辦法違反上位法》,法制日報,2010年 5月 25日。。其實,對于不予公開的信息范圍,《辦法》還通過其他條款和方式變相擴大。如《辦法》第 16條,對于“難以確定是否公開的”信息,“應當及時報請高等學校所在省級教育行政部門或者上級主管部門審定”?！督逃哭k公廳關于施行 〈高等學校信息公開辦法 〉的通知》(教辦廳函[2010]44號)中要求,省級教育行政部門“要在信息保密審查、重要信息發(fā)布前的批準、虛假或不完整信息的澄清等方面,加大對高校的指導力度?！?/p>

這樣,一方面,《辦法》規(guī)定的高等學校主動公開的信息內容非常廣泛;另一方面,又通過其他條款賦予或者變相賦予高等學校、省級教育行政部門可以規(guī)定不予公開的信息范圍,存在自相矛盾。

五、申請公開的事由規(guī)定不詳,答復方式和時限沒有規(guī)定

《辦法》確立了申請公開的方式。對于申請公開的事由的規(guī)定,“公民、法人和其他組織還可以根據自身學習、科研、工作等特殊需要”,是沿襲《條例》第 13條的規(guī)定。

第一,《條例》中的此規(guī)定在公布與實施前后均引起很大反響,學者對此種制度設計提出批評?！掇k法》移植這樣的制度設計,自然也免不了同樣的批評意見,但有學者把《辦法》作此規(guī)定的責任歸結為制定者即教育部,這有點不妥和有欠偏頗。教育部按照《體例》的要求,將《條例》具體化為《辦法》以實現高等學校的信息公開,《辦法》自然就不能違反上位法《條例》的規(guī)定,《辦法》的制度設計更不能超越上位法的內容。所以教育部受到批評有點“冤”。

第二,科學研究是中華人民共和國公民的憲法權利,也就是基本權利,這就導致實踐中任何公民、法人和其他組織都有可能以科研的“特殊需要”要求高等學校實現信息公開①李林:《中國法治發(fā)展報告 No.7(2009)》,社會科學文獻出版社 2009年版,第 152頁。,從而規(guī)避《條例》、《辦法》的規(guī)定。對此情況應如何應對?《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā) [2010]5號)對此做了回答,“對于要求行政機關為其大范圍提供課題研究所需資料、數據的申請,因其不同于《條例》規(guī)定一般意義上的申請,且在一定程度上超出了設置依申請公開的立法本意,行政機關可要求申請人對其申請方式作出調整”,“通過主動公開渠道確實難以獲取的政府信息,申請人可按照‘一事一申請’的方式,向相關行政機關分別提出申請”,但《辦法》沒有類似的細化規(guī)定。

公民申請信息公開的提出方式在《辦法》第 9條中已經明確,即采用“書面形式 (包括數據電文形式)”。但高等學校對于公民申請信息公開的答復方式,《辦法》也承繼了《條例》的做法,沒有進行明確具體的規(guī)定。作為《條例》的具體化,《辦法》其實可以在不違背上位法《條例》的前提下,實現制度創(chuàng)新,例如,大膽嘗試答復方式與申請形式的一致,即都采用書面形式。

對于申請信息公開的答復期限,《條例》已有明確具體的規(guī)定,即:行政機關收到政府信息公開申請,能夠當場答復的,應當當場予以答復;行政機關不能當場答復的,應當自收到申請之日起 15個工作日內予以答復;如需延長答復期限的,應當經政府信息公開工作機構負責人同意,并告知申請人,延長答復的期限最長不得超過 15個工作日?！掇k法》在制度設計上對此沒有直接進行規(guī)定,可能是認為此類事項在上位法已有規(guī)定的情況下直接適用《條例》的規(guī)定,但是如此,就損害了《辦法》的內容完整性、邏輯自足性。

六、信息公開的監(jiān)督檢查立足于內部監(jiān)督,相關保障制度沒有確立

《條例》第 30條規(guī)定,“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查。”對此,《辦法》貫徹落實,但是沒有細化,沒有探索出符合高校特點的監(jiān)督方式。問題的關鍵是高校的監(jiān)察部門與政府監(jiān)察機關的法律地位不一樣,政府監(jiān)察機關既可以監(jiān)督檢查同級人民政府組成部門的工作,也可以監(jiān)督檢查同級人民政府的工作,這是有法律保障的。眾所周知,高校監(jiān)察部門在高校內部的地位并不是很高,高校監(jiān)察部門作為學校的內設機構,僅僅能監(jiān)督學校其他內設機構的工作,根本無法也不能監(jiān)督學校的相關工作。

《辦法》規(guī)定,高等學校有責任對虛假信息或者不完整信息進行更正、澄清,其目的是督促高等學校加強與公眾、社會的溝通,進一步保障公眾的知情權、參與權與監(jiān)督權,這種制度設計的初衷是值得肯定。但是,如果高等學校及其有關責任人沒有依法、及時、有效地進行信息的更正、澄清,特別是在這種行為造成不良后果的情況下,《辦法》沒有作出追究法律責任的規(guī)定。這樣,信息的更正機制就失去了法律責任追究的制度保障。另外,《辦法》對高等學校沒有依法編制、上報信息公開年度報告的情形,也未規(guī)定具體的法律責任,實踐中也就只能直接適用《條例》相關規(guī)定。

七、行為相對人權利救濟渠道變窄,高等學校信息公開進入訴訟程序存在法律障礙

公民、法人或者其他組織認為高等學校不依法履行信息公開義務的,《辦法》第 26條規(guī)定了舉報的救濟途徑,這也是唯一的救濟途徑。與此相關的是,《條例》第 33條除了規(guī)定舉報的途徑以外,還規(guī)定了行政復議、行政訴訟兩條途徑。其實,在《征求意見稿》第 36條中已作出了此類規(guī)定,即“申請人認為高校在信息公開工作中的具體行為侵犯其合法權益的,可以依法提起訴訟。高校師生員工也可以提出申訴?！苯衲臧l(fā)布的《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā)[2010]5號)對此還進行了明確的說明,“行政機關向申請人提供的政府信息,應當是正式、準確、完整的,申請人可以在生產、生活和科研中正式使用,也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用?！?/p>

為什么上位法《條例》的規(guī)定在下位法《辦法》這里會出現“縮水”現象呢?理論上的原因不外乎是教育部從部門利益出發(fā),試圖排除高等學校接受司法審查的義務。實踐上,近年來,高等學校因為學生、教師權利保障等引發(fā)的司法糾紛逐年攀升,人民法院在審查高等學校規(guī)章制度的合法性與合理性時遇到很多法律障礙和現實干擾①儲著斌:《論高等學校章程建設中的法治原則》,《黃岡師范學院學報》2010年第 4期,第 137-138頁。。

目前的行政法學理論對高等學校行為的性質已經有了很明確、一致的看法,也就是高等學校的部分行為屬于行政行為的性質,這時的高等學校屬于“法律法規(guī)授權組織”,具有公法人的職能,例如,學位授予的權力最為典型,還有學生的學習權等憲法性權利也經常因為高校的開除等學生處分行為而遭到侵害。

八、責任追究中排除了刑事責任的適用

《辦法》第27條對高等學校違反法律法規(guī)或者該辦法規(guī)定的法定情形,對高等學校及其直接負責的主管領導和其他直接責任人規(guī)定了行政責任與民事責任。但是比照《征求意見稿》“構成犯罪的,依法追究刑事責任”的規(guī)定以及《條例》第35條的規(guī)定,《辦法》刪除了有關刑事責任的條款。這可能是國家最高教育行政部門認為,高等學校中的相關違法行為情節(jié)簡單,社會危害性小,夠不上刑事處罰的門檻。但是事實上近年來“高校腐敗案件仍時有發(fā)生”,正如“教育部政務公開辦公室負責人”答記者問所說的,只有讓高校在一些“重點領域切實做到信息公開,才能提高高校工作透明度,形成有效的內部監(jiān)控和有力的社會監(jiān)督,從源頭上遏制腐敗現象的發(fā)生?！?/p>

同時,《辦法》與《條例》相比較,公民認為高等學校沒有依法履行信息公開義務的,僅提供了“向學校內設監(jiān)察部門、省級教育行政部門舉報”這唯一的權益救濟途徑,而沒有依據《條例》的規(guī)定也設置相應的行政復議與行政訴訟程序,《辦法》的此種制度設置可能還是與其對高等學校行為性質的認識有關,即認為高等學校的行為不具有行政行為的性質。

《辦法》的出臺與開始實施僅僅是我國高等學校信息公開制度確立邁出的第一筆,未來的關鍵是如何推動該制度的順利實施,要實現這一點,首先,需要不斷檢驗各條款是否真正符合中國的國情、高等學校的實際,是否具備嚴密的法律邏輯。其次,要同步修改完善各類高等教育法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件,實現制度設計上的內容體系完整、銜接協(xié)調,為實現高等教育事業(yè)的開放性、服務性掃除制度障礙。再次,應當盡快厘清《辦法》中各類不明確的規(guī)定,同時應當加強規(guī)范性文件的審查,對有關部門出臺的與《條例》規(guī)定和精神相違背的規(guī)定,予以清理和撤銷,以維護法治的嚴肅性和統(tǒng)一性。最后,應當大力加大《辦法》的培訓和宣傳力度,為各高等學校依據《辦法》制定實施細則提供理論支持、總結實踐經驗,在高等學校中進一步加強制度文明建設、培養(yǎng)公開的高校文化。

[1]中華人民共和國教育部令.高等學校信息公開辦法[Z].2010.

[2]教育部就《高等學校信息公開辦法》答問 [EB/OL].(2010-05-10).http://news.qq.com/a/20100510/002356.htm.