于語和,崔慧姝

(南開大學a.法學院,b.周恩來政府管理學院,天津 300071)

濱海新區(qū)法制建設框架分析

于語和a,崔慧姝b

(南開大學a.法學院,b.周恩來政府管理學院,天津 300071)

天津濱海新區(qū)作為綜合配套改革試驗區(qū),要實現黨中央、國務院的戰(zhàn)略規(guī)劃與目標,其開發(fā)開放過程離不開法律制度的引導和保障。時值濱海新區(qū)行政管理體制改革初期,法制建設存在經濟產業(yè)法律制度不完善、環(huán)保生態(tài)法律針對性不強、區(qū)域法律不協(xié)調等問題,應該從完善相關經濟法律制度、加強環(huán)保生態(tài)法律制度建設、協(xié)調區(qū)域法律等方面加以規(guī)整,以便為濱海新區(qū)的開發(fā)開放提供法律保障,進而促進經濟發(fā)展,帶動整體戰(zhàn)略目標的實現。整體戰(zhàn)略目標。

濱海新區(qū);法制建設;法律制度

1 濱海新區(qū)法律制度現狀與問題

1.1 總體法律規(guī)劃應做出相應調整

時值濱海新區(qū)行政管理體制改革數載醞釀終于破繭而出,法律制度建設無疑也要與時俱進做出相應調整。一方面盡量避免體制震蕩,另一方面又要大力推進舊體制下未實現的一些規(guī)劃目標;既要保持政策和法律的統(tǒng)一和延續(xù)性,又要積極有效地對原有政策和法律制度做出新發(fā)展,最大限度地適應濱海新區(qū)現行的新體制架構,保障其順利平穩(wěn)發(fā)展。

1.2 經濟法律配套有待完善

第一,產業(yè)投資法律法規(guī)不夠系統(tǒng)化?！短旖驗I海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案》明確指出:要把天津逐步建設成為我國產業(yè)投資基金發(fā)行、管理、交易、信息和人才培訓中心。但截止到現在,尚未出臺專門的產業(yè)投資基金管理辦法等相關法律法規(guī),產業(yè)投資的運營和管理還沒有一部專門的法律規(guī)范文件作為法律依據,致使其發(fā)展無法得到具體指導。

第二,混業(yè)經營探索尚未起步。我國已頒布的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》和《證券法》等相關法律,嚴格確立了我國金融業(yè)分業(yè)經營的框架,履行“分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管”的模式。但混業(yè)經營是未來經濟發(fā)展的一個必然趨勢,所以利用國家給予的先行先試的政策優(yōu)惠,探尋混業(yè)經營的可能范圍并用相關法律法規(guī)規(guī)范下來也是當前濱海新區(qū)金融改革創(chuàng)新的當務之急。

第三,外商投資法律不夠完善。目前,濱海新區(qū)外商投資的規(guī)范性文件和政府規(guī)章分散,內容交叉或重復,有些條款已經不符合現實需要,對外商投資的積極性客觀上是一個反向作用,急需全面清理;相關法規(guī)文件對外商投資范圍限制過緊,與現今出臺的國20號文件精神和黨中央、國務院對濱海新區(qū)的期許并不相符;另外,對外商投資的監(jiān)管也出現了缺乏法律法規(guī)透明度、行政手段占主要地位等等問題。這些都很大程度上削弱了外商投資的的熱情和相關產業(yè)的發(fā)展,長此以往,必將成為濱海新區(qū)金融改革創(chuàng)新的順利進行的軟肋。

第四,知識產權保護不力。濱海新區(qū)作為綜合配套改革試驗區(qū),雖然政府在激勵創(chuàng)新的政策導向方面力度不斷加強,但是與之相配套的知識產權政策導向還不夠,與各項產業(yè)的結合還不夠緊密;同時企業(yè)知識產權保護意識也較弱,在研發(fā)、生產、經營過程中防范風險意識還不夠,與國外企業(yè)知識產權糾紛中應對措施不得力,往往處于不利地位;濱海新區(qū)還沒有統(tǒng)一的知識產權管理機構,也沒有統(tǒng)一的管理政策和專職人員等等。

1.3 生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)需要進一步優(yōu)化

濱海新區(qū)過去幾十年來生態(tài)環(huán)境問題比較嚴重,環(huán)境承受能力趨向飽和,經濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾日益突出,如果不能妥善處理好二者關系,環(huán)境問題勢必成為另一個制約濱海新區(qū)經濟發(fā)展和全面進步的瓶頸。

1.4 區(qū)域法律法規(guī)不夠協(xié)調

從黨中央、國務院對濱海新區(qū)的定位角度出發(fā),濱海新區(qū)在和其他地區(qū)協(xié)調發(fā)展以及向東北亞開放過程中存在著一系列法律問題。比如地區(qū)間利益多樣化、溝通渠道較少、協(xié)調成本大,在一定程度上影響發(fā)展效率和實效;區(qū)域法律制度建設滯后,區(qū)域內貿易摩擦不斷出現,司法上缺乏有效的實施保障機制等。顯而易見,區(qū)域法律制度建設的滯后,使得濱海新區(qū)的開放開發(fā)缺乏必要的協(xié)調渠道和法律保障,在和其他地區(qū)的協(xié)調發(fā)展上存在矛盾,在區(qū)域經濟全球化的進程中處于不利地位。

2 濱海新區(qū)法律制度建設框架

2.1 新形勢下濱海新區(qū)總體法律制度建設規(guī)劃

第一,提前做好新區(qū)立法詳細規(guī)劃,避免隨意性和盲目性,使其具有完整性和系統(tǒng)性。根據黨中央、國務院對新區(qū)建設的要求,在市委、市政府的領導下,按照天津市人大立法規(guī)劃和市政府規(guī)章制定計劃,通過實踐調研搞清楚濱海新區(qū)需要什么樣的法律體系,應制定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章,抓緊起草擬定新區(qū)管理和發(fā)展急需的、對確保新區(qū)社會穩(wěn)定具有舉足輕重作用的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。根據需要和可能,首先制定和頒行確立濱海新區(qū)法律地位的基礎性的法律和法規(guī),與時俱進地修訂濱海新區(qū)條例,重新確定濱海新區(qū)的法律地位、職權及其與天津市的關系;然后根據急用先立、突出重點的精神,填補空位,反映濱海新區(qū)特色,初步保證濱海新區(qū)管理工作進入法制軌道,并逐步完善成熟。

第二,明確立法主體。濱海新區(qū)的開發(fā)開放關系到環(huán)渤海地區(qū)的振興和中國的發(fā)展,國家和地方都有義務通過立法來引導和保障其發(fā)展。因此,濱海新區(qū)立法框架中的法規(guī)和規(guī)章,哪些應由國務院及其有關部門起草頒行,哪些應由天津市人大和政府起草頒行,哪些由濱海新區(qū)起草頒行,抑或哪些由濱海新區(qū)草擬,由國務院有關部門或天津市人大或天津市政府頒行,都應該提前做好研究,盡快形成共識和付諸實踐。從地方層面來說,當務之急是要盡快建立濱海新區(qū)人民代表大會,解決立法主體問題,做好新區(qū)的立法準備工作,盡快成立研究濱海法制建設的學術研究機構,積極進行濱海新區(qū)法制理論課題的研究,主動為新區(qū)領導決策和業(yè)務部門提供法律服務。

第三,明確立法重心。濱海新區(qū)的開發(fā)開放伊始,應加快在體制創(chuàng)新、產業(yè)升級、擴大開放方面的立法起草和規(guī)范性文件制定工作,加強規(guī)范各功能區(qū)開發(fā)管理、促進產業(yè)健康發(fā)展的立法起草和規(guī)范性文件制定工作,完善各管理區(qū)基礎設施管理、社會事務管理等方面的立法起草和規(guī)范性文件制定工作,加強體現濱海新區(qū)管理特色、適應現代社區(qū)發(fā)展需要的立法起草和規(guī)范性文件制定工作。按照建立社會主義市場經濟體制和濱海新區(qū)開發(fā)開放總目標的要求,運用探索創(chuàng)新和移植借鑒相結合的方法,逐步構建定位適度、推動有力、特色鮮明、框架科學的濱海新區(qū)法律、法規(guī)和規(guī)章體系,全力為濱海新區(qū)的經濟乃至社會全面發(fā)展保駕護航。

2.2 經濟法律制度建設

第一,建立支持創(chuàng)業(yè)風險投資的政策體系和法律體系。濱海新區(qū)應加大對有前景的創(chuàng)業(yè)風險投資活動的引導,支持其成長和發(fā)展,在合理限度內出臺各種優(yōu)惠政策,如貸款擔保、稅收、中介機構的建立等方面予以更大的扶持,帶動大量金融資本投向創(chuàng)業(yè)風險投資領域;根據國家“先行先試”的政策,深入探索,大膽嘗試,廣泛借鑒其他國家的實踐經驗,結合濱海新區(qū)開發(fā)開放實際情況,先行制定出不同于一般公司的具體管理辦法,如風險投資運作體系中的資本出資方式、出資額、對外投資限制、退出機制等,[1]堅持金融改革創(chuàng)新和金融風險防范并舉、擴大規(guī)模與優(yōu)化結構并重,既為濱海新區(qū)的風險投資企業(yè)提供良好的法律環(huán)境和法律保障,也為國家在適當時候建立適合我國風險投資發(fā)展的法律制度做好基礎準備工作。

第二,改善外商投資的法律環(huán)境。完善外商投資法規(guī),對已有的規(guī)范性文件進行全面清理,適當放寬新區(qū)內對外資經營業(yè)務和外資準入領域的限制,及時將外商投資法規(guī)規(guī)章通過各種渠道向全社會公布,提高法律法規(guī)透明度。其次,加強行政執(zhí)法監(jiān)督,完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制,提高執(zhí)法人員素質,重視行政執(zhí)法知識的培訓和考核,預防司法腐敗,建立公正的司法環(huán)境,切實保障法院的獨立性,克服地方保護主義傾向,加強和完善合議庭、獨任庭的建設,提高法律從業(yè)人員的專業(yè)水平,保障法院判決的公信力。[2]

第三,加強知識產權保護法律制度建設。盡快制定濱海新區(qū)知識產權保護戰(zhàn)略,探索推進知識產權投融資制度,設立濱海新區(qū)知識產權交易平臺,[3]開辟多種渠道,加大對知識產權保護的法律宣傳,提高區(qū)內企業(yè)知識產權保護意識和能力;建立高度統(tǒng)一的知識產權管理機構,在此基礎上創(chuàng)建立法、行政、司法多部門多渠道的協(xié)調制度,統(tǒng)一規(guī)劃,提高力度,創(chuàng)立完善方便快捷的知識產權案件的申訴、受理通道;建立預警機制,嚴厲打擊違法犯罪活動,維護新區(qū)內企業(yè)的知識產權,促使其健康發(fā)展,適應國際化發(fā)展需要,成為知識產權保護完善、具有國際競爭優(yōu)勢的區(qū)域。

2.3 生態(tài)環(huán)保法律制度建設

加快濱海新區(qū)生態(tài)建設,建設海河下游兩岸生態(tài)廊道,是濱海新區(qū)整體規(guī)劃中極為重要的組成部分,因此貫徹全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀和環(huán)境法治思想,針對濱海新區(qū)沿海城市特點,加大環(huán)境保護的法律建設將不失為我們的明智之舉。

政府要根據本地區(qū)的實際情況研究修改和制定相關政策和法規(guī),積極引導發(fā)展循環(huán)經濟,加快生態(tài)工業(yè)區(qū)建設,鼓勵環(huán)保服務型企業(yè)落戶濱海新區(qū)并給予政策優(yōu)惠,對企業(yè)的排放行為實行有力監(jiān)督,對排污按照污染級別和總量收費,拉大污染級別之間和年總排放量之間的收費差距,對企業(yè)的凈化設備再投入給予獎勵和補貼;敦促、引導盈利企業(yè)在排放凈化方面加大投入,促使地區(qū)經濟和生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展;[4]結合濱海新區(qū)的地理特點,吸收陸地環(huán)保與海洋環(huán)保的各自著重點,把《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境保護法》結合起來,吸收借鑒二者的立法意圖和技術手段,針對濱海新區(qū)城鄉(xiāng)特點,結合濱海新區(qū)淡水資源缺乏的特點,吸收借鑒新修訂的《水污染防治法》,兼顧工業(yè)環(huán)保和農業(yè)環(huán)保、城市環(huán)保和鄉(xiāng)村環(huán)保,規(guī)定濱海新區(qū)的污染防治措施和生態(tài)修復措施。[5]

2.4 區(qū)域協(xié)調法律制度建設

第一,國內毗鄰地區(qū)協(xié)調涵義。無論是從黨中央、國務院的戰(zhàn)略規(guī)劃,還是從新區(qū)的自身發(fā)展考慮,新區(qū)與毗鄰的北京、河北以及環(huán)渤海地區(qū)的其他省市之間加強協(xié)調與合作都具有重要的意義。借鑒新近出臺的東北行政首長協(xié)調機制的有益經驗,環(huán)渤海地區(qū)的省市都有必要對一些重大的問題,在行政首長層面進行協(xié)商,進行定期研究,來具體協(xié)調跨省區(qū)重大基礎設施項目的建設、產業(yè)布局以及區(qū)域協(xié)調發(fā)展等問題,并且對整個地區(qū)所面臨的一些共性問題進行討論和協(xié)調,提出意見和建議。因此加強地區(qū)之間的協(xié)調聯動,使多方協(xié)調渠道、形式和內容法制化規(guī)范化也是加強區(qū)域協(xié)調發(fā)展并取得實效的重要舉措。

第二,國際協(xié)調含義。即濱海新區(qū)應與東北亞其他國家和地區(qū)之間加強合作協(xié)調,利用國際資源和市場,促進自身發(fā)展。(1)在立法層面,二者的法律制度建設應涵蓋商品貿易、服務貿易、原產地規(guī)定、食品衛(wèi)生檢驗和動植物檢疫措施、技術性貿易障礙和保障措施、反傾銷稅、政府采購、知識產權、競爭政策、爭端解決機制和機構設立、例外條款、一般條款(加入、終止、修改、保留、生效等)以及各附件等;(2)在執(zhí)法層面,要構建必要的權威的法律組織機構體系,整合現有的領導人會議、部長級會議、合作委員會、貿易談判委員會和經濟合作專家組等機構,設置“磋商、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的職能機構,同時設立若干分工合作機構,履行具體經濟合作領域的法律協(xié)調和執(zhí)行職能;(3)在司法層面,需要建立包括爭端解決在內的法律運行機制,以協(xié)調相互關系,規(guī)范合作行為,解決合作爭端。[6]

2.5 法律服務制度建設

第一,法院應著眼于濱海新區(qū)的建設目標,正確運用政策和法律,圍繞新興業(yè)態(tài)發(fā)展、企業(yè)兼并重組、知識產權保護、勞動合同仲裁等新區(qū)內產業(yè)、企業(yè)可能涉及的法律問題下大力氣研究和宣傳,積極推進法律咨詢服務,妥善處理改革發(fā)展中出現的新型案件,總結審判實踐經驗,積極提出司法建議,推動新區(qū)立法建制,完善制度建設,為新區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造條件,進一步促進區(qū)內經濟秩序的法治化和規(guī)范化。

第二,進一步完善濱海新區(qū)法律監(jiān)督制度建設。檢察系統(tǒng)和檢察人員應采取有效措施,預防職務犯罪,強化訴訟監(jiān)督,維護司法公正,為優(yōu)化濱海新區(qū)的投資環(huán)境提供法律保障,維護投資者的合法權益,大力促進國內外企業(yè)進入濱海新區(qū)。

第三,加強新區(qū)管委會法律顧問團建設,可以采取國家正式列編或非列編方式,吸收相關領域專家、學者、律師、公證人員等,為領導決策服務,為各級政府及其職能部門依法行政提供有力的法律服務。加強基層法律服務工作,充分發(fā)揮基層法律服務所貼近社區(qū)、貼近企事業(yè)單位、貼近群眾的優(yōu)勢,為社區(qū)建設和社會穩(wěn)定服務,使法律服務更加有機地融入濱海新區(qū)的開發(fā)開放建設中,為濱海新區(qū)綜合配套改革的順利推進和區(qū)域外向型經濟的進一步發(fā)展創(chuàng)造公平、有序的空間。

第四,完善新區(qū)專業(yè)法律服務機構和人員建設。相關司法行政機關要采取合理有效措施,按照濱海新區(qū)的特點在現有的法律服務資源的基礎上進行重新整合,對專業(yè)法律服務機構真正行使有效管理。法律服務從業(yè)機構和人員也應該在借鑒國際先進國家經驗同時,對濱海新區(qū)即將涉及的法律事務進行超前研究探討,認真做好國際投資、貿易、融資、招投標、稅收、土地、環(huán)保等法律事務的研究。同時法律服務機構和新區(qū)主體應吸收以往法律服務合作形式多樣的有益經驗,如2009年11月18日,中國國際經濟貿易仲裁委員會天津國際經濟金融仲裁中心與于家堡金融區(qū)、東疆保稅港區(qū)、中新天津生態(tài)城簽署的仲裁法律服務合作協(xié)議等,大膽嘗試不斷探索,努力為濱海新區(qū)區(qū)域內企業(yè)提供爭議解決程序性咨詢、法律風險防范等完善的法律服務,使法律服務融入濱海新區(qū)的開發(fā)開放建設中,為濱海新區(qū)營造加快發(fā)展的法制環(huán)境提供源源不斷的動力。

3 結 語

結合濱海新區(qū)行政管理體制改革內容,在分析濱海新區(qū)發(fā)展現狀的情況下,從促進濱海新區(qū)戰(zhàn)略

目標實現的目的出發(fā),結合濱海新區(qū)建設實際情況,從建立正式的法律制度和有效的運行機制方面進行一些探討,對實現濱海新區(qū)經濟的持續(xù)發(fā)展和改革的不斷深入無疑具有重要的意義。

[1] 高曉燕,張磊.完善濱海新區(qū)風險投資政策與法律體系的構想[J].現代財經,2007(10):24-27.

[2] 杜偉強.改善外商在濱海新區(qū)投資法律環(huán)境的建議[J].天津政協(xié)公報,2008(6):17-18.

[3] 民革天津市委科教委員會.加強知識產權保護促進濱海新區(qū)國際化發(fā)展[J].天津政協(xié)公報,2008(8):11-12.

[4] 陶津.關于進一步加強濱海新區(qū)企業(yè)污染物排放管理的建議[J].港口經濟,2008(9):25-26.

[5] 王偉.濱海新區(qū)構建生態(tài)新城的生態(tài)學解析及立法思考[J].中國發(fā)展.2008(4):27-32.

[6] 朱京安,王鳴華.濱海新區(qū)與東北亞間建構法律制度協(xié)調模式探討[J].現代財經,2009(2):71-76.

[7] 邢春生.加強法制建設推進濱海新區(qū)開發(fā)開放[J].港口經濟,2009(2):8-10.

[8] 曹康泰.中華人民共和國立法法釋義[M].北京:中國法制出版社,2000.

[9] 劉蘋.國內法律沖突與立法對策[M].北京:中國政法大學出版社,2003.

[10]楊心宇.現代國家的憲政理論研究[M].上海:三聯出版社, 2004.

[11]張千帆.憲政、法治與經濟發(fā)展[M].北京:北京大學出版社, 2006.

Ana lysisof Lega l System in the B inha iNew Area

YU Yu2hea,CU IHui2shub
(a.Law Schoo l;b.Zhou En lai Schoolof GovernmentAdm inistration,NankaiUniversity,Tianjin 300071,China)

The B inhaiNew A rea in Tian jin,as a trial area of comp rehensive reform s to carry out the CPC CentralCom 2 m ittee and the State Council’s strategic p lanning and to achieve the ob jectives,needs legislation to guide and safeguard the opening up and refo rm s.A t the initial stage of adm inistrative reform in the B inhaiNew A rea,there exist som e p rob2 lem s in the legal system:econom ic and industrial legal system is imperfect;environm ental and eco logical law is not strong;and regional law s contradicteach other,etc.It’s necessary for the B inhaiNew A rea to imp rove econom ic legal system,strengthen environm ental and eco logical legal system,and harmonize regional law s to safeguard the opening up and refo rm s,p romote the econom ic developm ent,and achieve the strategic ob jectives.

the B inhaiNew A rea in Tian jin;legislation;legal system

D 922.68

A

1674-2362(2010)05-0068-04

(責任編輯 丁 平)

2009-12-05

于語和(1962—),男,天津人,教授,博士生導師,法學博士,中國人民大學法學博士后,主要從事中國法制史、中西傳統(tǒng)政治文化宏觀比較研究;崔慧姝(1983—),女,山東臨沂人,博士研究生,主要從事中西傳統(tǒng)政治文化宏觀比較研究。