莊德水

權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益機制和公私觀念
——傳統(tǒng)官僚制行政的制度-行為分析

莊德水

傳統(tǒng)官僚制的制度結(jié)構(gòu)決定了官僚人員的行為特征和價值取向。在專制的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,官僚人員的行政人格呈現(xiàn)依附性和自利性的矛盾;在封閉的利益結(jié)構(gòu)中,官僚人員在分享統(tǒng)治利益的同時竭力尋求制度外的私人利益;受“公私不分”觀念的影響,官僚人員以實現(xiàn)統(tǒng)治者意志來實現(xiàn)家族利益和私人利益。

傳統(tǒng)官僚制;官僚人員;權(quán)力結(jié)構(gòu);利益機制;公私不分

官僚制是公共行政賴以存在的組織基礎(chǔ)。公共行政有其歷史性,要剖析現(xiàn)代官員的行政行為,有必要考察傳統(tǒng)官僚制的歷史遺產(chǎn)因素。對傳統(tǒng)官僚制行政的發(fā)展邏輯和制度特點進行考察,有助于我們把握現(xiàn)代官僚人員的行政人格、利益需求和行政觀念等。本文嘗試對傳統(tǒng)官僚制的權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)及官僚人員的行政行為特征進行分析,以把握傳統(tǒng)官僚制行政的內(nèi)在邏輯。

一、權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政人格

韋伯認為,古埃及和古代中國的水利工程是產(chǎn)生傳統(tǒng)官僚制的淵源。特別是在中國,治水的需要創(chuàng)造出了專門的權(quán)力關(guān)系模式[1](P159)。這種權(quán)力模式崇拜人的權(quán)威,人們依靠祖先的傳統(tǒng)來生活。傳統(tǒng)官僚制的統(tǒng)治合法性是建立在傳統(tǒng)型的權(quán)威基礎(chǔ)上的。在傳統(tǒng)型的權(quán)威中,人們遵從社會風(fēng)俗習(xí)慣、過去的經(jīng)驗和具有合法性的個人命令。這種合法性為專制統(tǒng)治者壟斷整個社會的統(tǒng)治權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。

在傳統(tǒng)官僚行政中,統(tǒng)治者把國家視為自己的“家產(chǎn)”,基于家庭倫理關(guān)系來統(tǒng)治國家。從家庭與國家的關(guān)系看,作為倫理團體的中國傳統(tǒng)家庭具有政治化的傾向,而作為政治實體的中國傳統(tǒng)國家則具有倫理化的傾向,這兩種傾向的融合使中國傳統(tǒng)家庭與傳統(tǒng)國家存在某種契合性?！坝勺有ⅰD從、父慈所建立起來的家庭關(guān)系,不過是民順、臣忠、君仁的社會關(guān)系的縮影?！盵2]“家國同構(gòu)”和“宗法一體”成為維持家產(chǎn)制官僚行政的倫理基礎(chǔ),天下也視統(tǒng)治者為國家的化身,家國一體,家國不分。

由于統(tǒng)治者不可能事必躬親,更不可能具有處理國家事務(wù)的一切必要知識,他必須控制一批有管理知識和技術(shù)的官僚人員為自己服務(wù)。統(tǒng)治者最先從身邊可以信任的家計管理人員中選拔官僚人員。例如,隋唐時期三省之一的尚書省,其前身是秦漢少府組織之一,與為皇帝服務(wù)的尚衣、尚食并列,同屬于宮廷內(nèi)的卑職[3]。隨著行政事務(wù)的繁雜,統(tǒng)治工作需要更多的專業(yè)人員,統(tǒng)治者就逐漸從家計范圍外選拔官僚人員,這些人必須服從統(tǒng)治者的個人權(quán)力,對統(tǒng)治者保持忠誠關(guān)系。在家產(chǎn)制官僚行政中,官僚人員的職務(wù)忠誠是一種奴性的忠誠,產(chǎn)生于他們對統(tǒng)治者的人身依附關(guān)系,并且這種忠誠成為他們工作義務(wù)的一部分[1](P132)。官僚職位與官僚權(quán)力的行使都是為統(tǒng)治者服務(wù)的,“所有其他的人都是替帝王家做事,他們的命運,他們的利益,他們的前程,他們的全部生活,都控制在帝王手中?！盵4](P52)

傳統(tǒng)官僚制是一個金字塔的權(quán)力結(jié)構(gòu),統(tǒng)治者儼如一個家長,處在等級的塔尖,享有至高無上的權(quán)力,以天子號令來統(tǒng)治國家。在統(tǒng)治者的周圍則形成一個忠誠于他的官僚集團,這些官僚集團依靠血緣、地緣或?qū)W緣組成,通過與統(tǒng)治者的親疏和依附關(guān)系來分享權(quán)力。由此,整個傳統(tǒng)官僚制成為一個封閉的權(quán)力網(wǎng)絡(luò),權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的官僚人員有資格享受到統(tǒng)治利益,而權(quán)力網(wǎng)絡(luò)外的人被排除。統(tǒng)治者只要掌握了這個權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)權(quán),他就可以主導(dǎo)整個國家的階層流動和權(quán)力分配,控制官僚人員的行政行為。從官僚機構(gòu)設(shè)置來看,秦漢時期的三公九卿制、魏晉南北朝至隋唐的三省六部制、宋朝之后的六部二十四司等,都是實現(xiàn)統(tǒng)治者意志的行政機構(gòu),官僚人員的職位獲得掌握在皇帝的手中?！肮倭胖贫仁蔷餍惺雇?quán)的工具,所有上上下下的官僚都是君主的奴才。他們的命運自然也就操縱在君主之手了。君主如果感覺這件‘工具’順手好使,就會提拔、重用他,讓他擔(dān)任更高的官職,負責(zé)更重要的工作;反之,如果認為不合手,不能完整地按自己的意志行事,可以隨時拋棄這件‘工具’,另換一個新官吏代替他?！盵4](P92-93)由此,官僚人員不得不對統(tǒng)治者時刻保持卑恭的態(tài)度,每一個官僚人員就如同統(tǒng)治者權(quán)力鏈上的一個節(jié)點,他們的一言一行都要以統(tǒng)治者的喜好為轉(zhuǎn)移,只有這樣才有可能分享到更多的統(tǒng)治利益。這樣,他們最終把自己“依附”于專制權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種“依附”是有其利益動機的,畢竟在統(tǒng)治者的權(quán)力庇護下比遠離權(quán)力中心更“有利可圖”。

傳統(tǒng)官僚人員在人格上具有兩面性,他們一方面依附于專制權(quán)力結(jié)構(gòu),另一方面又千方百計地尋找自利的機會。韋伯認為,在傳統(tǒng)官僚制,雖然官僚人員在人身上依附于統(tǒng)治者,但他們在運用權(quán)力上仍有自由權(quán)。官僚人員“可以”任意行事,只要他不違反傳統(tǒng)的力量以及統(tǒng)治者的利益,即保持依附態(tài)度與納稅能力[1](P131)。有了這樣的行政權(quán)力,傳統(tǒng)官僚制行政蒙上了一層“人治”的色彩。官僚人員缺乏職務(wù)的專業(yè)化,并且形成一個相對獨立于統(tǒng)治者的官僚集團。權(quán)力的行使基本上被視為官吏個人的支配權(quán):只要是神圣的傳統(tǒng)沒有明確規(guī)定的領(lǐng)域,他即可任憑個人意志下決定,就像支配者一樣。官僚人員的權(quán)力與統(tǒng)治者的權(quán)力具有相同的權(quán)力屬性:集中性和壟斷性。據(jù)此,王亞南認為,各種各色的官僚、士大夫,則又無異于是一些分別利用政治權(quán)勢侵漁人民的小皇帝。官僚士大夫們假托圣人之言,創(chuàng)立朝儀,制作律令,幫大皇帝把絕對支配權(quán)力建樹起來,他們就像圍繞在鯊魚周圍的小魚,靠著鯊魚的分泌物而生活一樣,這絕對支配權(quán)力愈神圣、愈牢固,他們托庇它、依傍它而保持的小皇帝的地位,也就愈不可侵犯和動搖了。當作一個社會的支配階級來看,中國官僚士大夫階層是在充分運用或分有皇帝的絕對支配權(quán)[5]。馬克思也強調(diào):“正如皇帝通常被尊為全中國的君父一樣,皇帝的官吏也都被認為對他們各自的管區(qū)維持著這種父權(quán)關(guān)系?！盵6]

由此可見,在傳統(tǒng)官僚制中,一方面統(tǒng)治者享有絕對的權(quán)力和至高的權(quán)威,握有生殺予奪和資源供給的決定權(quán);另一方面,統(tǒng)治者無力去管理一切國家事務(wù),官僚人員實際上掌握了國家的管理權(quán)并分化了統(tǒng)治者的絕對權(quán)力。權(quán)力主體呈現(xiàn)二元化特征,即一個絕對意義上的統(tǒng)治者和一群事實上的管理者;權(quán)力結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)二元化特征,即一個是集權(quán),另一個是分權(quán),形成“集權(quán)——分權(quán)——小集權(quán)”的結(jié)構(gòu)。換言之,最高統(tǒng)治者的權(quán)力是集權(quán)的,官僚人員所代理的權(quán)力也是集權(quán)的,整個國家的大的集權(quán)體系由地方或部門中一個個具體的小集權(quán)所組成,每一個小集權(quán)都成為具有自利傾向的準政權(quán),每一個官僚人員都成為具有自利傾向的個體。官僚腐敗就源于這種“集權(quán)-分權(quán)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其所帶來的利益分化。

官僚人員的自利性與他們的行為取向有關(guān)。艾森斯塔德曾根據(jù)官僚人員的取向把官僚權(quán)力的活動方式分成四種類型:服務(wù)取向、屈從取向、自我取向和混合取向[7](P287-290)。在服務(wù)取向中,雖然統(tǒng)治者與官僚人員之間存在許多張力,但統(tǒng)治者基本上對官僚人員具有控制力,掌控著官僚內(nèi)部職務(wù)升遷委任的規(guī)則,而官僚人員也具有認同感和責(zé)任心;在屈從取向中,官僚人員成為統(tǒng)治者動員資源、統(tǒng)一國家和鎮(zhèn)壓反抗的行政工具,而官僚人員不僅缺乏內(nèi)部自治和認同感,而且傾向于玩弄陰謀詭計,日益變得“貪得無厭和自作主張”;在自我取向中,官僚人員盡可能地減少職業(yè)責(zé)任和政治責(zé)任,依賴裙帶關(guān)系選拔官員,把職位視為私人財產(chǎn)甚至世襲財產(chǎn),并且機構(gòu)臃腫,產(chǎn)生“帕金森定律和上升的金字塔”[8]現(xiàn)象;在混合取向中,官僚人員成為一個封閉的團體,缺乏為其他社會群體服務(wù)的意愿。艾森斯塔德得出結(jié)論:“官僚的主要政治取向,就其超越官僚成員對個人利益和個人影響的欲望而言,主要集中于獲得某種相對于統(tǒng)治者或最高社會階層的自治?！盵7](P286)由于官僚人員可以自由處理自己所轄領(lǐng)域內(nèi)或部門內(nèi)的事務(wù),這種自治為他們帶來了大量利益。從艾森斯塔德的分析可見,官僚人員有其自主性,官僚人員的行政受到他們自身價值取向的影響。當官僚人員自身的價值取向與統(tǒng)治者和政體的利益要求不一致時,官僚人員的私人利益將取代“官僚責(zé)任”。

二、利益機制與官僚自利

在傳統(tǒng)官僚制中,官僚人員的行政倫理在于維護統(tǒng)治者和政權(quán)的利益,因為如前所述,官僚利益與統(tǒng)治利益是一致的。事實上,官僚利益是統(tǒng)治利益的一部分,官僚人員的基本政治權(quán)力、經(jīng)濟利益和人身安全等都來自于統(tǒng)治政權(quán),失去統(tǒng)治政權(quán),官僚人員就會失去現(xiàn)有的一切利益?？梢哉f,他們把自己及其家庭和家族的利益都與統(tǒng)治政權(quán)緊緊聯(lián)系在一起了,共同成為一個利益共同體。但官僚人員在分享統(tǒng)治利益的同時,與統(tǒng)治者之間存在著權(quán)力的分離性,他們出于自身的考慮會尋求體制外的利益。

官僚人員為保持官職所帶來的利益,他們總是竭力保住對官職的壟斷,以進一步分享統(tǒng)治利益。處在某一官職的時間越長久,所獲得的利益就越多。由于官職與利益機制密切相關(guān),官職背后所代表的是一種特殊利益,包括權(quán)力、權(quán)利、權(quán)勢和權(quán)威等,“官本位”由此產(chǎn)生。因為官職代表著特殊利益;社會民眾把官僚人員視為具有特殊利益的人,官僚人員把自己視為享有特殊利益的人,獲得官職成為享有特殊利益的唯一途徑?！肮佟背蔀樯鐣钪幸粋€特殊的利益象征,似乎有“官”就有一切。長此以往,官職成為社會民眾和士人追逐的對象,“官本位”觀念成為傳統(tǒng)官僚制一個合法性基礎(chǔ)。

從俸祿制設(shè)立的初衷來看,俸祿是統(tǒng)治者為了政權(quán)穩(wěn)定而專門豢養(yǎng)一群官僚人員的控制機制,俸祿相當于是統(tǒng)治者對官僚人員所提供服務(wù)的一種收買。因此,俸祿與官僚職位是聯(lián)系在一起的,不同的職位要提供不同的服務(wù),享有不同的俸祿級別,即形成祿秩。俸祿是固定在職位上的,俸祿制是統(tǒng)治者控制官僚人員的一種手段,他企圖通過對與官職相聯(lián)系的俸祿的控制來制約官僚人員的自利行為,讓官僚人員保持廉潔性。但由于受到官僚權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的限制,統(tǒng)治者并不能有效地對官僚人員形成制約。從政治經(jīng)濟的角度來說,俸祿制的本質(zhì)是官僚人員對統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益的一種分享。

俸祿制意味著官僚人員對官職的占有,官職成為官僚人員的私有財產(chǎn),他們傾向把這種俸祿所帶來的利益以世襲形式保留下來。并且,從實際情況來看,官職事實上就是世襲的,統(tǒng)治者為了維護政權(quán)的穩(wěn)定性,也總是要默許一部分官僚人員成為大地主或大財閥,這樣可以安撫和牽制他們,與自己形成一個利益結(jié)合體。因此,我們可以說,真正支配官僚集團行為的東西,“在更大程度上是非?，F(xiàn)實的利害計算。這種利害計算的結(jié)果和趨利避害抉擇的反復(fù)出現(xiàn)和長期穩(wěn)定性,構(gòu)成了一套潛在的規(guī)矩,形成了許多本集團內(nèi)部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的潛規(guī)則。”[9]

布勞(PeterM.Blau)認為,在傳統(tǒng)官僚制中,“由于沒有職位能力的概念或職位與任職者分離的概念,傳統(tǒng)權(quán)威并不使首領(lǐng)或國王的家庭與其職位或行政班子分離。公共財產(chǎn)與私產(chǎn)不分;首領(lǐng)的行政職員是他個人的仆從。因為個人地位與職位能力是同一的,就不可能有利益沖突?！盵10]布勞雖然看到了傳統(tǒng)官僚制中職位、權(quán)力和財產(chǎn)的君主個人壟斷的特點,但他沒有發(fā)現(xiàn)在此制度中,官僚人員有其自利性。正是這種自利性使得他們不僅可以在權(quán)力行使的邊緣形成一個共同利益體,而且可以在權(quán)力行使的過程中實現(xiàn)私利,這些私利與君主或國家政權(quán)的利益并不一致。另外,布勞只注意到世襲家庭的職位,而沒有看到世襲家庭之外的人進入職位的正式渠道。官職本來是一種職位,只是作為一種行政管理的需要而設(shè)置的,但在傳統(tǒng)官僚制行政中,官職不僅具有這種行政功能,而且集名、利、權(quán)為一體。它具有高于常人的尊貴和等級地位,得官者身價倍增、光宗耀祖、延及子孫[11]。官職本身成為官僚集團內(nèi)部進行權(quán)力斗爭和擴大自己勢力的目標。一些官僚為了保住官職和官職所帶來的利益,往往保薦和任用屬于自己利益陣營里的人,形成官官相護的局面。此外,一些官僚人員參與商業(yè)經(jīng)營活動或官商相勾結(jié),利用官僚力量和專賣制度壟斷市場,社會財富越來越集中于官商勾結(jié)者手中,腐敗對整個國家政體產(chǎn)生極大的危害。在歷史上,一些統(tǒng)治者曾推行“祿以養(yǎng)廉”的政策,如清朝付給京官以雙俸,給外地官員“養(yǎng)廉費”,但這種做法終究是統(tǒng)治者對官僚人員的倫理本性的一個美好愿望。

三、“公私不分”觀念的影響

“公、私問題是中國歷史過程全局性的問題之一。它關(guān)系著社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)的整合,關(guān)系著國家、君主、社會、個人之間的關(guān)系的價值取向和行為準則,關(guān)系著社會意識形態(tài)的規(guī)范和社會倫理與價值體系的核心等重大問題?！盵12]對公和私的界定在歷史上是有爭議的,不同的思想家對公和私的內(nèi)涵都有自己的認識,比如儒家主張仁義的公私觀,墨家主張兼相愛的公私觀,道家主張循天道的公私觀,法家主張公平持正的公私觀。從公與私的關(guān)系來看,公私既可作為一種世界觀,也可指代一種行為空間,還可作為倫理上群己關(guān)系的分殊。總的來說,“公私關(guān)系作為一種基本的社會關(guān)系,其實質(zhì)是二者的利益關(guān)系。因而論者論及公私關(guān)系時,往往從二者的利益關(guān)系著眼,亦即公利與私利的關(guān)系。”本文對公私的認識即持此角度。具體地說,為了敘述的方便,本文認為在傳統(tǒng)官僚制行政中,公有兩層涵義:一個公是“天下之大公”,即把社稷民眾的利益作為公的真正內(nèi)容,如“天理”、“民心”,具有現(xiàn)代意義上的公共利益的某些特征,即公利;另一個公是統(tǒng)治者家天下的“公”,其實質(zhì)是統(tǒng)治者個人利益和意志的體現(xiàn),并不具有現(xiàn)代意義上的公共利益特征。正因為公有不同的涵義,在歷史上,“公”既是歷代思想家所追求的一種政治理想,同時又是專制統(tǒng)治者為官僚人員規(guī)定的從政要求。私是相對于公而言的,私包括統(tǒng)治者個人及其家族的私利和官僚人員及其家族的私利。這兩者在傳統(tǒng)官僚制行政中是存在著張力的。

在傳統(tǒng)官僚制中,統(tǒng)治者在“公”的實現(xiàn)中具有特殊地位,是實現(xiàn)“大公無私”的唯一合法執(zhí)行人和評判人。在對待公的態(tài)度上,統(tǒng)治者無一不把皇家和自己的利益作為國家的“公”,以個人意志作為公與私之間的評判標準。循王道和遵王法就是“公”,否則是對“公”的背叛。這樣,官僚人員不僅在行政人格上形成依附,而且在思想觀念上也形成依附。在本質(zhì)上,統(tǒng)治者“乃天下之公器”,“天下為公”與“治權(quán)在君”、“君為政本”、“圣王之道”是相通的。由此,在“天下為公”和“有德者居之”的教化下,官僚人員就以統(tǒng)治者及其家天下的利益作為天下之大公,并在實現(xiàn)所謂“公”的過程中達到個人的政治目的。因此,中國古代社會在實現(xiàn)“公”的方式上是完全被動的,由上而下的實現(xiàn)方式形成了中國特有的君主專制主義官僚政治系統(tǒng)和完全政治化的社會組織系統(tǒng)。“專制君主、官僚以及家庭、家族、行會構(gòu)成了中國古代公生活的操作和控制的組織系統(tǒng)。公生活就是通過這種由上而下的層層管轄的組織系統(tǒng)來實現(xiàn)的。”[14]統(tǒng)治者的權(quán)力可以一竿子插到底,干涉社會民眾的私領(lǐng)域,公領(lǐng)域與私領(lǐng)域是重合在一起的。

對于官僚人員來說,天下的“大公”即等同于個人以及家庭家族的“大私”,即實現(xiàn)統(tǒng)治者的意志是“公”,實現(xiàn)家庭家族的利益也是“公”,實現(xiàn)自己的利益要求和政治目標也還是“公”。最后,公私不分和以私代公日益成為常態(tài),大公即大私;“公”是官僚行政的外在借口,“私”才是官僚行政的實質(zhì)內(nèi)容。

由于公與私分界不清,這樣,一方面統(tǒng)治者用“公”來抑私,要求官僚人員服從統(tǒng)治者所設(shè)定的“公道”、“公理”和“公法”,同時滿足自己無盡的私欲;另一方面官僚人員用私欲掏空公的真正內(nèi)容,只留下一個虛幻的空殼,公的倫理追求在現(xiàn)實中流于形式。公私不分直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)中國“公共生活”和“私人生活”的嚴重扭曲,從而造成了公與私之間的混合,并“形成了中國古代社會獨有的‘公共生活’和‘私生活’‘兩無’的社會生活格局?！盵15]雖然我們一直在強調(diào)“公”,但中國社會缺乏的恰恰是公共理念和公共精神,假公濟私的風(fēng)氣由此蔓延開來。對此,吳晗指出,在傳統(tǒng)官僚制行政中,不僅統(tǒng)治者胡亂浪費,公私不分,以國產(chǎn)為私產(chǎn),恣意揮霍,鬧得民窮財盡,這種情況,史不絕書,而且一些握有實權(quán)的官僚人員把皇家的“私財”和社會的“公財”占為己有。從整個官僚集團內(nèi)部來看,情況更加嚴重,“當時上下交征,問人討錢,各有名目,所屬始參曰拜見錢,無事白要曰撒花錢,逢節(jié)曰追節(jié)錢,生辰曰生日錢,管事而索曰常例錢,送迎曰人情錢,勾追曰赍發(fā)錢,論訟曰公事錢。覓得錢多曰得手,除得州美曰好地,補得職近曰好窠。”[16]可見,公私不分的結(jié)果是嚴重的貪污腐敗行為。

小 結(jié)

公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共生活與私人生活、公共利益與私人利益分界是現(xiàn)代社會的一個重要特征。沒有這種分化,就意味著沒有現(xiàn)代生活。但傳統(tǒng)官僚制行政缺乏這種分界,這使得官僚人員無法擺脫專制權(quán)力的限制,更無法真正實現(xiàn)少數(shù)有識之士所追求的兼濟天下、關(guān)懷社稷的崇高目標。說到底,官僚人員只不過是統(tǒng)治者實現(xiàn)“家天下”的一個有效工具而已,所要求的“行政尚公”也只不過是專制權(quán)力的一種延伸而已。傳統(tǒng)官僚制的權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益機制和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)在根源上決定了官僚人員的行為方式。值得一提的是,歐洲在中世紀也經(jīng)歷了公私不清的階段,天國的世界侵占了世俗的世界,人們沒有民主權(quán)利,成為宗教神圣權(quán)力的附庸。當社會力量日漸生成,當社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的時候,傳統(tǒng)官僚制行政必然要被新的行政模式所代替,必然要脫離“人治”的軌道而走向一個新的階段。

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責(zé)任編輯:張新顏

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1008-410X(2010)03-0070-05

2009-12-07

莊德水(1977-),男,浙江臺州人,北京大學(xué)紀委監(jiān)察室助理研究員,博士;北京 100871