□余湘青

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

○法治論壇

基于警察行政協(xié)助的視角談《警察法》的修改

□余湘青

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，《警察法》的修改顯得十分迫切。從警察行政協(xié)助制度構(gòu)建的視角看，在《警察法》修改時(shí)對警察行政協(xié)助作概括性規(guī)定及嚴(yán)格的限制條件，使之既能面對未來《行政組織法》、《行政程序法》、《行政強(qiáng)制法》出臺后的立法情況，又能在現(xiàn)階段規(guī)范警察行政協(xié)助，促進(jìn)警察行政協(xié)助的法治化，有利于解決目前警察行政協(xié)助的濫用，降低警察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、重塑警察權(quán)威、促進(jìn)行政法治的實(shí)現(xiàn)。

警察行政協(xié)助；《警察法》；輔助任務(wù)；限制性條件

主持人：錢 江

一、引言

《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱“《警察法》”）自頒布實(shí)施以來，在督促各級公安機(jī)關(guān)和人民警察認(rèn)真履行職責(zé)，促進(jìn)警察隊(duì)伍的正規(guī)化、現(xiàn)代化和法制化方面起到了重要作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，當(dāng)前的社會背景與《警察法》制定時(shí)相比已大有不同。在這種情況下，《警察法》的修改顯得十分迫切。在2006年和2007年舉行的全國人大會議上，一些人大代表向大會提出了修改《警察法》的議案。①據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，公安部有關(guān)部門正在就修改《警察法》開展專項(xiàng)調(diào)研，各地公安機(jī)關(guān)也結(jié)合工作實(shí)踐就這一問題開展調(diào)研。

從人大代表的提案情況來看，主要集中于為警察提供職業(yè)防護(hù)和保障，以應(yīng)對警察執(zhí)法環(huán)境惡化、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加劇的問題。但是，通過對目前警察權(quán)運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)考察，我們發(fā)現(xiàn)，造成警察執(zhí)法環(huán)境惡化的原因是多方面的，其中無可爭議的是，警察機(jī)關(guān)過多地被牽扯到與人民群眾利益攸關(guān)的農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷、拆除違章建筑乃至催討稅款、催繳計(jì)劃生育罰款、限制養(yǎng)犬等諸多行政活動(dòng)中。②警察機(jī)關(guān)超越協(xié)助者的地位而被推到執(zhí)法前臺，直接導(dǎo)致警察強(qiáng)制權(quán)被頻繁借用，擴(kuò)散了警察權(quán)失范的效應(yīng)，更進(jìn)一步影響到了警察權(quán)威。因此，明確警察機(jī)關(guān)在此類活動(dòng)中的協(xié)助地位并進(jìn)而將警察行政協(xié)助制度化、法律化，至為關(guān)鍵。本文擬從警察行政協(xié)助制度構(gòu)建的視角，③從警察任務(wù)、限制性條件以及與其他法律中警察行政協(xié)助規(guī)范之協(xié)調(diào)等方面談《警察法》的修改，以便借助《警察法》的修改構(gòu)建警察行政協(xié)助制度，厘清警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，從而為規(guī)范警察權(quán)的運(yùn)作提供思路，以期對降低警察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、重塑警察權(quán)威有所裨益。

二、與其他法律中警察行政協(xié)助規(guī)范之協(xié)調(diào)

警察行政協(xié)助涉及組織法、程序法以及其他單行法等多方內(nèi)容，《警察法》在對警察行政協(xié)助進(jìn)行規(guī)定時(shí)必須與這些法律進(jìn)行協(xié)調(diào)，使之既能面對未來《行政組織法》、《行政程序法》、《行政強(qiáng)制法》出臺后的立法情況，又能在現(xiàn)階段規(guī)范警察行政協(xié)助，促進(jìn)警察行政協(xié)助的法治化。

（一）與《行政程序法》的協(xié)調(diào)。從各國立法實(shí)踐來看，對一般行政協(xié)助的規(guī)定主要見于《行政程序法》。目前，我國的《行政程序法》也已在立法進(jìn)程中?！缎姓绦蚍ā芬?guī)定的一般行政協(xié)助當(dāng)然適用于警察行政協(xié)助，但由于我國的行政分權(quán)與行政一體化關(guān)系錯(cuò)位、特殊的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以及警察機(jī)關(guān)積極行動(dòng)的個(gè)性，一般行政協(xié)助的規(guī)定在適用于警察協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)時(shí)，有可能為濫施協(xié)助提供借口。故而在《行政程序法》之外，在《警察法》中對警察行政協(xié)助范圍作概括性規(guī)定及嚴(yán)格的限制條件，并以此作為拒絕協(xié)助的衡量標(biāo)準(zhǔn)，依特別法優(yōu)于一般法的法理進(jìn)行防御，至為必要。當(dāng)然，這只是用以配合行政程序法的一般規(guī)定，其基本規(guī)定、程序、救濟(jì)、責(zé)任等，還是應(yīng)該遵循《行政程序法》的一般規(guī)定，對于具體如何開展警察行政協(xié)助，可根據(jù)《行政程序法》和《警察法》再以細(xì)則的方式進(jìn)一步做出細(xì)致規(guī)定。

（二）與《行政強(qiáng)制法》的協(xié)調(diào)。警察行政協(xié)助以警察執(zhí)行協(xié)助比較多見。由于強(qiáng)制執(zhí)行過程涉及行政權(quán)威與行政秩序的安定性，行政機(jī)關(guān)與行政相對人的激烈對抗往往不可避免，為避免事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，通常都會涉及警察機(jī)關(guān)的協(xié)助。各國關(guān)于執(zhí)行的問題一般在《行政執(zhí)行法》中都有規(guī)定，其中對警察執(zhí)行協(xié)助多所涉及。如德國《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第15條第2款規(guī)定：“義務(wù)人在代執(zhí)行或直接強(qiáng)制過程中反抗時(shí)，可對其采用強(qiáng)力。根據(jù)執(zhí)行機(jī)關(guān)的請求，警察須提供職務(wù)協(xié)助。”我國臺灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》第6條第1款第3項(xiàng)：“執(zhí)行時(shí)有遭遇抗拒之虞者”亦主要針對警察協(xié)助執(zhí)行的情況。其立法思路亦都是以對執(zhí)行中警察權(quán)的介入規(guī)定限制性條件，來避免警察權(quán)的無限制介入行政活動(dòng)中。我國《行政強(qiáng)制法》（征求意見稿）第52條原規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)事人采取暴力等手段阻止強(qiáng)制執(zhí)行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助執(zhí)行。”為警察機(jī)關(guān)提供強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)助規(guī)定了明確的限制性條件，但遺憾的是，后來出臺的《行政強(qiáng)制法》（草案）取消了該條款。《行政強(qiáng)制法》（草案）對警察執(zhí)行協(xié)助所采取的規(guī)避態(tài)度，不知是否出于對警察權(quán)過度介入執(zhí)行的憂慮。因此，在《行政強(qiáng)制法》（草案）對警察執(zhí)行協(xié)助予以規(guī)避的情形下，通過《警察法》的修改對警察行政協(xié)助進(jìn)行限制性規(guī)定，既可以避免警察權(quán)的濫用，又避免行政權(quán)過于軟弱的情況發(fā)生。

（三）與其他單行立法的協(xié)調(diào)。我國目前在一些單行法律、法規(guī)和規(guī)章中對公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助作了規(guī)定。④基于警察機(jī)關(guān)具有處理緊急危害的能力，行政機(jī)關(guān)于必要時(shí)請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助是恢復(fù)社會秩序和維護(hù)社會穩(wěn)定的必要手段，因而在其他單行法中規(guī)定警察行政協(xié)助不可避免。但鑒于目前涉及警察行政協(xié)助的單行法通常都由相關(guān)的政府主管部門主持起草，往往摻雜著部門利益，從而不可避免地存在其他行政機(jī)關(guān)通過立法“借用”警察權(quán)的情況。為解決目前單行立法自我設(shè)權(quán)所帶來的問題，在《警察法》修改時(shí)對警察行政協(xié)助以特別規(guī)定予以限制就顯得尤為必要。世界上大多建立行政協(xié)助制度的國家和地區(qū)，通常都在《行政程序法》、《行政強(qiáng)制法》或者《警察法》中規(guī)定警察機(jī)關(guān)的“法定協(xié)助義務(wù)”，如芬蘭《警察法》第40條明確規(guī)定：“（警察給予的協(xié)助）如果法律另有有關(guān)‘警方協(xié)助其他機(jī)關(guān)’的規(guī)定，則警方應(yīng)依申請向其他機(jī)關(guān)提供協(xié)助。出于完成法律規(guī)定的監(jiān)督義務(wù)，警方也應(yīng)給予其他機(jī)關(guān)以行政協(xié)助。”顯而易見的是，這些國家或者地區(qū)大都對警察行政協(xié)助規(guī)定了嚴(yán)格的限制性規(guī)定。

三、作為輔助任務(wù)的警察行政協(xié)助

一般所謂警察任務(wù)，是指警察存在之目的。我國《警察法》第二條所規(guī)定的警察任務(wù)，彰顯了安全、秩序和人權(quán)價(jià)值。警察所追求的價(jià)值需借助于警察職責(zé)加以具體化，并通過警察業(yè)務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。上述價(jià)值本身的抽象性往往導(dǎo)致價(jià)值之間的相互沖突，如警察機(jī)關(guān)維護(hù)公共安全與保障人身自由的沖突、追求效率與保障人權(quán)的沖突等，這些價(jià)值沖突有賴于對警察任務(wù)與警察職責(zé)的合理設(shè)置與科學(xué)界定。

警察任務(wù)與警察職責(zé)的設(shè)置在警察法上并沒有一定之規(guī)，主要根據(jù)各國的實(shí)際情況而有不同。就警察行政協(xié)助而言，綜觀規(guī)定警察行政協(xié)助的諸多國家和地區(qū)，有的國家和地區(qū)如德國和我國臺灣地區(qū)，將警察行政協(xié)助在任務(wù)層面予以凸顯，彰顯了警察行政協(xié)助的重要性；有的國家如新加坡和芬蘭，則將警察行政協(xié)助主要在職責(zé)層面予以規(guī)定。不管是將警察行政協(xié)助在任務(wù)層面加以凸顯還是僅僅在職責(zé)和程序中加以規(guī)定，都不同程度地體現(xiàn)了警察行政協(xié)助的制度化和法治化。

就我國而言，因警察具有處理緊急危害以及行使強(qiáng)制力之能力，已經(jīng)成為行政協(xié)助中的主力。頻繁出現(xiàn)的聯(lián)合執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、指令協(xié)助和濫施協(xié)助已經(jīng)使民眾錯(cuò)誤地認(rèn)為只要警察出現(xiàn)的地方，警察機(jī)關(guān)就是執(zhí)法機(jī)關(guān)的印象，不少地方動(dòng)輒要求警察機(jī)關(guān)協(xié)助參與執(zhí)法活動(dòng)，將警察機(jī)關(guān)從協(xié)助者的地位推到了執(zhí)法的前臺，⑤激化了社會矛盾，引發(fā)了不少有著重大影響的群體性事件。造成這些沖突的原因是多方面的，如價(jià)值理念缺失、法治化程度不高、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等。但客觀地看，我國《警察法》的外部法制環(huán)境并不成熟是重要原因，尤其是因行政組織法制欠缺之故。警察法作為規(guī)定警察組織、職權(quán)等的基本法律，在各國都必須與憲政體制下行政系統(tǒng)的組織規(guī)范相聯(lián)系，才能對警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)的職能分工和相互關(guān)系予以明確。而我國不僅欠缺一般行政組織法，各職能部門的組織管理規(guī)范也幾乎不具備，⑥就使得我國《警察法》第6條規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)幾乎都存在與其他行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉、相互關(guān)系不明的情況，⑦警察機(jī)關(guān)在相關(guān)管理活動(dòng)中的彈性空間就比較大，從而容易產(chǎn)生人情協(xié)助、關(guān)系協(xié)助和濫施協(xié)助之情形，行政機(jī)關(guān)樂于通過亦可以通過“借用”警察權(quán)直接迅速地完成執(zhí)法任務(wù)。這也為地方政府通過指令協(xié)助的方式，將警察行政協(xié)助納入到政府行政運(yùn)行機(jī)制中成為可能。⑧因此，我國應(yīng)在警察任務(wù)條款中對警察行政協(xié)助做一概括性的規(guī)定，明確警察機(jī)關(guān)在行政協(xié)助中的角色定位，以此對外部組織規(guī)范的欠缺作適當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)，同時(shí)在職責(zé)條款中對警察職責(zé)作進(jìn)一步細(xì)致規(guī)定，以明確警察權(quán)的運(yùn)作空間。再者，如果僅在職責(zé)條款中概括規(guī)定配合其他行政機(jī)關(guān)的警察行政協(xié)助職能，難免疊床架屋，警察機(jī)關(guān)的角色定位不僅仍然不夠明確，其條款的涵攝性亦稍嫌不足。

警察行政協(xié)助是配合其他行政機(jī)關(guān)完成其主要任務(wù)的警察任務(wù)，警察機(jī)關(guān)切不可因此類協(xié)辦義務(wù)而影響主要任務(wù)的執(zhí)行。因此，警察法應(yīng)將警察任務(wù)區(qū)分為主要任務(wù)和輔助任務(wù)。從德國《警察法》關(guān)于警察行政協(xié)助的規(guī)定來看，其在第1條警察任務(wù)之（1）規(guī)定了一般警察任務(wù)，并在其后的大部分條文中對警察機(jī)關(guān)完成一般警察任務(wù)的方式等進(jìn)行了規(guī)定。其第1條之（3）“警察依本法第25條至第27條之規(guī)定，協(xié)助其他機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù)?！彼?guī)定的協(xié)助任務(wù)明顯并非警察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，而是輔助任務(wù)。我國臺灣地區(qū)亦曾在其《警察法實(shí)施細(xì)則》第2條中對于警察行政協(xié)助作了專門的規(guī)定：“本法第二條規(guī)定之警察任務(wù)，區(qū)分如下：一、依法維持公共秩序，保護(hù)社會安全，防止一切危害，為警察之主要任務(wù)。二、依法促進(jìn)人民福利，為警察之輔助任務(wù)。前項(xiàng)第二款之輔助任務(wù)，指協(xié)助一般行政機(jī)關(guān)，推行一般行政而言，其協(xié)助并應(yīng)以遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時(shí)為限?！雹?/p>

我國《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》在第二條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)和人民警察應(yīng)保護(hù)人民、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，已可見警察機(jī)關(guān)促進(jìn)人民福利、服務(wù)社會任務(wù)之端倪。但是，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展畢竟是其他行政機(jī)關(guān)的主要任務(wù)，警察機(jī)關(guān)在此方面所提供的服務(wù)只能是輔助的和間接的，故在將來《警察法》的修改中應(yīng)明確將協(xié)助一般行政機(jī)關(guān)的協(xié)助行為確定為輔助任務(wù)，并以此建立警察行政協(xié)助制度。這不僅有助于避免警察機(jī)關(guān)“大包大攬”、“越俎代庖”，節(jié)約警力資源，也有助于地方政府和其他行政機(jī)關(guān)提高與行政相對人之間溝通與交流、說服與妥協(xié)的能力。

四、明確警察行政協(xié)助范圍的限制性條件

對警察行政協(xié)助在《警察法》中予以明確規(guī)定，有助于服務(wù)行政之形成，促進(jìn)人民福利和行政一體化的實(shí)現(xiàn)。但是警察行政協(xié)助卻有悖于行政法治和權(quán)力制衡，而有可能弱化依法行政和責(zé)任行政的功用。尤其警察權(quán)的活動(dòng)方式往往是以限制公民自由來達(dá)到維護(hù)社會秩序的目的，警察行政協(xié)助的濫用更可能導(dǎo)致警察權(quán)的自我擴(kuò)張，而對公民人權(quán)造成過度侵害。因此，警察行政協(xié)助必須有實(shí)質(zhì)的條件限制。

從宏觀的行政法層面上看，警察行政協(xié)助屬于行政協(xié)助的一種。關(guān)于一般行政協(xié)助的規(guī)定，各國主要規(guī)定在《行政程序法》中。由于行政協(xié)助的立法原意在于促成行政分權(quán)前提下的行政一體化，以減少相互推諉塞責(zé)和提高行政效率，故其條件設(shè)置一般比較寬松和開放，這從我國目前關(guān)于《行政程序法》的各種專家試擬稿亦可窺見一斑。⑩但對于以其他行政機(jī)關(guān)為請求主體的警察行政協(xié)助而言，鑒于警察權(quán)的高權(quán)特性和警察機(jī)關(guān)維護(hù)社會秩序、保障公民合法權(quán)益之法定職能，如果對其范圍不加以嚴(yán)格限定，就容易造成警察權(quán)非理性擴(kuò)張的局面。故而，《警察法》中對警察行政協(xié)助的實(shí)體限制應(yīng)以明確警察行政協(xié)助范圍的限制性條件為主，使警察機(jī)關(guān)在完成協(xié)助義務(wù)與避免權(quán)力的非理性運(yùn)作兩者之間達(dá)至平衡，亦可以此避免指令協(xié)助的泛濫。

關(guān)于警察行政協(xié)助的范圍限制，各國警察法的規(guī)定有兩種形態(tài)：一種是列舉式。即在警察法中明確列舉提供協(xié)助的情形，而且該情形來自于國家的其他立法。如《新加坡共和國警察法》第4條第7項(xiàng)規(guī)定：“協(xié)助貫徹執(zhí)行稅收法、國產(chǎn)稅法、衛(wèi)生法、資源保護(hù)法、檢疫法和移民法?！绷硪环N是概括式,即并不進(jìn)行明確的列舉，只籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)予協(xié)助的實(shí)體條件。如《德國聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第一條（a）中規(guī)定：“警察僅得于其他機(jī)關(guān)不能或不可能適時(shí)防止危害時(shí)，防止該危害?！蔽覈_灣地區(qū)《警察法實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定：“前項(xiàng)第二款之輔助任務(wù)，指協(xié)助一般行政機(jī)關(guān)，推行一般行政而言，其協(xié)助并應(yīng)以遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時(shí)為限?！?/p>

有鑒于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式都在不斷發(fā)展與變動(dòng)之中，在很多行政領(lǐng)域，行政關(guān)系和行政方法還沒有基本定型，立法的空缺仍然存在，法律的穩(wěn)定性也比較差，在我國《警察法》中采用明確列舉的方式來規(guī)定警察行政協(xié)助范圍明顯不太現(xiàn)實(shí)。因此，警察行政協(xié)助范圍只能采用概括的方式來規(guī)定，并必須明確規(guī)定其限制性條件。

（一）警察機(jī)關(guān)提供協(xié)助應(yīng)以其他行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)職務(wù)障礙為前提。德國和我國臺灣地區(qū)在立法中，對警察行政協(xié)助發(fā)生的原因采用了 “防止危害”和“遇有障礙”兩種不同的表述方式，在程度上略有差別。就一般理解而言，危害是更現(xiàn)實(shí)的、更緊迫的障礙，而且往往面臨的是公民人身、自由或財(cái)產(chǎn)的威脅和傷害，此時(shí)警察提供行政協(xié)助，至為必要。然而，造成行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)無法進(jìn)行而需請求警察機(jī)關(guān)協(xié)助時(shí)，不一定都是面臨危害之時(shí)。特別是在我國行政管理體制尚未理順、信息公開尚不全面、行政機(jī)關(guān)之間的溝通仍不順暢的情況下，請求協(xié)助的情形更多地是出于行使職權(quán)的障礙，而非危害。因此，以職務(wù)障礙為前提更能適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)然，該職務(wù)障礙一般情況下是指其他行政機(jī)關(guān)欠缺職權(quán)所產(chǎn)生的障礙，而非經(jīng)濟(jì)的需要。需要說明的是，從表面上看，因欠缺職權(quán)所產(chǎn)生的障礙，似乎意味著警察機(jī)關(guān)的介入是必然的，這與警察行政協(xié)助因請求而啟動(dòng)的被動(dòng)性特征似乎是有矛盾的，同時(shí)與警察機(jī)關(guān)享有的協(xié)助拒絕權(quán)亦不相容。實(shí)則這種職權(quán)欠缺卻并非達(dá)至行政目的所必須面對的障礙，采用警察協(xié)助方法只是達(dá)至行政目的眾多手段中的一種而已。這一理解的重要性在于，對警察行政協(xié)助的認(rèn)識應(yīng)注意到警察機(jī)關(guān)的介入并不是唯一有效的達(dá)成行政目的的方式，特別是出于警察權(quán)的高權(quán)性特征，應(yīng)盡量避免過早地動(dòng)用警察權(quán)，而應(yīng)著力開展多元化的行政方式，培養(yǎng)其他行政機(jī)關(guān)開展群眾工作所必需的談判與協(xié)調(diào)能力，從而降低動(dòng)用警察權(quán)的頻率和強(qiáng)度，減少警察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，重塑政府權(quán)威。

（二）職務(wù)障礙必須非警力不可排除。一般行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)活動(dòng)時(shí)，難免遇到來自于行政相對人的阻撓、資料收集困難或不經(jīng)濟(jì)等困難，行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過各種方式自身自力排除，不能把困難簡單地等同于職務(wù)障礙。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在履行職務(wù)中遇非警察介入不能排除的障礙時(shí)，方可提請警察行政協(xié)助，此即“窮盡一切手段在先”原則。

警察行政協(xié)助必須遵循“窮盡一切手段在先”原則基于兩點(diǎn)理由：第一，這是基于警察權(quán)高權(quán)性、侵犯性與干涉性的必然要求。第二，基于行政協(xié)助個(gè)案性、臨時(shí)性之特征。(11)行政協(xié)助區(qū)別于多階段行政行為的特性在于：行政協(xié)助屬于個(gè)別案件的委請?zhí)幚?。相較于多階段行政行為中其他行政機(jī)關(guān)的介入是必然發(fā)生的，行政協(xié)助機(jī)關(guān)的參與并不是達(dá)至行政目的所必須介入的。如拆遷、拆違中警察的強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)助，固然強(qiáng)制力的動(dòng)用權(quán)為一般行政機(jī)關(guān)所沒有，但一般行政機(jī)關(guān)能夠采用與行政相對人溝通、交流、說服、獎(jiǎng)勵(lì)、合作等方式同樣達(dá)到拆遷、拆違的行政目的，而并非必須要求警察的執(zhí)行協(xié)助。故而，只有在職權(quán)障礙嚴(yán)重到使行政工作無法開展，而行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡了一切努力，非警察機(jī)關(guān)不能排除該障礙時(shí)，方才可以提請警察機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助。正如芬蘭《警察法》第40條所規(guī)定的：“提供行政協(xié)助的先決條件是，要求獲取該協(xié)助的機(jī)關(guān)無法履行其公職或該個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)其權(quán)利且其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要使用警方的權(quán)力。”

（三）警察行政協(xié)助應(yīng)以排除障礙為限。警察行政協(xié)助往往涉及強(qiáng)制權(quán)的使用，于職務(wù)障礙時(shí)不得已而為之，但極容易導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益之侵害。因而，對于警察行政協(xié)助中警察權(quán)的使用必須予以嚴(yán)格的限制，即通過特別規(guī)定的方式對此予以明確限制：警察行政協(xié)助以排除障礙為限，一旦障礙排除即告終結(jié)，不可過分限制行政相對人權(quán)利。

五、結(jié)語

綜上所述，通過《警察法》的修改，在警察任務(wù)中明確區(qū)分主要任務(wù)和輔助任務(wù)，有助于解決行政一體化與行政分權(quán)的矛盾，也有助于警察任務(wù)與警察職責(zé)的合理設(shè)置。同時(shí)，對警察行政協(xié)助規(guī)定嚴(yán)格的限制條件，使之在促進(jìn)人民福利和行政一體化實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，能夠兼顧行政法治和權(quán)力制衡，有助于在實(shí)現(xiàn)其維護(hù)社會秩序目的的同時(shí)能夠更好地保障人民的合法權(quán)益。值得注意的是，通過《警察法》的修改對警察行政協(xié)助作出特別規(guī)定，仍然有賴于《行政程序法》、《行政強(qiáng)制法》中關(guān)于一般行政協(xié)助規(guī)定的出臺，但不可否認(rèn)的是，對警察行政協(xié)助作上述之特別規(guī)定，仍然具有不可替代的作用和實(shí)用價(jià)值。

注釋：

①霍志堅(jiān)、胡杰、張玉光：《“兩會”：呼吁特殊職業(yè)保障》，中國警務(wù)報(bào)道網(wǎng)2007年3月13日http：//www.china110. com/news/gn/item/2007_03/4851.asp。

②洛陽市公安局政治部：《關(guān)于洛陽市公安機(jī)關(guān)非警務(wù)活動(dòng)情況的調(diào)查報(bào)告》，《公安教育》2003年第9期。

③余湘青：《論警察行政協(xié)助》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2009年第3期。

④如《海關(guān)法》第12條第2款；《傳染病防治法》第39條第2款；《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》第44條；《放射事故管理規(guī)定》第5條第1款；《稅務(wù)監(jiān)察案件調(diào)查處理辦法》第34條；《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》第8條；《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第17條，第20條等。

⑤李思：《“暴力襲警”緣何頻發(fā)》，《人民政協(xié)報(bào)》2007年2月12日第B04版。

⑥王斗斗：《填補(bǔ)政府職能部門組織立法空白──公安部有關(guān)負(fù)責(zé)人談 〈公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例〉》，《法制日報(bào)》2006年12月21日第4版。

⑦以《警察法》第6條第3項(xiàng)“維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故”為例，道路交通管理職能包括路政、運(yùn)政、稽征和安全管理四個(gè)方面，公安交通部門主要負(fù)責(zé)安全管理一項(xiàng)。但是安全勢必會對交通安全基礎(chǔ)設(shè)施的配套設(shè)施建設(shè)有所要求，而公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營、使用和管理又由公路部門負(fù)責(zé)。此類職能交叉即使用單行立法如《道路交通安全法》亦未完全解決。

⑧指令協(xié)助主要是指警察機(jī)關(guān)依地方政府的交辦，被指令而協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)的情形。

⑨我國臺灣地區(qū)《行政程序法》和《行政執(zhí)行法》中對警察行政協(xié)助都有一般規(guī)定，臺（89）內(nèi)警字第8989856號修正發(fā)布《警察法施行細(xì)則》時(shí)，方才刪除了有關(guān)輔助任務(wù)系指協(xié)助一般行政機(jī)關(guān)推行一般行政事項(xiàng)的規(guī)定。

⑩可見應(yīng)松年、馬懷德、姜明安等教授分別主持起草的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》。

(11)黃錦堂：《“行政機(jī)關(guān)”、“委托”、“委任”、“委辦”、“受委托執(zhí)行公權(quán)力”之意義》，載于葛克昌、林明鏘主編《行政法實(shí)務(wù)與理論（一）》，元照出版社2003年版，第221頁。

［1］朱玲.兩會現(xiàn)場：戶籍管理制度改革意見正在修改［N］.北京青年報(bào)，2007-03-04（A2）

［2］劉伯祥.外國警察法［M］.北京：中國法制出版社. 2007，673.

D912.1

A

1674-3040（2010）06-0065-05

2010-10-18

余湘青，中國政法大學(xué)在讀博士研究生，浙江警察學(xué)院法律系副教授。

（責(zé)任編輯：蔣國長）