德清經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土資源所 陳建敏

關(guān)于進(jìn)一步盤活閑置土地的調(diào)研報(bào)告

一、土地閑置原因及存在問(wèn)題

土地閑置和粗放使用現(xiàn)象由來(lái)已久，成因復(fù)雜，現(xiàn)階段閑置土地主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1、供地不及時(shí)造成土地閑置。一是政府征地難度加大。政府在征地過(guò)程中，不少農(nóng)民因?qū)ν恋貎r(jià)格、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、利益分配等問(wèn)題有存有異議，影響和干擾征地工作，以致政府無(wú)法如期供地，造成不少建設(shè)用地閑置。二是缺少建設(shè)用地指標(biāo)。與企業(yè)簽訂合同后，因缺少建設(shè)用地指標(biāo)，沒(méi)有向用地單位供地，以致一些建設(shè)項(xiàng)目擱置，不少農(nóng)田已進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)難以有效利用。

2、違規(guī)用地造成土地閑置。在配置土地資源時(shí)，還缺乏一套科學(xué)合理的用地定量機(jī)制，造成少數(shù)企業(yè)批多用少，而一些有發(fā)展?jié)撃?、成長(zhǎng)型中小企業(yè)急需工業(yè)用地得不到解決。少數(shù)企業(yè)審批土地以“圈地”為目的，已供土地建設(shè)容積率和投資額未能達(dá)到規(guī)定要求，造成建設(shè)用地部分閑置。個(gè)別用地單位以辦企業(yè)名義審批建設(shè)用地，實(shí)則為了倒賣土地。據(jù)了解，目前還缺少一套有效的閑置土地收回措施，特別是對(duì)時(shí)間跨度大、情況復(fù)雜企業(yè)的閑置土地，處理辦法不多，如中大、富鴻集團(tuán)等。

德清經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土資源所 陳建敏

3、部分區(qū)塊土地利用率不高。隨著城區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，企業(yè)用地存在多批少用現(xiàn)象，廠房樓層低，廠區(qū)面積大，有的還在廠內(nèi)種起了莊稼，有的搞起了廠內(nèi)公園，土地粗放使用。有些企業(yè)建筑體量小，建筑密度和容積率相對(duì)較低，一定程度上造成土地資源浪費(fèi)，如浙江星豐科技有限公司等。

4、村留地未能有效利用。除安置小區(qū)閑置土地外，全區(qū)一些村留地未得到充分開(kāi)發(fā)利用，對(duì)城市形象造成一定影響。其主要原因是：一是資金問(wèn)題。一些集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村，沒(méi)有能力自主開(kāi)發(fā)村留地，往往采取以上補(bǔ)下方式交給開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)，但在利益分配上與開(kāi)發(fā)商協(xié)商時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，進(jìn)展相對(duì)比較緩慢。二是規(guī)劃問(wèn)題。一些村留地建設(shè)項(xiàng)目與建設(shè)規(guī)劃缺乏銜接，項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)或計(jì)劃立項(xiàng)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，使村留地處于長(zhǎng)期閑置狀態(tài)。

5、閑置土地處置難度大。一是土地權(quán)屬因素。土地使用權(quán)歸業(yè)主所有，對(duì)新批的工業(yè)用地，可以強(qiáng)制要求達(dá)到每畝150萬(wàn)元投資強(qiáng)度、容積率1.0以上和綠地率20%以內(nèi)的規(guī)定，但對(duì)原有用地，要增加投資強(qiáng)度或提高容積率，缺少制約措施。二是土地政策因素。涉及土地政策和法律法規(guī)多，控制日趨嚴(yán)格規(guī)范。而閑置土地和利用率不高的土地大部分為銀行抵押或是層層轉(zhuǎn)讓，“身份不清”，利益關(guān)系復(fù)雜，要改變土地用途或改變經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，受多種因素影響。三是土地成本因素。近年來(lái)土地價(jià)格飛漲，給政府收購(gòu)整合帶來(lái)成本壓力。

原因分析：

1、企業(yè)自身原因，造成閑置。因規(guī)劃用地面積較大，需要分期建設(shè)，但項(xiàng)目施工進(jìn)展較慢，造成用地局部閑置。有些項(xiàng)目因企業(yè)自身資金運(yùn)作困難，開(kāi)發(fā)產(chǎn)品市場(chǎng)需求量發(fā)生變化而不適應(yīng)擴(kuò)大規(guī)模，近期內(nèi)建設(shè)完畢的可能性不大，而造成閑置。據(jù)調(diào)查的14宗閑置1年以上工業(yè)項(xiàng)目用地，其中有13宗為企業(yè)因自身原因。調(diào)整生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)布局，未執(zhí)行原定建設(shè)規(guī)劃，土地多批少用，造成約525畝土地閑置。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，企業(yè)因故停產(chǎn)或轉(zhuǎn)讓，造成土地閑置。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)倒閉或轉(zhuǎn)讓，如浙江華莎馳紡織有限公司轉(zhuǎn)讓后造成23畝土地閑置，浙江我武生物科技有限公司89畝閑置。

3、土地管理政策反復(fù)，造成土地利用率不高。前幾年，土地“瓶頸”問(wèn)題還未凸現(xiàn)，土地管理政策相對(duì)寬松，政府為做大做強(qiáng)企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)多征地，建花園式廠房，土地粗放使用情況嚴(yán)重。工業(yè)用地實(shí)行投資強(qiáng)度、容積率標(biāo)準(zhǔn)并不高，企業(yè)為便于今后發(fā)展和減少投資成本，往往按照標(biāo)準(zhǔn)下限，預(yù)留了部分土地，廠房建設(shè)也趨于低層化，土地利用率不高。個(gè)別企業(yè)甚至以擴(kuò)大生產(chǎn)為名多征土地，實(shí)際目的卻是買賣土地牟取暴利，在轉(zhuǎn)手倒賣的同時(shí)，造成土地閑置。

4、政府部門招商心切，預(yù)審把關(guān)不嚴(yán)而導(dǎo)致土地閑置。有些企業(yè)項(xiàng)目可行性方案純屬虛構(gòu)，企業(yè)沒(méi)有正式生產(chǎn)線，廠房建了部分就斷了資金鏈，從而導(dǎo)致局部閑置。如浙江華毅能源建設(shè)有限公司建了約100畝標(biāo)準(zhǔn)廠房無(wú)人租，約50畝空閑土地?zé)o力開(kāi)發(fā)。德清歐華聯(lián)紡織有限公司約10畝土地因出租回報(bào)低而停建空置。

二、盤活閑置土地的對(duì)策建議

1、提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)盤活閑置土地工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，把節(jié)約集約利用土地作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措來(lái)抓。強(qiáng)化盤活閑置土地與節(jié)約集約利用土地工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度。對(duì)閑置土地、建筑容積率和投資強(qiáng)度等情況作一次全面調(diào)查，系統(tǒng)掌握可使用的閑置土地的分布、數(shù)量及性質(zhì)，建立閑置土地資源信息庫(kù)，為下步盤活閑置土地工作打下基礎(chǔ)。

2、積極做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，在全社會(huì)營(yíng)造處置閑置土地的良好氛圍。充分利用電視、報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等輿論方式，加大宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)依法處置閑置土地的必要性和重要性，在全社會(huì)營(yíng)造處置閑置土地的良好氛圍。各部門單位要落實(shí)具體措施，深入細(xì)致，做好土地使用權(quán)人的思想工作，向他們講清政策要求，爭(zhēng)取他們的主動(dòng)配合。同時(shí)，要注意維護(hù)各方的合法權(quán)益，避免不必要的社會(huì)震蕩。

3、嚴(yán)格用地審批，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管。要嚴(yán)格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業(yè)人員數(shù)量，合理確定土地供應(yīng)量。堅(jiān)決執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓制度，不斷規(guī)范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現(xiàn)象。進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，督促用地單位按合同履行竣工時(shí)間和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快已供土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)速度，不斷提高土地總體利用率。

4、積極解決困難，及時(shí)做好供地工作。要積極開(kāi)展土地法律法規(guī)的宣傳和教育，為征地工作創(chuàng)造良好的法制和社會(huì)氛圍。認(rèn)真總結(jié)征地工作經(jīng)驗(yàn)，深入研究分析征地工作難點(diǎn)。廣泛聽(tīng)取村兩委和被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，對(duì)征地工作中人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，認(rèn)真加以研究解決，及時(shí)做好供地工作。要切實(shí)做好失地農(nóng)民的保障工作，合理制訂征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。要積極盤活存量土地，盡力爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拓展空間。

5、加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)分類處置閑置土地。

政府及其職能部門要加大土地執(zhí)法力度，嚴(yán)格依照德清縣人民關(guān)于盤活存量土地的若干意見(jiàn)德政發(fā)[2007]43號(hào)文件，對(duì)土地閑置超過(guò)1年的用地單位征收土地閑置費(fèi)；對(duì)開(kāi)發(fā)面積不足三分之一或者已投資總投資額不足25%，除征收土地閑置費(fèi)外，對(duì)建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)能力、土地實(shí)際需求量進(jìn)行重新評(píng)估；對(duì)確因無(wú)力全面開(kāi)發(fā)，切實(shí)做好協(xié)調(diào)工作，采取補(bǔ)償?shù)姆绞接枰允栈?。要探索建立收回閑置土地的有效機(jī)制，對(duì)閑置超過(guò)2年的建設(shè)用地，應(yīng)無(wú)償收回。相關(guān)部門要根據(jù)清查的情況，堅(jiān)持以法為據(jù)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律和法定程序，逐宗研究具體處置方案，實(shí)行一地一策，分類處置好閑置土地。

6、加強(qiáng)引導(dǎo)幫扶，加快村留地開(kāi)發(fā)利用。要高度重視村留地閑置現(xiàn)象，把村留地開(kāi)發(fā)利用工作作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要工作，認(rèn)真做好調(diào)查摸底工作，全面搞清村留地閑置情況。加強(qiáng)引導(dǎo)工作，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目與城市總體規(guī)劃相符合。要為村留地開(kāi)發(fā)利用創(chuàng)造有利條件，幫助村兩委研究解決實(shí)際困難，加快開(kāi)發(fā)利用步伐。有關(guān)部門要暢通審批渠道，為村留地開(kāi)發(fā)利用提供快速、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

7、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)閑置土地的后續(xù)管理工作。對(duì)已收回的閑置土地，要依法按照節(jié)約集約用地的供地原則，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、容積率、開(kāi)工期限等控制標(biāo)準(zhǔn)，在盤活中實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。對(duì)土地閑置滿1年、不滿2年的，要足額收取土地閑置費(fèi)，并規(guī)定開(kāi)發(fā)期限，實(shí)行跟蹤管理，確保落實(shí)開(kāi)發(fā)建設(shè)。對(duì)長(zhǎng)期閑置和利用率不高的土地，積極采取有效措施盤活存量，提高土地利用率。今后各項(xiàng)建設(shè)要優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用空閑、

廢棄、閑置和低效利用的土地。要加大土地執(zhí)法力度和選商引資、開(kāi)發(fā)利用力度，在實(shí)行違法用地情況考核的基礎(chǔ)上，把盤活存量土地工作列入工作目標(biāo)責(zé)任制，并同審批新增用地掛鉤，鼓勵(lì)引導(dǎo)有計(jì)劃、分步驟地盤活現(xiàn)有存量土地；對(duì)部分地塊，要作為調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升城市形象的重要抓手，通過(guò)收購(gòu)、置換或入股聯(lián)營(yíng)等形式，加快騰籠換業(yè)和開(kāi)發(fā)步伐，提高土地利用率。要建立規(guī)范高效的土地行政執(zhí)法體制和公開(kāi)的土地違法立案標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)違法違約粗放浪費(fèi)土地和買賣土地行為的查處力度，全力維護(hù)用地秩序。