杭州市國土資源局 樓海風 潘靈芳

集體建設用地使用權流轉的八點建議

杭州市國土資源局 樓海風 潘靈芳

集體建設用地流轉是城市化和工業(yè)化發(fā)展的必然趨勢，是土地作為一種特殊商品按市場價值規(guī)律進行等價交換的必然選擇，也是土地作為一種生產要素按市場經濟規(guī)律進行資源配置的必然結果。本文從集體建設用地流轉的現(xiàn)狀入手，闡述了集體建設用地流轉的必要性，提出了開展集體建設用地流轉的建議。

一、集體建設用地流轉的概念

農村集體建設用地流轉是指集體建設用地使用權經過批準，采用出（轉）讓、租賃、抵押和作價入股（出資）等多種方式，實現(xiàn)土地使用權屬轉移或變更實際使用人的行為。集體建設用地使用權是從農村集體土地所有權中派生出來的，用于非農業(yè)建設或經依法辦理農用地手續(xù)的土地使用權，主要是經依法批準使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設公共設施和公益事業(yè)建設用地。

二、集體建設用地流轉的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行法律對集體建設用地使用權流轉采取限制規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移除外。”然而，隨著農村社會經濟發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產業(yè)結構的調整，集體建設用地大量發(fā)生流轉己成為客觀事實，并呈現(xiàn)以下特點。

1、流轉形式多樣，以租賃為主。目前集體建設用地流轉形式已經涵蓋了轉讓、出租、入股等多種形式，但以土地和房屋的出租為主要流轉形式，如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改造改組中發(fā)生集體土地轉讓、出租；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以集體土地使用權作價入股、聯(lián)營形式興辦各種企業(yè)等。

2、流轉主體多元化，土地經濟關系復雜。流轉主體既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會等政府和村民自治組織，還有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)和個人等土地使用者。

3、以生產經營性用地流轉居多。參與集體建設用地流轉的用地類型包括工業(yè)生產用地、專業(yè)市場用地、農民住宅用地及變相的房地產開發(fā)用地等多種類型，但主要還是生產經營用地。

4、與經濟發(fā)展水平呈正相關。集體建設用地流轉直接受到社會經濟發(fā)展的影響，因而流轉的活躍程度、規(guī)模、形式等與經濟發(fā)達程度呈正相關。在經濟發(fā)達和市場化水平比較高地區(qū)，集體建設用地流轉已演變?yōu)猷l(xiāng)村集體經濟組織將土地作為資產有組織地開展大規(guī)模、多形式的經營。

三、集體建設用地流轉的必要性

游離于法律規(guī)定之外的農村集體建設用地流轉雖然在客觀上對農村地區(qū)經濟發(fā)展、集體財富積累、社區(qū)管理服務及穩(wěn)定農民收入等起到了一些保障作用，但是，這種雜亂無序或隱形流轉畢竟得不到法律的認可，從而難免地引發(fā)諸多問題，容易滋生不少土地糾紛及矛盾沖突，影響農村社會穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因此，促進農村集體建設用地使用權依法有序流轉具有重要的現(xiàn)實意義。

1、是農村地區(qū)經濟社會發(fā)展的需要。眾所周知，建設用地的價值遠遠大于農用地的價值，在農村地區(qū)也要最大限度地發(fā)揮集體建設用地的財富屬性和資產價值。這就要求我們，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，用市場經濟的眼光重新認識和評估集體建設用地土地價值，引導集體建設用地健康有序流轉，進而消除城鄉(xiāng)的地域界限差異，實現(xiàn)“同地同價”，對于促進地區(qū)的經濟發(fā)展，增加農民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展有著重要的意義。

2、是節(jié)約集約用地和耕地保護需要。人多地少，耕地資源更少是我國的基本國情，一方面國家建設需要新占用大量土地，另一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)占用的集體建設用地普遍低效使用，土地利用較為粗放，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)因經營不善，處于停產或半停產狀態(tài)，大量的廠房場地空置，由于集體建設用地使用權不能流轉，使空置廠房場地不能有效利用。農村集體建設用地流轉為土地的節(jié)約集約利用創(chuàng)造了條件，可以發(fā)揮土地市場在資源配置中的基礎性作用，把大量空閑的集體建設用地向需要的產業(yè)部門集聚，向存量土地挖潛，從而提高土地的節(jié)約、集約利用水平，減輕建設占用農用地和耕地的壓力。

3、是維護農村社會穩(wěn)定的需要。過去，農村集體建設用地流轉必須通過征地途徑流轉，征地前后土地價格相差甚遠，而集體土地使用權由于受法律限制而不能流轉，從而使集體土地所有權人的經濟利益得不到體現(xiàn)，不可避免的造成農民心理失衡。近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多，部分甚至演變成暴力沖突，在一定程度上反映出土地供求的緊張狀態(tài)及土地收益分配的不公平。因此，農村集體建設用地流轉作為土地供給的新途徑，可以有效遏制建設用地需求，尤其在城郊結合部和經濟發(fā)達地區(qū)，集體建設用地流轉使土地所有者權益得到充分體現(xiàn)，從而有效的化解農村社會矛盾，維護農村社會穩(wěn)定，促進農村社會和諧。

四、集體建設用地流轉建議

1、必須確立流轉的合法地位?！锻恋毓芾矸ā返确煞ㄒ?guī)都對集體建設用地流轉作了禁止性的規(guī)定，雖然全國各地關于集體建設用地流轉的政府規(guī)章或文件對此有了一定突破，但這些規(guī)定在法律面前明顯挺不起腰桿，而實踐中大量的集體建設用地入市流轉的客觀事實昭示立法滯后的矛盾。因此，應當積極推進《土地管理法》的修訂工作，或制定專門的集體建設用地流轉法律，來體現(xiàn)國有建設用地和集體建設用地在流通方面的平等性，讓集體建設用地流轉有法可依，培育集體建設用地流轉市場。

2、必須符合土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的重要舉措。集體建設用地流轉，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)劃區(qū)或農民聚居的居民點，嚴禁突破規(guī)劃各行其是，隨意占用耕地流轉；同時，要與土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地供應規(guī)模、時序相銜接，避免寅吃卯糧。

3、必須符合節(jié)約集約用地要求。實行集體建設用地流轉的目的之一就是為了節(jié)約集約利用土地，提高農村地區(qū)存量建設用地的利用效率。因此，集體建設用地流轉要制訂并執(zhí)行好存量集體建設用地供應計劃、存量國有建設用地供應計劃、新增建設用地供應計劃三個計劃，運用經濟、行政等綜合手段控制新增建設用地增長規(guī)模和速度，鼓勵開發(fā)利用存量建設用地，從而達到挖掘潛力，保護耕地，節(jié)約和集約利用土地的目的。

4、必須明晰產權確保流轉安全。土地登記是我國一項法定制度，是實現(xiàn)土地交易安全的重要保證，是規(guī)范土地市場的重要手段，也會政府機構提供稅收和其他方面的信息。在集體建設用地流轉主體、形式多元化，權屬、經濟關系復雜的情況下，集體建設用地流轉涉及到各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經濟組織以及個人等眾多利益主體，必須通過土地登記來明晰產權，保障流轉、規(guī)范市場。

5、必須明確流轉收益分配原則。集體建設用地所有權人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社三級農村集體經濟組織，因此，集體建設用地流轉收益歸農村集體經濟組織，國家可參照國有土地使用權流轉通過稅費來調節(jié)集體建設用地流轉；同時，應當明確集體建設用地流轉收益不能全部分配到戶，應主要用于集體經濟組織改善農業(yè)生產條件，發(fā)展集體經濟，確保農民長遠生計不受影響。

6、必須通過市場手段實現(xiàn)流轉。集體建設用地流轉收益屬于農民集體，直接影響到集體經濟組織內部每一個成員的切身利益，與國有土地出讓轉讓比較，問題更尖銳，矛盾更集中。因此，在集體建設用地流轉操作程序設計上，要參照國有建設用地流轉有關規(guī)定執(zhí)行，對有兩個以上意向受讓人的，必須通過招標、拍賣、掛牌等公開競價方式流轉，達到優(yōu)化配置資源的目的，確保農民集體利益的最大化。