●王 松

(北京市消防總隊,北京 100035)

消防安全是社會穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的重要保障,直接關(guān)系人民群眾安居樂業(yè),關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局,這決定了消防工作必然是政府公共管理和社會服務(wù)的重要內(nèi)容?！断婪ā肥俏覈拦ぷ鞫嗄陙韺嵺`經(jīng)驗的總結(jié),1998年制定《消防法》時就確定了政府對消防工作的領(lǐng)導(dǎo),2008年新修訂的《消防法》繼承和發(fā)展了這一規(guī)定,在第 2條中將“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作為消防工作原則的重要內(nèi)容加以確定,同時第 3條又規(guī)定“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國的消防工作,地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作”。然而政府承擔的具體消防工作職責卻散見于各類法律法規(guī),筆者對其進行了一次梳理、歸納,認為政府的消防工作職責主要有六大類,分別如下：

一、行政立法

行政立法,是指政府根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章。主要包括：

(一)國務(wù)院制定行政法規(guī)

行政法規(guī)必須以憲法和法律為依據(jù),它的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。其規(guī)定的事項主要有三方面的內(nèi)容：(1)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項;(2)為實施憲法第 89條規(guī)定的屬于國務(wù)院的行政管理職權(quán),而需要制定行政法規(guī)的事項;(3)全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院立法的事項。

(二)部委規(guī)章

國務(wù)院各部、委員會及具有行政管理職能的直屬機構(gòu),可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),制定規(guī)章。

(三)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定規(guī)章

地方政府規(guī)章的制定依據(jù)是法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),其規(guī)定的事項主要有兩項：(1)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定而需要制定規(guī)章的事項;(2)屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項。

二、行政決策

行政決策,是指政府依法對其所管轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大的消防行政管理事項作出決策。具體包括：

(一)將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是政府根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展所作的統(tǒng)籌部署,是政府開展社會管理和公共服務(wù)的重要依據(jù)?？茖W(xué)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,有利于合理有效配置公共資源,促進社會和諧發(fā)展。消防工作是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分,關(guān)系到公共財產(chǎn)安全、公民人身、財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定,因此,政府應(yīng)當將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,使消防工作與經(jīng)濟、社會同步發(fā)展,保障國民經(jīng)濟和社會在安全的前提下又好又快發(fā)展。

(二)建立火災(zāi)事故的應(yīng)急救援機制

縣級以上地方人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門針對本行政區(qū)域內(nèi)的火災(zāi)特點制定應(yīng)急預(yù)案,建立應(yīng)急反應(yīng)和處置機制,為火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作提供人員、裝備等保障。火災(zāi)的發(fā)生具有突發(fā)性的特點,政府針對本行政區(qū)域的火災(zāi)特點制定應(yīng)急預(yù)案,建立火災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)機制,能夠確保在發(fā)生火災(zāi)時迅速采取有效措施,防止人員傷亡和財產(chǎn)損失擴大。火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當針對火災(zāi)的性質(zhì)、特點以及可能造成的危害,明確規(guī)定火災(zāi)應(yīng)急救援工作的組織指揮體系、部門職責、火災(zāi)的預(yù)防與預(yù)警機制、處置程序、保障措施等內(nèi)容。同時,政府還應(yīng)當為火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作提供人員、裝備保障,根據(jù)預(yù)案切實做好人力、物力、財力、交通、醫(yī)療、通信保障工作,保證火災(zāi)應(yīng)急救援工作順利開展。

三、決定重大事項

決定重大事項,是指政府依法對消防行政管理中的具體重大事宜的處理權(quán)。具體包括：

(一)決定重大行政處罰案件

根據(jù)消防法的規(guī)定,責令停產(chǎn)停業(yè),對經(jīng)濟和社會生活影響較大的,由公安機關(guān)消防機構(gòu)提出意見,并由公安機關(guān)報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關(guān)等部門實施。責令停產(chǎn)停業(yè)對經(jīng)濟和社會生活影響較大,主要是指被處罰的生產(chǎn)經(jīng)營單位對當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)有較大影響,或者與當?shù)厝嗣袢罕娚钣忻芮嘘P(guān)系,如果停產(chǎn)停業(yè)有可能帶來重大經(jīng)濟損失,甚至可能對當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生重大影響,給當?shù)厝罕娚顜砝щy,一旦處置不妥容易影響社會穩(wěn)定。因此,對這些生產(chǎn)經(jīng)營單位作出責令停產(chǎn)停業(yè)處罰時應(yīng)當慎重考慮,不能由公安機關(guān)及其消防機構(gòu)決定,而應(yīng)當由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌考慮作出決定,并由政府組織有關(guān)部門實施。

(二)調(diào)整城鄉(xiāng)消防安全布局

城鄉(xiāng)消防安全布局不符合消防安全要求的,應(yīng)當調(diào)整、完善;對于公安機關(guān)消防機構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求,或者本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的,由公安機關(guān)書面報告本級人民政府,接到報告的人民政府應(yīng)當及時核實情況,組織或者責成有關(guān)部門、單位采取措施,予以整改。城鄉(xiāng)消防安全布局和公共消防設(shè)施是保障城鄉(xiāng)公共安全的重要基礎(chǔ),事關(guān)城鄉(xiāng)火災(zāi)防控整體水平。合理的城鄉(xiāng)消防安全布局和規(guī)范的公共消防設(shè)施配置,有利于提高城鄉(xiāng)火災(zāi)防控能力,有效防止和減少火災(zāi)危害。消防火災(zāi)隱患僅僅依靠公安機關(guān)及其消防機構(gòu)不可能予以消除,需要調(diào)動多個管理部門,因此,必須由人民政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。

四、規(guī)劃建設(shè)

(一)制定實施消防規(guī)劃

各級人民政府要制定消防規(guī)劃并負責組織落實。地方各級人民政府應(yīng)當將包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容的消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃,并負責組織實施。消防規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分,消防規(guī)劃是否科學(xué)、合理,是判斷一個地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃是否科學(xué)、合理的重要指標之一,依法將消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃并組織實施,對促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重大的意義。因此,人民政府應(yīng)當結(jié)合本地區(qū)的實際情況,在消防規(guī)劃中科學(xué)、合理地制定有關(guān)消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容,將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃并組織實施。

(二)建設(shè)公共消防設(shè)施

各級人民政府要加快公共消防設(shè)施、消防裝備建設(shè),保障經(jīng)費投入,公共消防設(shè)施、消防裝備不足或者不適應(yīng)實際需要的,應(yīng)當增建、改建、配置或者進行技術(shù)改造。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展,城市化進程不斷深入,城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴大,建筑的布局和功能越來越復(fù)雜,火災(zāi)的危險性大大增加。在這樣的情況下,公共消防設(shè)施、消防裝備應(yīng)當及時得到維護和補充,并且應(yīng)當根據(jù)新的火災(zāi)形勢不斷進行技術(shù)更新和升級,為預(yù)防和撲救火災(zāi)提供物質(zhì)保障。因此,人民政府應(yīng)當加強公共消防設(shè)施和消防裝備的建設(shè)和管理,對公共消防設(shè)施不適應(yīng)需求的,應(yīng)當及時增建、改建;新建城市和開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)的公共消防設(shè)施建設(shè)必須一步到位;對過去城市建設(shè)過程中消防供水、消防車通道、消防通信等“欠賬”的,要抓緊徹底解決;對消防裝備不足的,應(yīng)當及時配備和進行技術(shù)改造、更新。

(三)建立健全消防組織

各級人民政府應(yīng)當加強消防組織建設(shè),根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要,建立多種形式的消防組織,加強消防技術(shù)人才培養(yǎng),增強火災(zāi)預(yù)防、撲救和應(yīng)急救援的能力。各種消防組織是火災(zāi)預(yù)防、撲救和其他應(yīng)急救援工作的具體承擔者,必須加強消防組織的建設(shè)和管理,以滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。多種形式的消防組織,主要包括公安消防隊、政府專職消防隊、企事業(yè)單位專職消防隊、志愿消防隊等?？h級以上地方人民政府應(yīng)當按照國家規(guī)定建立公安消防隊、專職消防隊,并按照國家標準配備消防裝備,承擔火災(zāi)撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和消防工作的需要,建立專職消防隊、志愿消防隊,承擔火災(zāi)撲救工作。公安消防隊是我國主要的專業(yè)消防力量,加強公安消防隊建設(shè)是加強消防組織建設(shè)的重要內(nèi)容,一是要科學(xué)布局,消防隊站的覆蓋范圍更加全面,縣級以上人民政府應(yīng)按照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標準,建立公安消防隊,尤其是尚未建立公安消防隊的縣級區(qū)域,應(yīng)當抓緊建立;二是要不斷提高公安消防隊的火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援能力,加強技術(shù)和人才培養(yǎng)。政府專職消防隊、志愿消防隊是公安消防隊的重要補充力量,地方人民政府可以合理利用社會資源,成立政府專職消防隊、志愿消防隊,與公安消防隊共同形成統(tǒng)籌兼顧、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的消防組織體系。

(四)加強農(nóng)村消防工作

地方各級人民政府應(yīng)當加強對農(nóng)村消防工作的領(lǐng)導(dǎo),采取措施加強公共消防設(shè)施建設(shè),組織建立和督促落實消防安全責任制。農(nóng)村消防工作是我國消防工作的重要組成部分,但是由于種種原因,我國農(nóng)村消防工作與城市相比還較為薄弱,還不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,也不適應(yīng)農(nóng)村居民的消防安全需求。為此,必須從以下三個方面加強農(nóng)村消防工作：一是地方各級人民政府應(yīng)當加強對農(nóng)村消防工作的領(lǐng)導(dǎo)。人民政府的領(lǐng)導(dǎo)是做好農(nóng)村消防工作的關(guān)鍵,農(nóng)村消防工作是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容,是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障,做好農(nóng)村消防工作,保障群眾人身財產(chǎn)安全,維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,確保群眾安居樂業(yè),為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境,是人民政府的重大責任。二是地方各級人民政府應(yīng)當采取措施加強公共消防設(shè)施建設(shè)。人民政府應(yīng)當充分利用新農(nóng)村建設(shè)的大好時機,結(jié)合農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè),將消防安全布局、消防水源、消防車通道、公共消防設(shè)施等與村容村貌、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水工程、能源建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步實施,不斷改善農(nóng)村消防安全條件。三是地方各級人民政府應(yīng)當組織建立和督促落實消防安全責任制。當前,農(nóng)村消防安全責任制不健全,是制約農(nóng)村消防工作的重要因素,因此,針對農(nóng)村消防工作的薄弱環(huán)節(jié),人民政府要組織建立和督促落實農(nóng)村消防安全責任制,并做好監(jiān)督檢查,確保其得到貫徹落實。

五、調(diào)查處理火災(zāi)事故

特別重大火災(zāi)事故,即造成 30人以上死亡,或者 100人以上重傷,或者 1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故,由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查;重大火災(zāi)事故,即造成 10人以上 30人以下死亡,或者 50人以上 100人以下重傷,或者 5 000萬元以上 1億元以下直接經(jīng)濟損失的事故,由事故發(fā)生地省級人民政府負責調(diào)查;較大火災(zāi)事故,即造成 3人以上 10人以下死亡,或者 10人以上 50人以下重傷,或者 1 000萬元以上 5 000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故,由設(shè)區(qū)的市級人民政府府負責調(diào)查;一般火災(zāi)事故,即造成 3人以下死亡,或者 10人以下重傷,或者 1000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故,由縣級人民政府負責調(diào)查?；馂?zāi)事故調(diào)查結(jié)束后,負責事故調(diào)查的人民政府應(yīng)當根據(jù)事故調(diào)查報告做出批復(fù)。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照人民政府的批復(fù),依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰,對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應(yīng)當按照負責事故調(diào)查的人民政府的批復(fù),對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的,應(yīng)依法追究其刑事責任。

六、宣傳指導(dǎo)檢查

(一)開展經(jīng)常性的宣傳教育

各級人民政府應(yīng)當組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育,使消防宣傳教育深入到各個領(lǐng)域,使公眾能夠及時獲取消防知識,提高公民的消防安全意識,使群眾了解和掌握報警、避險、火災(zāi)預(yù)防、逃生自救的常識,讓公眾認識到消防安全的重要性,了解消防知識,自覺遵守消防法律、法規(guī)。

(二)重點防火期的宣傳檢查

在重點防火期,針對特定人群或者特定火災(zāi)特點,進行有針對性的宣傳教育和檢查,能夠起到較好的作用,有利于重點防火期各項消防工作的順利開展。例如在農(nóng)業(yè)收獲季節(jié)、森林和草原防火期間、重大節(jié)假日期間以及火災(zāi)多發(fā)季節(jié),地方各級人民政府應(yīng)當組織開展有針對性的消防宣傳教育,采取防火措施,進行消防安全檢查,使群眾能夠了解在重點防火期,哪些環(huán)節(jié)容易發(fā)生火災(zāi),應(yīng)當采取何種預(yù)防措施以及一旦發(fā)生火災(zāi)后應(yīng)當如何逃生自救和撲救初起火災(zāi)。通過消防安全檢查,能夠確保各項消防安全措施得到有效的落實。

(三)指導(dǎo)基層組織開展消防工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作。村民委員會、居民委員會是農(nóng)村居民和城市居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的基層群眾性自治組織,只有充分發(fā)揮村民委員會和居民委員會的作用,才能有效地做好群眾消防安全工作,提高他們的消防安全意識和能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和城市街道辦事處是人民政府的基層組織,應(yīng)當指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展下列群眾性消防工作：一是宣傳普及消防知識,使群眾了解火災(zāi)預(yù)防、逃生自救的常識,宣傳有關(guān)消防工作的法律法規(guī),提高消防安全意識;二是建立消防安全責任制度,確定消防安全責任人,使消防安全工作責任到人;三是組織制定防火安全公約,使居民共同遵守消防安全制度,并互相監(jiān)督;四是進行防火安全檢查,檢查是否有違反防火安全公約的情況,是否存在火災(zāi)隱患并督促整改。

(四)監(jiān)督檢查

地方各級人民政府應(yīng)當落實消防工作責任制,對本級人民政府有關(guān)部門履行消防安全職責的情況進行監(jiān)督檢查。人民政府有關(guān)部門一方面作為行政機關(guān)要行使法律授予的消防行政職權(quán),另一方面作為機關(guān)法人,還要承擔《消防法》第 16條規(guī)定的單位消防安全職責。因此,為確保人民政府各有關(guān)部門依法履行消防工作職責,地方各級人民政府應(yīng)當對本級人民政府有關(guān)部門落實消防安全責任制、履行消防安全職責的情況進行監(jiān)督檢查?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)本系統(tǒng)的特點,有針對性地開展消防安全檢查,及時督促整改火災(zāi)隱患。

要做好消防工作,除了公安機關(guān)消防機構(gòu)加強監(jiān)督以外,還需要人民政府其他部門的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《消防法》和有關(guān)法律的規(guī)定,除公安機關(guān)消防機構(gòu)外,其他有關(guān)政府部門也應(yīng)承擔有關(guān)的消防安全的行政職責,如教育、人力資源行政主管部門應(yīng)將消防知識納入教育、教學(xué)、培訓(xùn)的內(nèi)容,再如建設(shè)行政主管部門對建筑工程消防設(shè)計未經(jīng)審核合格的,不得核發(fā)施工許可證?！断婪ā愤@些規(guī)定有利于貫徹“部門依法監(jiān)管”的原則,發(fā)揮人民政府有關(guān)部門熟悉本系統(tǒng)、掌握本系統(tǒng)消防工作特點的優(yōu)勢,依法有針對性地開展消防安全檢查,提高消防安全監(jiān)督檢查效率,提高整體消防安全監(jiān)督檢查效果。