廖雪泓

（中共樂山市委黨校四川樂山614000）

完善西部欠發(fā)達地區(qū)縣域農(nóng)村公共服務(wù)供給機制的路徑選擇

廖雪泓

（中共樂山市委黨校四川樂山614000）

本文通過重塑縣級政府的服務(wù)理念，建立與完善政府激勵機制，形成農(nóng)村公共服務(wù)多中心的供給模式，在建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)決策機制和以農(nóng)村社會評價為主的績效管理評估機制的基礎(chǔ)上構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的運行機制，以實現(xiàn)公共服務(wù)體系均等化為目標(biāo)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，并建立有效的農(nóng)村公共服務(wù)供給監(jiān)督機制，最終建立和發(fā)展起具有西部特色的欠發(fā)達地區(qū)縣域農(nóng)村公共服務(wù)供給機制。

西部農(nóng)村公共服務(wù)供給機制

雖然我國西部欠發(fā)達地區(qū)縣級政府在加強政府公共服務(wù)職能、重視農(nóng)村公共服務(wù)供給、加大財政投入、逐步完善公共服務(wù)體系等方面已取得了一定的成就。但是由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、財政困難、財權(quán)與事權(quán)不對稱、“自上而下”的農(nóng)村公共服務(wù)決策機制、缺乏有效監(jiān)督以及片面的“政績觀”，導(dǎo)致西部欠發(fā)達地區(qū)縣域農(nóng)村公共服務(wù)還存在著總體供給不足、供給與需求不對稱、供給主體單一和有效供給不足的問題。筆者認為要完善西部欠發(fā)達地區(qū)縣域農(nóng)村公共服務(wù)供給機制需從以下幾方面入手：

一、重塑縣級政府的服務(wù)理念

（一）轉(zhuǎn)變縣級政府理念

服務(wù)意識、公仆意識、民本意識是現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的價值取向。從本質(zhì)上來說，服務(wù)型政府的核心職能就是“服務(wù)”。樹立以民為本的服務(wù)思想?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部想問題、做決策、辦事情都應(yīng)該從當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根本利益出發(fā)，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。因此，縣級政府首先要破除高高在上的管理者的思維定勢和傳統(tǒng)觀念，樹立政府只是社會公共服務(wù)責(zé)無旁貸的供給者的管理理念。

（二）轉(zhuǎn)變縣級政府職能

強化縣級政府的公共服務(wù)職能，實現(xiàn)從經(jīng)濟建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。需要做好以下三個方面的工作：第一，轉(zhuǎn)變政府職能。從過去強調(diào)經(jīng)濟管理職能，轉(zhuǎn)變成以為提高農(nóng)民生活質(zhì)量和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件提供服務(wù)上來；第二，提高政府公共服務(wù)的供給能力。政府在提供公共服務(wù)時應(yīng)以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，以提高農(nóng)民的滿意度為目標(biāo)；第三，在強化公共服務(wù)職能的同時，注重履行市場監(jiān)管和社會管理職能；第四，在農(nóng)村公共服務(wù)中引入市場競爭機制，增強農(nóng)村民間組織等社會力量的密切合作，提高公共服務(wù)的供給能力。

強化縣級政府的公共服務(wù)職能，實現(xiàn)從汲取型政府向惠農(nóng)型政府的轉(zhuǎn)變。第一，以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，重點提供農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中所急需的公共服務(wù)；第二，提高政府農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力以保證效率和質(zhì)量；第三，強化農(nóng)村的公共安全服務(wù)。

二、建立與完善政府激勵機制，形成農(nóng)村公共服務(wù)的多中心供給模式

（一）建立與完善農(nóng)村公共服務(wù)市場供給激勵機制

縣級政府可以出臺一系列政策，擴大農(nóng)村公共服務(wù)的市場供給規(guī)模。一是政府對農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)項目提供一定的財政貼息，吸引民間資本的投入；二是對提供農(nóng)村公共服務(wù)的項目和經(jīng)營企業(yè)給予一定的財政補貼，提高公共服務(wù)供給者的收益率；三是對農(nóng)村社區(qū)公益性經(jīng)營給予直接的低稅率優(yōu)惠，提高經(jīng)營收益，減少投資風(fēng)險。

（二）建立與完善農(nóng)村公共產(chǎn)品自愿供給激勵機制

1.擴大享受稅收優(yōu)惠的范圍。政府應(yīng)該從鼓勵社會捐贈農(nóng)村公共產(chǎn)品的目的出發(fā)，采取各種稅收優(yōu)惠政策，不斷擴展捐贈者享受稅收優(yōu)惠的范圍，不僅捐贈現(xiàn)金可享受稅收優(yōu)惠政策，而且捐贈物資也可享受稅收優(yōu)惠政策，從而調(diào)動捐贈者的積極性。

2.提高捐贈優(yōu)惠比例。企業(yè)所得稅法規(guī)定：“除向紅十字會、福利性、非營利性老年服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、公益性青少年活動場所的捐款外，納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)的部分準予扣除。”而國際通用慣例的年度所得稅為10%。因此，我們可以通過適當(dāng)提高免稅比例，激發(fā)捐贈者的積極性。

（三）建立與完善農(nóng)村公共服務(wù)非營利組織供給激勵機制

一是對非營利組織的非營利收入和營利收入進行嚴格界定，屬于非營利收入的給予一定的稅收優(yōu)惠政策，同時對非營利組織的支出方向進行嚴格審計，對非營利組織的非公益性支出實施補稅。二是由稅務(wù)部門根據(jù)稅法明確界定非營利組織稅收優(yōu)惠享受資格，對于未取得免稅資格的非營利組織，就必須嚴格監(jiān)督其經(jīng)營活動照章納稅。三是對運行規(guī)范、符合稅收優(yōu)惠條件的非營利組織，可以采取免征或少征所得稅、增值稅和營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠政策，調(diào)動非營利組織提供公共服務(wù)的積極性。

三、構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的運行機制

（一）完善農(nóng)村公共決策機制

1.加強農(nóng)村基層民主建設(shè)。（1）完善“一事一議”制度?？h級政府應(yīng)該重新定位“一事一議”的角色，移除農(nóng)村公共服務(wù)補充供給職能，強化需求表達功能；進一步具體化議題的選擇程序、表決步驟，構(gòu)建良好的需求表達渠道；完善村民代表選舉制度，增加農(nóng)民對資金監(jiān)督的權(quán)力，確保國家轉(zhuǎn)移支付資金的?？顚Ｓ谩＃?）豐富農(nóng)村民主形式，引入?yún)f(xié)商民主機制。協(xié)商民主是選舉民主的重要補充形式，要倡導(dǎo)其在公共治理中的參與、對話和協(xié)商的公益精神，促進國家與社會、政府與農(nóng)民、政府與市場在公共治理中的協(xié)同互動。（3）建立農(nóng)民需求顯真識別與瞄準機制。主要通過建立“農(nóng)民上訪”和縣級政府采訪民意的“調(diào)查研究”等農(nóng)民真實需求的表達機制來實現(xiàn)。同時，要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級領(lǐng)導(dǎo)人的選舉產(chǎn)生制度，變?nèi)蚊茷檫x舉制，使農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人均由基層民主選舉產(chǎn)生，讓選舉出來的領(lǐng)導(dǎo)能更好地表達和決策農(nóng)村公共服務(wù)，形成需求與瞄準的機制“對接”。

2.提高農(nóng)民的組織化程度。提高農(nóng)民的組織化程度，關(guān)鍵是還原農(nóng)村社區(qū)（村委會）的自治本質(zhì)。這樣，作為農(nóng)民自治組織的農(nóng)村社區(qū)，自身就提供了村民民意表達的服務(wù)。而且，由于相關(guān)法律的規(guī)定，政府更重視與農(nóng)村社區(qū)打交道，通過農(nóng)村社區(qū)渠道表達出來的農(nóng)民需求更容易被政府識別與接受。此外，還可以考慮建立農(nóng)民協(xié)會來提高農(nóng)民的組織化程度。在農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中，組織化的農(nóng)民通過農(nóng)民協(xié)會與政府進行平等的對話（從消費者與生產(chǎn)者的角度），從而提高農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性。

（二）建立績效管理評估機制

1.必須要以農(nóng)村社會評價為主。過去由公共服務(wù)提供主體對自己所提供的服務(wù)來進行自我評價是錯誤的做法，真實有效的農(nóng)村公共服務(wù)績效評估體系是應(yīng)該以社會評價為標(biāo)準?？梢詮姆?wù)的質(zhì)量、效率、能力、公共責(zé)任和社會公眾的滿意程度等方面對公共服務(wù)過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果進行評定。同時，加大農(nóng)村居民評價對政府服務(wù)考核的影響比重，讓政府的服務(wù)對象對提供服務(wù)的政府和公務(wù)員打分。對公眾所作出的評價迅速反應(yīng)、及時反饋，可以增強政府在變革時代響應(yīng)公共服務(wù)的能力。

2.必須有利于改善公共服務(wù)的提供過程。完善的公共服務(wù)績效評估體系能促進提供公共服務(wù)的有效供給，使其在數(shù)量上和質(zhì)量上都能有效地達到公共服務(wù)的目標(biāo)和目的。公共機構(gòu)在提供農(nóng)村公共服務(wù)時應(yīng)該及時、熱情周到、保持渠道暢通，并且奉行用戶至上的原則；同時，可以采用量化的指標(biāo)來進行評估以提高供給效率。比如通過將政府負責(zé)的農(nóng)村公共服務(wù)承包給私人部門等來負責(zé)，通過競爭招標(biāo)的市場競爭機制，節(jié)約服務(wù)成本，促進服務(wù)績效的提升，增強農(nóng)村公共服務(wù)的透明度。

3.必須有利于打破GDP政績觀，加快服務(wù)型政府建設(shè)?？冃гu估目標(biāo)應(yīng)該是社會管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)并重。在各政府部門中逐步推廣公共服務(wù)滿意度測評活動，通過確立服務(wù)意識、依法行政、廉潔從政、政務(wù)公開、工作效率等滿意度評估指標(biāo)來促進政府公共服務(wù)的認知度，提高政府的服務(wù)水平，建設(shè)一個公開、透明、高效、廉潔的政府，塑造服務(wù)型政府的新形象。

4.必須能促進公共服務(wù)的專業(yè)精神和問責(zé)制的構(gòu)建。建立以農(nóng)村公共服務(wù)業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度，在公共服務(wù)系統(tǒng)中引入人力資源的競爭激勵機制和培訓(xùn)發(fā)展機制，培養(yǎng)干部卓越的專業(yè)技術(shù)水平和良好的倫理道德素質(zhì)。通過公共服務(wù)績效評估構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)的道德規(guī)范體系，確立公職人員的行為道德標(biāo)準，促進公務(wù)員的職業(yè)道德建設(shè)，弘揚公務(wù)員隊伍的廉潔和敬業(yè)精神。通過農(nóng)村公共服務(wù)績效評估，強化中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制，提高公務(wù)員的責(zé)任意識，改善公務(wù)員為公眾服務(wù)的態(tài)度和質(zhì)量。

四、完善農(nóng)村公共財政體制

（一）加大公共財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的力度

首先要調(diào)整公共財政支出的范圍，提高農(nóng)村公共服務(wù)支出的總量與比例。將財政支出的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、公共教育、公共安全等基本公共服務(wù)方面。其次，制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準，提高能夠獲得最基本公共服務(wù)的受益群眾范圍。以保護弱勢群體為重點，擴大公共服務(wù)的覆蓋面。讓農(nóng)民看得起病，讓農(nóng)村孩子上得起學(xué)，讓農(nóng)村弱勢群體能實實在在地享受到改革和發(fā)展的成果。

（二）以公共服務(wù)體系均等化為目標(biāo)，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

要合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的資金投入力度，加強對專項轉(zhuǎn)移支付的管理，提高資金的使用效率。要增加均衡作用強的一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入力度，并且以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，通過更好地衡量支出需要和財政能力來完善目前的一般性轉(zhuǎn)移支付；要清理和壓縮現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目。屬于下級支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，上級不安排?？?，取消現(xiàn)有?？钪忻桓睂嵑瓦^時的項目，整合重復(fù)交叉的項目，對保留的專項資金按“保存量、調(diào)增量”的做法，增量部分集中起來用于一般性轉(zhuǎn)移支付補助；要提高中央直接對縣轉(zhuǎn)移支付的資金水平。中央政府在制定相關(guān)政策時，要充分考慮縣級基層政府的承受能力，對于超出基層政府承受能力的，中央財政要實施直接轉(zhuǎn)移支付予以必要的補助；要完善省級以下的轉(zhuǎn)移支付體系，建立省對縣的轉(zhuǎn)移支付框架。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的方式分別設(shè)計不同的轉(zhuǎn)移支付制度，省對縣的縱向轉(zhuǎn)移支付按人均相關(guān)因素計算后，以縣為單位，由省財政通過撥款的方式來彌補缺口。市縣間的橫向轉(zhuǎn)移支付要在省級財政的干預(yù)下，將經(jīng)濟發(fā)展快的縣（市）財政收入的增量部分以一定比例補助給落后縣（市）。

（三）積極開發(fā)多元化的農(nóng)村公共服務(wù)資金來源渠道

政府可以采用財政補助、稅收、價格等政策引導(dǎo)私人資本進入屬于準公共產(chǎn)品范疇的公共服務(wù)供給領(lǐng)域。比如以財政補助形式鼓勵農(nóng)民開展職業(yè)培訓(xùn)，以貼息的方法支持農(nóng)村合作組織和行業(yè)協(xié)會發(fā)展公共服務(wù)，用補貼的辦法推廣農(nóng)業(yè)先進技術(shù)等。對于像非義務(wù)教育階段的學(xué)校、公用廁所、公共汽車等這類可以進行排他性消費的、排他成本不高的準公共產(chǎn)品，可以通過向消費者收取比較低的費用來彌補他的成本。由于西部欠發(fā)達地區(qū)的縣級政府缺乏提供更多的準公共產(chǎn)品的財政實力，可以通過制定優(yōu)惠政策吸收和鼓勵民間資本在農(nóng)村地區(qū)投入生產(chǎn)和提供這類公共產(chǎn)品。然后，政府根據(jù)排他成本、生產(chǎn)成本和一定的利潤率來規(guī)定這類準公共產(chǎn)品的價格標(biāo)準，力求做到既讓私人資本愿意投資準公共產(chǎn)品，又能讓農(nóng)民支付得起準公共產(chǎn)品的消費。

（四）建立與公共服務(wù)體現(xiàn)優(yōu)先秩序相適應(yīng)的公共財政預(yù)算體制

在我國廣大農(nóng)村，特別是西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，公共服務(wù)短缺問題非常嚴重。因此，我國財政制度在策略上，要著眼長遠，立足當(dāng)前，統(tǒng)籌兼顧，有先有后，分清緩急，逐次解決。政府財力的有限性決定了農(nóng)村公共服務(wù)供給體系建設(shè)必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先秩序。排序的基本原則是：先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品；先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展。在財政預(yù)算體制中要體現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給體系的優(yōu)先秩序。

五、建立有效的農(nóng)村公共服務(wù)供給監(jiān)督機制

（一）構(gòu)建一個相對獨立的農(nóng)村公共服務(wù)供給監(jiān)督機構(gòu)

實行公共事務(wù)和公共資金的公開透明化；充分發(fā)揮各級人大和村委會的監(jiān)督作用的同時，積極開發(fā)引導(dǎo)社會和媒體的輿論監(jiān)督導(dǎo)向，確保公共資源的合理使用，將公共服務(wù)置于全社會公開透明的監(jiān)督之下；強化審計監(jiān)察，加大反腐力度，對違規(guī)違法行為概不手軟；引入競爭機制，防止暗箱操作，力爭做到既降低監(jiān)督成本又提高監(jiān)督效率。根據(jù)監(jiān)管的對象和職能，嘗試構(gòu)建一個相對獨立的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管機構(gòu)。這個監(jiān)管機構(gòu)必須從政府中獨立出來，不隸屬于任何一個行政部門，能夠獨立執(zhí)行監(jiān)督政策；接受政府最高行政人員的垂直領(lǐng)導(dǎo)，具有一定的法律地位；監(jiān)管機構(gòu)不能是“一言堂”，應(yīng)該是一個由合議機構(gòu)（如一個委員會）來集體領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)委員包括行業(yè)技術(shù)、法律等方面的人才以及群眾代表；監(jiān)管機構(gòu)具有一定的人事權(quán)力，根據(jù)機構(gòu)的工作職能來錄用政府公務(wù)員或者招聘非公務(wù)人員。這樣才能真正使這個具有民間機構(gòu)特性的三方管理機構(gòu)履行監(jiān)管農(nóng)村公共服務(wù)供給的作用。

（二）嚴格控制公共服務(wù)供給過程的參與者

所有進入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的供給單位都要經(jīng)過政府嚴格的資質(zhì)審查，主要從公共服務(wù)生產(chǎn)單位的承擔(dān)該項公共服務(wù)的生產(chǎn)供給能力、法人資格、企業(yè)規(guī)模、企業(yè)信譽度、生產(chǎn)供給經(jīng)驗，認定標(biāo)準、生產(chǎn)目的以及承擔(dān)違約責(zé)任的能力等方面進行考核。此外，公共服務(wù)供給單位還須將供給方案和完整的成本效益指標(biāo)提供給政府進行可行性分析，考察其是否具備供給資格。

（三）加強對公共服務(wù)供給過程的有效監(jiān)督

要加強對公共服務(wù)供給過程的有效監(jiān)督，就必須借助國家權(quán)力，通過不同的途徑，利用不同的方式和手段，建立全方位、多層次的監(jiān)督體系，實行強有力的監(jiān)督。政府要加強法制監(jiān)督，用法制來規(guī)范供給過程；要加強社會公眾監(jiān)督，讓監(jiān)督具有廣泛的社會基礎(chǔ)；要加強輿論監(jiān)督，發(fā)揮媒體為人民、為政府服務(wù)的功能。此外，政府還要對供給過程中公共服務(wù)供給資源使用情況進行嚴格審查，定時審計公共服務(wù)供給資源的收支情況和使用效果，加大反腐力度，杜絕暗箱操作，嚴厲查處各項違紀違規(guī)行為，將公共服務(wù)資源的使用置于政府的嚴格監(jiān)督之下。

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責(zé)任編輯：劉國春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.04.12

1009-6922(2010)04-36-04

2010-07-07

廖雪泓（1979—），女，四川井研人，中共樂山市委黨校講師。主要研究方向：行政管理。