張洪武

（北京市社會科學(xué)院，北京 100101）

治理理念的社區(qū)實踐

張洪武

（北京市社會科學(xué)院，北京 100101）

治理理念作為對傳統(tǒng)單一政府管理的反思，強(qiáng)調(diào)治理主體的多中心秩序和治理權(quán)力的多向度，強(qiáng)調(diào)自下而上的對話、協(xié)商與合作，而不是單純的命令與服從，它強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、非營利組織和公民的互動與協(xié)作，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向的治理理念，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間組織興起的必然要求。但我國目前存在的官本位現(xiàn)象及政企、政事、政社不分的現(xiàn)象與治理主義理念背道而馳。重塑政府，確定政府邊界，實行政企、政事、政社分開，積極培育民間組織的發(fā)展，發(fā)揮民間組織在社區(qū)治理中的重要作用，將是在社區(qū)實踐中貫徹治理主義理念、構(gòu)建政治文明與和諧社會的重要路徑選擇。

治理理念；公共服務(wù)；社區(qū)實踐；政府邊界

我國改革開放30多年來的最大變化就是隨著市場經(jīng)濟(jì)的實行和民間組織的崛起，政府作為社會唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心地位的改變，以及政府與市場、政府與社會關(guān)系的變革與重塑，而作為這一切必然結(jié)果的是治理主義在整個社會、社區(qū)的實踐，這種實踐對于構(gòu)建政治文明與和諧社會將起到推動作用。

一、治理的基本理念

作為對傳統(tǒng)的管理、統(tǒng)治（govermanet）范疇的反思，在1989年由世界銀行首次使用“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞后，治理（governance）范疇近幾年在國內(nèi)外社會科學(xué)界受到了廣泛的關(guān)注。治理范疇作為對政府唯一權(quán)力中心和公共責(zé)任中心的否定，推行的是除政府之外營利組織、非營利組織和私人個人共同參與管理的理念。原來由政府承擔(dān)的管理職能現(xiàn)在正在由非源自政府的行為主體所承擔(dān)。全球治理委員會1995年對治理所下的定義比較具有權(quán)威性：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理器共同事務(wù)諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。”[1]與治理的基本理念相適應(yīng)的是 “善治”（good governance）范疇。所謂“善治”是指政府組織和非政府組織、公共組織和私人組織基于合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的共同治理以促進(jìn)公共利益最大化的狀態(tài)。國際上通常用“合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、有效性”等六個方面作為評價善治的標(biāo)準(zhǔn)。我以為，下述幾點(diǎn)是治理的主要理念，也表現(xiàn)了治理與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的區(qū)別：

1、主體不同，政府統(tǒng)治或管理的主體是政府，政府對社會和公共事務(wù)是唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心，而治理理念則認(rèn)為，治理的主體不限于政府，還包括營利組織、非營利組織和公民個人，首先是市場主體作為掌握社會資源和納稅的主體要求在政府中有自己的利益訴求和參政渠道，以維護(hù)自己的利益，其次是作為單個經(jīng)濟(jì)主體的集合和聯(lián)絡(luò)中心的行業(yè)協(xié)會與單個經(jīng)濟(jì)主體相比在對政府決策和參與競爭與貿(mào)易爭端的影響力方面具有比較優(yōu)勢，要求參與政治，在消除市場經(jīng)濟(jì)的外部性和消除社會不公平方面獨(dú)具作用的民間組織也要求影響決策，這就導(dǎo)致了治理主體的多中心性。

2、權(quán)力向度的不同。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的權(quán)力向度是自上而下的單一行政中心的，而治理的權(quán)力向度則是自下而上，是多中心的權(quán)力互動并通過這種互動維持社會秩序和居民需求偏好狀態(tài)的過程。

3、治理理念強(qiáng)調(diào)主體互動與協(xié)作。政府本來是公民的授權(quán)，理應(yīng)為授權(quán)者服務(wù)，但在傳統(tǒng)的管理主義模式下，政府作為唯一的權(quán)力中心和責(zé)任中心往往缺乏公民的監(jiān)督而發(fā)生異化，把公權(quán)當(dāng)作追求自己或謀取小集團(tuán)利益的工具，而治理理念強(qiáng)調(diào)的不是政府單一中心秩序，而是政府與市場、與社會的互動所構(gòu)建的多中心秩序。它強(qiáng)調(diào)政府作為被委托人為作為委托人的公民服務(wù)、盡責(zé)、接受委托人的監(jiān)督，而委托人對于違背諾言和不盡責(zé)的被委托人有權(quán)通過用手投票的方式?jīng)Q定其去留。治理理念還強(qiáng)調(diào)協(xié)作對于治理效能的影響。馬克思在分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)協(xié)作是一種生產(chǎn)力，而且是新質(zhì)的生產(chǎn)力，這種生產(chǎn)力不是單個生產(chǎn)力的簡單相加，它所產(chǎn)生的結(jié)果要么是單個生產(chǎn)力永遠(yuǎn)無法達(dá)到的，要么是單個生產(chǎn)力需要經(jīng)過相當(dāng)長的時間才能達(dá)到的。政府、企業(yè)、公民個人分享公共權(quán)力，通過相互之間的協(xié)作共同治理公共事務(wù)，所產(chǎn)生的就是一種新質(zhì)的生產(chǎn)力，這種生產(chǎn)力不是單個組織所能達(dá)到的，或者是某一單個組織要經(jīng)過相當(dāng)長的時間才能達(dá)到的。政府與非營利組織、企業(yè)、公民個人建立協(xié)作伙伴關(guān)系，通過相互合作的方式解決問題，對于治理效能、公共服務(wù)的有效性和回應(yīng)性的提高、和諧社會的建設(shè)，不是單純某一種力量所能達(dá)到的。

4、治理理念要求公開性和參與性，也就是決策的分權(quán)和參與性而不是集權(quán)，是公民參與權(quán)和公民的知情權(quán)。治理是一個雙向的動態(tài)的過程，就像耗散結(jié)構(gòu)一樣，輸入、輸出和信息反饋使治理過程充滿生機(jī)活力，這樣才能保證決策的科學(xué)與正確。盡管增加決策成本，但卻可以減少和避免政府決策失誤給社會造成更大損失。

5、目標(biāo)導(dǎo)向。治理理念強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是規(guī)則和過程，既重視效率也重視反映目標(biāo)導(dǎo)向的效能，實際上就包含了對目標(biāo)群體的責(zé)任性、回應(yīng)性和有效性。效率強(qiáng)調(diào)的是工作的數(shù)量和花費(fèi)的時間成本，效能強(qiáng)調(diào)結(jié)果，強(qiáng)調(diào)工作的質(zhì)量和花費(fèi)的行政成本，它更加重視的是在公共治理和提供公共服務(wù)過程中對公民需求偏好的滿足程度、公民的滿意度指數(shù)。目標(biāo)導(dǎo)向的公共治理觀實際上就把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中對效益的追求和消費(fèi)者導(dǎo)向原則引入了公共治理的績效考評當(dāng)中。它與市場經(jīng)濟(jì)、與政府在福利供給上的危機(jī)、與政府失靈和公民社會的興起有直接關(guān)系。

治理理念首先內(nèi)源于市場經(jīng)濟(jì)，因為市場經(jīng)濟(jì)催生了公民的民主意識和非營利組織；市場經(jīng)濟(jì)把一元化的靜止社會變?yōu)槎嘣牧鲃由鐣纱藢?dǎo)致了社會管理的復(fù)雜化和弱勢群體的出現(xiàn)。

治理對象的復(fù)雜化和現(xiàn)代認(rèn)同感的失落。國家是產(chǎn)生于社會而又高于社會的普遍物，但無論怎樣，它都是來自人民的授權(quán)。人民把自己的一部分權(quán)力讓渡給政府，為的是讓政府保護(hù)自己的利益不受侵害，這在一元化社會就表現(xiàn)為政府是唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心。而在社會分化為政府、市場、非營利域多元化社會的情況下，新經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)、流動人口的增加使社會管理日益復(fù)雜。城市社區(qū)中不僅有下崗失業(yè)人員、離退休人員，也有大量的進(jìn)城務(wù)工人員和社會其他閑雜人員，人們對居住地、工作、生活方式的選擇性增強(qiáng)，自由度增大，但也喪失了通過對特定環(huán)境的歸屬性即能發(fā)現(xiàn)某種簡單規(guī)定的可能性，被管理者比計劃經(jīng)濟(jì)時期有了充分的個人自由和多重歸屬感，人口管理和社會治安出現(xiàn)了前所未有的新情況和新問題，社會的可統(tǒng)治性隨著社會某一居住地人口的匿名性、異質(zhì)性、可選擇性的增強(qiáng)、流動性的增加、同質(zhì)性的降低而降低，政府一元化社會的等級制管理模式面對社會管理對象的日益復(fù)雜化顯得無能為力、疲憊不堪，從而無法對管理對象進(jìn)行有效控制，也無法有效滿足公民對公共服務(wù)的需求。政府體制外公民社會的興起順應(yīng)了這一趨勢，它作為社會成員理性交往的平臺，可以廣泛吸納體制外人員并把他們組織化、社區(qū)化以減少社會邊緣群體的存在，于是，政府、企業(yè)、非營利組織和公民個人多中心的治理成為社會的必需。

弱勢群體的出現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)的實行導(dǎo)致個人本位、個人自擔(dān)風(fēng)險意識增強(qiáng)，公民個人對自己承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)將成為社會選擇的主要法則，優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制作為市場經(jīng)濟(jì)的主要法則無時無刻不在產(chǎn)生著時運(yùn)不濟(jì)者和競爭中的失敗者，對此造成的不公平和貧富差距，市場經(jīng)濟(jì)本身無能為力，毋寧說是市場經(jīng)濟(jì)本身追求效率優(yōu)先所必然帶來的后果，而單靠政府的救濟(jì)也存在政府的失靈，西方福利國家的失敗已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。為了解決“市場失靈”和“政府失靈”而帶來的社會不穩(wěn)定因素，在單位共同體對社會福利保障的作用日益弱化的條件下，公民個人自組織的共同體作為利益保障和表達(dá)的替代性選擇成為民間組織產(chǎn)生的重要根據(jù)和社區(qū)治理的組織基礎(chǔ)。

二、治理理念的社區(qū)實踐

這種治理的基本理念作為全新的治理模式必須以市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的充分發(fā)展為基礎(chǔ)，這是通過對經(jīng)濟(jì)、社會過度行政化的“第二重否定”的一系列組織制度創(chuàng)新實現(xiàn)的。

這種創(chuàng)新和否定首先從政府職能轉(zhuǎn)變開始。我國的改革進(jìn)程表現(xiàn)為政府分權(quán)、職能轉(zhuǎn)移、權(quán)力下放的過程，是政企、政事、政社分開的過程，也就是由中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)向地方分權(quán)、權(quán)威分散、市場和民間社會自主空間逐步擴(kuò)大并承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的過程。所以，在我國，治理理念的實現(xiàn)首先需要培育市場組織、健全市場主體?，F(xiàn)在要做的就是必須承認(rèn)政府的有限性和決策信息的不完全性，根據(jù)“有限政府和政府理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)”完成營利組織和非營利組織“去行政化”的任務(wù)，完成政府從“劃槳者”到“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。主要路徑選擇在于：

1、重塑政府。一是根據(jù)建立現(xiàn)代科層制的要求，變傳統(tǒng)的非理性的、人身依附關(guān)系的、非技術(shù)性的科層制為建立在實踐理性基礎(chǔ)上的、非人格化的、擁有極其完美的技術(shù)化程序和手段的科層制；二是根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的成本績效原則，為了增強(qiáng)消費(fèi)者導(dǎo)向和政府對公共服務(wù)需求的有效回應(yīng)，改革政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力格局，規(guī)范政府的行動邊界，建構(gòu)政府與公民的良性互動關(guān)系。高度集中的政府權(quán)力是以承認(rèn)政府無所不能和全知全覺為前提的，實際上，政府不可能掌握全部決策信息，也付不起掌握全部信息的成本，往往對居民多樣化和不斷變化的需求缺乏回應(yīng)性，難以有效提供公共物品以滿足居民的需求偏好。因此，需要變“以規(guī)則為基礎(chǔ)的自上而下的決策為自下而上的以價值為標(biāo)準(zhǔn)的決策”。權(quán)力下放將是改變高度集中的權(quán)力格局、滿足和有效回應(yīng)居民需求偏好的重要途徑。通過權(quán)力下放，決策權(quán)分散，鼓勵創(chuàng)新和提高效率，基層組織和行政官員可以更迅速地對居民的需求作出反應(yīng)并作出處置。這是與市場經(jīng)濟(jì)中強(qiáng)調(diào)績效和顧客導(dǎo)向相適應(yīng)的。同時政府要改變無所不能的單一權(quán)力中心和對社會公共事務(wù)唯一責(zé)任中心的思維定勢，重理與公民個人的關(guān)系，把消費(fèi)者導(dǎo)向、多中心共治理念引入公共管理和公共服務(wù)中去，建立服務(wù)型政府。

2、通過政企分開，改造政府與市場的傳統(tǒng)關(guān)系。把發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的權(quán)力還給市場，政府充當(dāng)?shù)氖潜ＷC市場主體有秩序牟利的 “守夜人”角色，而不是以權(quán)謀利。政企不分必然導(dǎo)致作為市場主體的企業(yè)主體缺位，導(dǎo)致市場主體競爭意識、消費(fèi)者導(dǎo)向意識的缺乏，所以，在社區(qū)中就是要實行房地產(chǎn)公司和物業(yè)管理部門的“脫行政化”，增強(qiáng)物業(yè)管理公司為了提高服務(wù)質(zhì)量、確立市場競爭中的優(yōu)勢而積極參與社區(qū)治理的熱情，同時也要增強(qiáng)居民對住房及其管理公司的可選擇性，調(diào)動他們作為產(chǎn)權(quán)人與市場主體參與社區(qū)治理的積極性和主動性。

3、通過政事、政社分開，再造政府與公民社會的關(guān)系，尊重并發(fā)揮非營利組織在提供公共服務(wù)、承接政府轉(zhuǎn)移職能與建立和諧社會中的作用。政府在確立自己行動邊界的基礎(chǔ)上，把更多的事情交由非營利組織承擔(dān)和作為管理替代，通過培育和扶持民間組織并讓它們承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)責(zé)任的方式建立與民間組織的伙伴關(guān)系，不要干預(yù)屬于非營利組織自治范圍內(nèi)的事情，這是非營利組織繁榮發(fā)展并參與社區(qū)治理的基礎(chǔ)條件。政府要把屬于民間組織的權(quán)力交給民間組織，實行政事、政社分開。要在公共管理和服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，通過面向社會公開招標(biāo)、委托經(jīng)營等方式，把競爭機(jī)制引入社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)中去。政府要充當(dāng)掌舵人和裁判員而不是劃槳者和運(yùn)動員，通過制定公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)處罰等措施加強(qiáng)對公共服務(wù)生產(chǎn)過程的監(jiān)督檢查，以維護(hù)作為消費(fèi)者的廣大居民的利益。除了以承接政府轉(zhuǎn)移職能的方式促進(jìn)政府治道變革、構(gòu)建多元治理秩序外，專業(yè)化的非營利組織還可以自己的專業(yè)知識對政府部門違反法律法規(guī)、侵害公民利益的行為予以監(jiān)督，促進(jìn)政府決策更加科學(xué)和規(guī)范。

公民的集體力量永遠(yuǎn)會比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會福利。在社區(qū)公共管理領(lǐng)域，黨組織和基層政府部門要始終秉承這一理念，組織群眾組建各種類型的非營利組織，尤其要逐步弱化居委會的行政色彩，不要把它看成執(zhí)行行政命令的“腿”和完成任務(wù)的“框”，而要把它看作發(fā)揮治理作用的主體及通過治理作用的發(fā)揮促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、鞏固黨的執(zhí)政地位的主動因素，要信任并發(fā)揮非營利組織在社區(qū)環(huán)保、社區(qū)文化體育活動、社區(qū)治安、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)扶貧濟(jì)困等方面的積極作用，并給與積極扶持和引導(dǎo)，在相互信任基礎(chǔ)上，把它看作社區(qū)治理及和諧社區(qū)建設(shè)的重要力量和合作伙伴，這樣，治理主義理念才能得到實現(xiàn)。

[1] 全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.23.

D638

A

1672－4445(2010)04－0029－03

2010-03-01

張洪武（1962-），法學(xué)碩士，北京市社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，北京市社會科學(xué)規(guī)劃辦專家?guī)斐蓡T，主要從事社區(qū)與社區(qū)建設(shè)、精神生產(chǎn)與文化經(jīng)濟(jì)研究。

[責(zé)任編輯：鐘 晟]