鄧 鋒,王雪峰

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京101149)

國(guó)土資源監(jiān)督體制的歸納與思考

鄧 鋒,王雪峰

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京101149)

本文首次從監(jiān)督主體的視角,歸納了國(guó)土資源監(jiān)督體系的總體構(gòu)架;分析研究了國(guó)土資源行政管理者與監(jiān)督者的關(guān)系;指出了國(guó)土資源監(jiān)督管理存在的問(wèn)題,并從體制建設(shè)、權(quán)力制約、行政效率等方面提出了對(duì)策建議。

國(guó)土資源;監(jiān)督;體制

國(guó)土資源監(jiān)督與日常行政管理相比,既有明顯區(qū)別,又有密切聯(lián)系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的管理工作實(shí)踐中,逐步形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的政府管理體制格局。但我國(guó)與之相比,仍有差距,監(jiān)督與行政管理往往重疊在一起,尚未形成明確的職能化分。國(guó)土資源系統(tǒng)在長(zhǎng)期的體制建設(shè)中,初步形成了國(guó)土資源監(jiān)督體系的體制構(gòu)架。但國(guó)內(nèi)相關(guān)研究往往從監(jiān)督內(nèi)容著手,側(cè)重研究國(guó)土資源調(diào)查、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)督措施和手段。本文從監(jiān)督主體著手,系統(tǒng)分析和研究了國(guó)土資源監(jiān)督管理的體制格局。

1 國(guó)土資源監(jiān)督的體系構(gòu)架

國(guó)土資源監(jiān)督的體系構(gòu)架,總體上應(yīng)包括:行政監(jiān)察 (國(guó)土資源)系統(tǒng)、國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)、國(guó)土資源督察系統(tǒng)和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督四類監(jiān)督力量。各類監(jiān)督力量,監(jiān)督主體不同,對(duì)象不同,監(jiān)督內(nèi)容也有差異。

1.1 行政監(jiān)察 (國(guó)土資源)系統(tǒng)

行政監(jiān)察 (國(guó)土資源)系統(tǒng) (監(jiān)察局、紀(jì)檢組)是作為外來(lái)監(jiān)督力量,對(duì)國(guó)土資源部門的監(jiān)督,作為國(guó)家行政監(jiān)察重要組成部分而存在,是代表國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督國(guó)土資源部門的行政管理工作。監(jiān)督對(duì)象為國(guó)土資源行政管理人員。其體制機(jī)構(gòu)設(shè)置包含兩部分:一是為履行國(guó)土資源效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察而設(shè)置的監(jiān)察機(jī)構(gòu),二是為履行黨風(fēng)廉政監(jiān)察職能而設(shè)置的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)的特有政體,這兩部分往往采用合署辦公的模式。

1.2 國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng) (執(zhí)法監(jiān)察局、隊(duì))是作為國(guó)土資源管理部門的組成部分,為履行國(guó)土資源管理職能而對(duì)開(kāi)發(fā)利用國(guó)土資源的企業(yè)和個(gè)人的監(jiān)督。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格,因此,它與國(guó)土資源部門并非平行的相互監(jiān)督關(guān)系,其所擁有的全部權(quán)力均來(lái)自于國(guó)土資源部門。在地方,國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)由國(guó)土資源行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) (執(zhí)法監(jiān)察局、科)和國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊(duì)伍 (執(zhí)法監(jiān)察隊(duì))組成。

1.3 國(guó)土資源督察系統(tǒng)

國(guó)土資源督察系統(tǒng)涵蓋了礦產(chǎn)督察員制度和土地督察制度兩部分內(nèi)容,但二者無(wú)論監(jiān)督主體、對(duì)象還是監(jiān)督內(nèi)容,均有很大差異。

首先,土地督察職能與行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察有明顯不同,它是代國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府的國(guó)土資源管理實(shí)施監(jiān)督。解決的是國(guó)土資源省以下垂直管理?xiàng)l件下,中央和省之間的監(jiān)督“空白”問(wèn)題,是中央對(duì)地方的監(jiān)督。同時(shí),國(guó)家土地總督察又由國(guó)土資源部長(zhǎng)兼任,從某種角度講,盡管還不成熟,但這種體制模式至少在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)行與監(jiān)督的兩權(quán)分離。

其次,礦產(chǎn)督察員制度又與土地督察制度有著明顯的差異。盡管二者名稱均有“督察”二字,礦產(chǎn)督察員卻分為國(guó)家督察員與地方督察員。地方督察員主要由地方國(guó)土資源部門從系統(tǒng)內(nèi)外選拔產(chǎn)生,采用聘用的形式。礦產(chǎn)督察辦公室也是作為地方國(guó)土資源部門的內(nèi)屬機(jī)構(gòu)而存在,監(jiān)督對(duì)象主要是從事開(kāi)發(fā)生產(chǎn)的礦山企業(yè)和個(gè)人。從職責(zé)和監(jiān)督對(duì)象來(lái)看,地方礦產(chǎn)督察員制度的設(shè)立與執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)的職能具有共性,都是為履行國(guó)土資源行政管理職能而存在的。

1.4 企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督

根據(jù)《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》,地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)承擔(dān)礦山開(kāi)發(fā)內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)。由于礦山的監(jiān)督管理需要數(shù)據(jù)支撐,并具有較強(qiáng)的技術(shù)性。而地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)對(duì)這些數(shù)據(jù)的把握,成為其對(duì)礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)行為監(jiān)督管理的有效依據(jù)。一般說(shuō)來(lái),地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是可以對(duì)礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)采利用進(jìn)行監(jiān)督;二是對(duì)礦山企業(yè)的礦產(chǎn)儲(chǔ)量進(jìn)行管理;三是對(duì)違反礦產(chǎn)資源管理法規(guī)的行為及其責(zé)任者提出處理意見(jiàn),并可越級(jí)上報(bào)。根據(jù)國(guó)土資源部的要求,大中型礦山必須建立礦山地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu),小型礦山必須配備地質(zhì)測(cè)量人員,沒(méi)有地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)的小礦,應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)有資質(zhì)的礦山地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)。

2 國(guó)土資源監(jiān)督體系的存在的問(wèn)題

2.1 中央對(duì)地方的監(jiān)督問(wèn)題

地方政府作為監(jiān)管者和行政管理者的身份和職能常?；焱谝黄?這是國(guó)土資源監(jiān)管效果無(wú)法達(dá)到客觀需求的根本原因。為了解決這一問(wèn)題,國(guó)家對(duì)原有體制實(shí)施了第一次“修正”,即采用省以下垂直管理體制,將地方行政管理與地方資源管理分開(kāi)。但垂直管理僅到省一級(jí),仍不能解決中央對(duì)省的監(jiān)督空白,于是國(guó)家對(duì)原有體制實(shí)施了第二次“修正”,建立國(guó)家土地督察員制度。雖然兩次“修正”取得了一定成效,但仍有問(wèn)題有待解決:土地督察采用何種手段和方式,對(duì)省以下國(guó)土資源管理實(shí)施監(jiān)督。

2.2 監(jiān)督信息來(lái)源的可靠性問(wèn)題

在國(guó)土資源的監(jiān)督體系中,土地督察監(jiān)督的對(duì)象是地方人民政府。其基本任務(wù)是:監(jiān)督檢查省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況、土地管理職責(zé)履行情況等。目前,土地督察的主要工作方式是,土地督察局監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,提出整改方案,地方政府按照方案整改并反饋給土地督察局,土地督察局再對(duì)地方政府改進(jìn)土地管理工作提出建議。但是,這一工作方式有非常重要的一環(huán)被忽略了,在這一系列的工作執(zhí)行過(guò)程中,地方國(guó)土資源部門是實(shí)際監(jiān)督者,改進(jìn)報(bào)告也由地方國(guó)土資源部門整理、撰寫(xiě)和上交給土地督察局。所以,在這一過(guò)程中,土地督察部門獲得的整改執(zhí)行情況信息,其真實(shí)程度取決于地方國(guó)土資源部門。而地方國(guó)土資源部門一旦受到地方政府的干預(yù),報(bào)告的可信度則會(huì)大打折扣。

2.3 國(guó)土資源綜合管理與監(jiān)督的分散的矛盾關(guān)系

國(guó)土資源管理的基本趨勢(shì)是綜合管理,國(guó)土資源監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與其發(fā)展趨勢(shì)相一致,實(shí)施國(guó)土資源綜合監(jiān)督。雖然一再?gòu)?qiáng)調(diào)綜合,但事實(shí)上,在管理體制機(jī)制建設(shè)過(guò)程中,依然“地”和“礦”走兩套體系。在加強(qiáng)中央對(duì)地方國(guó)土資源管理監(jiān)督的過(guò)程中,國(guó)家建立的是土地督察機(jī)構(gòu),而不是國(guó)土資源督察機(jī)構(gòu),礦產(chǎn)督察機(jī)構(gòu)卻是缺失的。事實(shí)上,地方上早已施行卻并未有效履行職能的礦產(chǎn)督察辦與此確是完全兩碼事,礦產(chǎn)監(jiān)察比較薄弱。從實(shí)際的情況看,礦產(chǎn)資源方面違法行為相當(dāng)嚴(yán)重和普遍,沒(méi)有引起各部門足夠重視。在市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源管理部門,還有相當(dāng)部分是事業(yè)單位,不具備執(zhí)法資格,面對(duì)違法行為束手無(wú)策。因此,總的看,在礦產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察方面,還沒(méi)有形成一套較成熟的做法,無(wú)論是執(zhí)法監(jiān)察力量、方式還是社會(huì)關(guān)注程度、執(zhí)法監(jiān)察的效果,都與實(shí)際需要有相當(dāng)大的差距。

2.4 開(kāi)發(fā)企業(yè)監(jiān)督主體與客體的隸屬關(guān)系問(wèn)題

相關(guān)法規(guī)把礦山企業(yè)的地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)規(guī)定為具體礦山企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),并且規(guī)定:“地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)對(duì)違反礦產(chǎn)資源管理法規(guī)的行為及其責(zé)任者提出處理意見(jiàn)并可越級(jí)上報(bào)”。但問(wèn)題也隨之產(chǎn)生,就是如何處理地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)與礦山企業(yè)的體制關(guān)系,因?yàn)槎卟⒎遣⒘嘘P(guān)系?！兜V山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)管理要求》規(guī)定,大中型礦山必須建立礦山地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu),也就是說(shuō),礦山企業(yè)與地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)類似“母子”企業(yè)關(guān)系。明文規(guī)定“地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)有權(quán)越級(jí)上報(bào)”,“越級(jí)”二字也從側(cè)面表明了其與礦山企業(yè)之間的從屬關(guān)系。由于二者之間的特殊關(guān)系,這種監(jiān)督效果必然會(huì)大打折扣。

3 對(duì)國(guó)土資源監(jiān)督體系的思考與建議

3.1 監(jiān)督部門應(yīng)有強(qiáng)有力的法定權(quán)力

從國(guó)家行政管理體制改革的趨勢(shì)來(lái)看,決策、執(zhí)行、監(jiān)督的體制內(nèi)分權(quán),將成為政府機(jī)構(gòu)改革的主要方向。政府將一部分監(jiān)管責(zé)任從行政部門剝離出來(lái),讓原有的行政部門偏重于承擔(dān)行政執(zhí)行方面的職責(zé)。監(jiān)管部門無(wú)論是政府組成機(jī)構(gòu)還是社會(huì)中介,都必須擁有法定的權(quán)力,并應(yīng)處在相對(duì)獨(dú)立的第三方位置。國(guó)家土地督察制度的建立,在體制上達(dá)到了作為一個(gè)監(jiān)督部門的條件,擁有了作為第三方監(jiān)督地方國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和管理的職能。但仍需在兩個(gè)方面加以努力:一是在高層級(jí)法律中,明確給予督察機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù),賦予督察部門法定的權(quán)力;二是為了國(guó)土資源綜合管理的需要,努力使土地督察機(jī)構(gòu)向國(guó)土資源督察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

3.2 制度化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制需要加強(qiáng)

行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和土地督察工作的最終目的,都是為實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源有效管理和國(guó)土資源的合理開(kāi)發(fā)利用。從體制上講,三類監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表的主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容和具體的職能配置都還算合理,也并無(wú)明顯的職能交叉和重復(fù),但實(shí)際的實(shí)施效果并不明顯。所以,監(jiān)督體制機(jī)構(gòu)的建立,并不能完全解決問(wèn)題,運(yùn)行機(jī)制是又一個(gè)值得探討的問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議、動(dòng)態(tài)巡查、聯(lián)合執(zhí)法等被廣泛提及和采用,但這些聯(lián)動(dòng)方式往往具有隨機(jī)性和不確定性,采用這種方式的背景,常是基于某一具體案件的重要性或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度。而事實(shí)上,我們需要建立的是常態(tài)化、固定化和制度化的國(guó)土資源監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.3 綜合執(zhí)法與綜合管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一

國(guó)土資源執(zhí)法不應(yīng)實(shí)行土地、礦產(chǎn)的“條條化”體制,而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法。長(zhǎng)期以來(lái),礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察力度在國(guó)土資源執(zhí)法中偏弱,原因之一就在于基層執(zhí)法單位往往由過(guò)去的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)演變而來(lái)。應(yīng)明確國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察特點(diǎn),認(rèn)識(shí)綜合監(jiān)督的重要性。國(guó)土資源管理部門內(nèi)部的綜合監(jiān)督,不僅僅是國(guó)土資源綜合管理的需要,也是提高監(jiān)督效率、減少人員編制、達(dá)到高效管理目標(biāo)的要求。相對(duì)來(lái)說(shuō),土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍有一些成熟機(jī)制和方式,可以根據(jù)礦產(chǎn)資源監(jiān)察管理的需要,加以吸收和借鑒。

3.4 試行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開(kāi)體制模式

從資源管理的角度,相對(duì)集中統(tǒng)一管理模式仍將繼續(xù)。這一模式符合資源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方向。但從國(guó)土資源監(jiān)管的角度來(lái)看,內(nèi)部分權(quán)也將是長(zhǎng)期的趨勢(shì),這樣既有利于減少重復(fù)執(zhí)法事件的發(fā)生,也有利于監(jiān)督主體與客體的明晰。系統(tǒng)內(nèi)三權(quán)完全分立,目前來(lái)說(shuō)還不成熟,但可以考慮在穩(wěn)定的前提下,按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開(kāi)的原則,在國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)部,以試行的形式,在部分地方實(shí)行行政管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對(duì)分開(kāi)的模式。適當(dāng)增加督察和執(zhí)法監(jiān)察部門的權(quán)力,以有效的實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源監(jiān)管。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土資源監(jiān)督管理的體制改革與發(fā)展,往往與國(guó)家體制改革的方向保持相對(duì)一致,這里既有宏觀政策的因素。也有我國(guó)的特殊國(guó)情的因素,因此,監(jiān)督體制的改革與建設(shè),必將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,穩(wěn)定是前提,效率是目標(biāo)。

[1] 衛(wèi)寶軍.當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察淺析 [J].國(guó)土資源情報(bào),2008,(8).

[2] 栗金強(qiáng).德國(guó)行政監(jiān)察的特點(diǎn)及啟示 [J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2004,(13).

[3] 祁泉淞.我國(guó)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察存在的問(wèn)題及對(duì)策 [J].政法行政,2008,(2).

Induction and thinking of land and resources monitoring system

DENG Feng,WANG Xue2feng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

This paper is the first time from the perspective of supervision of the main land and natural resources monitoring system summarizes the overall framework;analysis of land and natural resources of the relationship between administrators and supervisors;pointed out the supervision and management of land and natural resources problems,and from institution2building,power constraints,administrative effi2 ciency,etc.put forward countermeasures and suggestions.

land and resource;monitoring;system

F407.1

A

1004-4051(2010)02-0043-03

2009-10-09

鄧 鋒 (1979-),男,山東棗莊人,助理研究員,中科院碩士學(xué)位,研究方向?yàn)閲?guó)土資源管理體制與政策法規(guī)。