張慧勇 劉麗娜
(1、新鄭市國土資源局,河南 新鄭 451100 2、新鄭市國土資源局,河南 新鄭 451100)
發(fā)展小城鎮(zhèn)是一條符合中國國情的農村城鎮(zhèn)化道路,是帶動農村經濟發(fā)展和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。對內擴大內需,開拓市場,推動國民經濟增長,增加農民收入具有重要的現實意義。不僅帶動第三產業(yè)發(fā)展,創(chuàng)造更多就業(yè)機會,擴大農村市場容量;還有利于提高農民素質,改著生活質量。因此,如何協(xié)調經濟發(fā)展與土地資源緊缺的矛盾,充分合理利用現有土地,成為擺在當地政府規(guī)劃部門面前的首要問題。
小城鎮(zhèn)在農村發(fā)展中占據著主導地位,發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農村城市化建設和工業(yè)化進程,加快農村剩余勞動力轉移,解決農村發(fā)展中出現的環(huán)境污染、資源浪費、耕地建設等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。
1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散,建設用地劇增耕地銳減我國大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的,具有明顯的地域屬性,零散分布于農村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散分布帶來了三方面不良影響:一是由于農村大量從事非農業(yè)生產的人口難以轉移到城鎮(zhèn),使得我國小城鎮(zhèn)呈現出數量多規(guī)模小的格局;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間難以實現公共基礎設施的共享和協(xié)作,集聚效益不明顯;三是農村兼營現象普遍,農業(yè)產業(yè)化步履艱難。我國是個人多地少的國家,隨著國民經濟和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善,建設用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少,使得人地關系惡化。
1.2 小城鎮(zhèn)新建繼續(xù)占地,廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒
因為小城鎮(zhèn)的規(guī)劃而要求的遷并和新建是符合客觀實際和社會發(fā)展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面,新的小城鎮(zhèn)建設繼續(xù)擴大占地,另一方面舊小城鎮(zhèn)又沒及時復墾利用。事實上,這些土地即使被復墾利用,也需逐步恢復提高到可以生產的長期過程,從而直接和間接造成農業(yè)用地的減少。
1.3 小城鎮(zhèn)擴建,鄰近良田遭殃
小城鎮(zhèn)用地在空間是的擴展最主要表現為其周圍土地首先被占用。這一范圍內的土地基本上是經長期耕種的良田,多為菜地,單產水平均很高。小城鎮(zhèn)占地不僅是數量的問題而且是質量的問題,這也是造成全國耕地總體質量有所下降的重要原因之一。
1.4 居民點小且散亂,縮減遷并困難
我國的村鎮(zhèn)尤其是自然村落,絕大多數是在小農經濟基礎上形成和發(fā)展起來的,建設布局表現為數量多、規(guī)模小、分散零亂。受當地經濟水平和鄉(xiāng)民戀土思想深厚及第二三產業(yè)發(fā)展緩慢的影響,農村剩余勞動力的就業(yè)低等因素的影響,村莊的縮減遷并步履艱難,進展緩慢。
1.5 吃飯與建設難以平衡
因受經濟利益差異的驅動,各地都把經濟發(fā)展的重點放在第二三產業(yè)上,而放松甚至輕視農業(yè)生產。因此在具體落實劃定基本農田保護區(qū)和規(guī)劃建設區(qū)時,普遍產生擔心規(guī)定基本農田保護區(qū)會影響經濟發(fā)展的想法,自己不原意多承擔任務,總想把任務推讓給其他市、縣、鄉(xiāng)、村,個別地方甚至“犧牲農業(yè)搞工業(yè),吃飯靠買糧”,對耕地保護不夠重視甚至有抵觸情緒。
一個科學合理規(guī)劃可以對本地區(qū)今后5-10年乃至更長時期經濟社會可持續(xù)發(fā)展起到良好指導作用,可以更好地貫徹科學發(fā)展觀,實現人與自然、環(huán)境的協(xié)調。因此,土地合理利用的關鍵在于規(guī)劃。通過對規(guī)劃區(qū)內務類用地、市政公用設施、社區(qū)環(huán)境、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等與居民生產生活相關的設施進行統(tǒng)籌安排和合理布局,實現對土地資源進行合理配置和有效利用。
小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要組成部分,要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮,制定科學的發(fā)展規(guī)劃,合理布局,使其協(xié)調發(fā)展??茖W制定發(fā)展規(guī)劃,是搞好小城鎮(zhèn)建設的前提條件和基礎工作。科學制定小城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展規(guī)劃,并把總體建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、投融資規(guī)劃等各個相對獨立的規(guī)劃有機結合起來,形成綜合規(guī)劃。規(guī)劃要按照科學發(fā)展觀,應用經濟學、社會學和生態(tài)學原理,分析水資源,土地和生態(tài)等承載力,明確發(fā)展方向,合理確定人口規(guī)模、用地規(guī)模。編寫規(guī)劃要堅持高起點,堅持為經濟建設服務,與土地利用、環(huán)境保護、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調、體現區(qū)域經濟和文化特色。同時,編寫規(guī)劃既要量力而行,又要盡力而為。適度超前,為小城鎮(zhèn)今后的建設和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議,增強規(guī)劃編制的科學性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性,加大對規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。
我國人多地少,耕地資源尤為珍貴。必須保護農業(yè)的生產能力,特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均(0.25公頃)的47%。到2030年我國人口達到16億人,但從現在起,必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經濟較為發(fā)達的地區(qū),經濟發(fā)達的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質量較高的地區(qū),這些耕地資源流失了,很難靠開發(fā)后備資源來彌補。因此保護小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理要加強宏觀調控能力,充分發(fā)揮“有形的手”和“無形的手”相結合的雙重調控作用,建立與市場機制相應的規(guī)劃管理機制,實行以行政、經濟、技術、法律等手段相結合的綜合管理。要建立與土地出讓、轉讓的市場機制相適應的規(guī)劃用地管理機制。對于出讓、轉讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件,保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實處。要建立規(guī)劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應瞬息萬變的市場經濟發(fā)展的需要,加強規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調控能力,需要建立規(guī)劃實施反饋機制,保證規(guī)劃始終具有切實的指導作用。要建立規(guī)劃實施的監(jiān)督機構,包括:上級政府對所審批的規(guī)劃實施監(jiān)督機制;同級人大的監(jiān)督機制,規(guī)劃報批前公開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實行聽證制度等公眾參與與監(jiān)督機制。另外,為了加強規(guī)劃管理,還應充實規(guī)劃機構人員和增撥規(guī)劃管理經費。
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