謝 華

（山西省委黨校理研室，山西 太原 030006）

1949年1月20日,杜魯門在就職演說中提出了后世所稱謂的“第四點(diǎn)計(jì)劃”。由于美國對外經(jīng)濟(jì)活動的決策權(quán)是由總統(tǒng)與國會共享的。有著深刻根源的第四點(diǎn)計(jì)劃被包裹著濃重的個人色彩提交給國會后，遇到的阻力之多超出了行政部門的預(yù)料。國會因素尤其是《國際開發(fā)法案》對第四點(diǎn)計(jì)劃的發(fā)展演變產(chǎn)生了十分重要的影響。

1 國際開發(fā)法案的出臺背景

由于各種主客觀原因，第四點(diǎn)計(jì)劃在1949年只是在國會提出了法案草案，得到國會授權(quán)的具體法案卻未能出臺。在國會休會期間，美國政府部門進(jìn)行了積極的游說，認(rèn)為如果沒有通過法案，“會造成嚴(yán)重的、無法彌補(bǔ)的損害”。通過法案則會“使努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和政治自由的人們重新燃起希望，增強(qiáng)受到恐嚇、顛覆或直接入侵威脅的國家的力量”。其他努力還包括國務(wù)院希望馬歇爾將軍、艾森豪威爾將軍發(fā)表公開聲明，并聯(lián)系總統(tǒng)志愿對外援助委員會等組織，要求它們?nèi)χС只謴?fù)對第四點(diǎn)計(jì)劃的全額撥款；要求瓦倫·奧斯?。╓arren Austin）大使在聯(lián)合國發(fā)表聲明，努力使聯(lián)合國支持第四點(diǎn)計(jì)劃；助理國務(wù)卿愛德華·巴雷特（Edward W.Barrett）負(fù)責(zé)報(bào)紙和大眾媒體；要求自由派共和黨人約翰·庫柏（John S.Cooper）同共和黨參議員討論第四點(diǎn)計(jì)劃，催促他們支持?jǐn)U大撥款，由于約翰·杜勒斯(John Dulles)對計(jì)劃十分冷淡，政府也沒有做出努力獲得他的支持，等等。對于眾議院合并所有外援法案提案如《延長經(jīng)濟(jì)合作法案》、《韓國援助法案》、《聯(lián)合國巴勒斯坦難民援助法案》和《第四點(diǎn)計(jì)劃》（《技術(shù)援助法案》）的打算，政府也做好了心理準(zhǔn)備。

也許是政府游說活動起了作用，或者是民主黨議員如約翰·謝利（John Shelley）發(fā)出的宗教式號召得到了認(rèn)可，如他認(rèn)為第四點(diǎn)計(jì)劃是“光明”、“經(jīng)驗(yàn)”和“知識”的武器，用之美國就“能夠贏得反對黑暗的戰(zhàn)爭”。[1]第二階段辯論于1950年1月12日開始6天后（1月18日），眾議員金·赫脫即把同一份委員會討論稿分別以H.R 6834（《1950年國際經(jīng)濟(jì)開發(fā)法案》）、H.R 6835提交給眾議院表決。1950年1月25日，眾議院對外事務(wù)委員會執(zhí)行會議出臺了一部妥協(xié)性法案——H.R 7346。眾議院對外事務(wù)委員會就這一“妥協(xié)性”法案舉行了進(jìn)一步的聽政，經(jīng)過一些修改后，該法案被順利推薦成為《1950年對外經(jīng)濟(jì)援助法案》的組成部分。眾議院在做出2～3個小修正，以及1個把第一年技術(shù)援助授權(quán)金額從4500萬美元削減至2500萬美元的修正后，通過了該法案（H.R.7797）。

1950年3月30日，參議院外交關(guān)系委員會開始舉行聽證會。在這之前，外交關(guān)系委員會針對人們的誤解就明確指出，第四點(diǎn)計(jì)劃提供的技術(shù)援助不會是世界性的馬歇爾計(jì)劃，無論如何也不是資本投資計(jì)劃。它的態(tài)度是不準(zhǔn)備涉及計(jì)劃的投資部分，因此在技術(shù)合作計(jì)劃方面提交了一個實(shí)際上與眾議院一樣十分簡練的法案。法案（S.3304）授權(quán)給予政府要求的全額撥款，但沒有提及資本投資；把計(jì)劃執(zhí)行期限定為5年；任命單一獨(dú)立的署長負(fù)責(zé)計(jì)劃。經(jīng)過激烈辯論后，1950年5月5日法案在參議院以37票對36票的微弱優(yōu)勢獲得通過。反對意見主要來自兩方面，一是明顯不想?yún)⑴c技術(shù)合作計(jì)劃的人，二是認(rèn)為計(jì)劃應(yīng)擴(kuò)展并重視投資因素的人。1950年5月15日，經(jīng)過眾參兩院開會長時間討論后，除撥款授權(quán)被提高到3500萬美元外，參議院與會者實(shí)際上接受了眾議院法案，盡管投票之前參議員米利肯和塔夫脫等一些共和黨參議員對法案進(jìn)行了嚴(yán)厲指責(zé)。這樣，第四點(diǎn)計(jì)劃以《國際開發(fā)法案》的名稱，列為《1950年對外經(jīng)濟(jì)援助法案》（即第535號公法，共5章）的第四章。1950年5月23日和25日，眾參兩院分別以247票對88票、47票對27票通過了整套法案。1950年6月5日，杜魯門簽署了法案。1950年9月8日，總統(tǒng)簽署第10159號行政命令，授權(quán)國務(wù)卿管理第四點(diǎn)計(jì)劃，并建立由參與機(jī)構(gòu)或部門主管或代表組成的技術(shù)合作部即顧問委員會。該委員會是國務(wù)卿的咨詢機(jī)構(gòu),它的前身是1949年成立的技術(shù)援助部即顧問委員會成立。[2]其成員包括技術(shù)合作署署長（同時任委員會主席）以及來自農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、內(nèi)政部、勞工部、財(cái)政部等11個部、署的代表組成。1950年10月27日，國務(wù)卿在《國務(wù)院212號公告》中宣布在國務(wù)院建立技術(shù)合作署，取代了1950年2月21日《國務(wù)院第41號公告》成立的技術(shù)合作與開發(fā)過渡辦公室。1950年11月14日，杜魯門在備忘錄中宣布按照第535號公法第413節(jié)（a）的規(guī)定，任命俄克拉何馬州農(nóng)機(jī)學(xué)院院長亨利·加蘭德·貝內(nèi)特（Henry Garland Bennett）為技術(shù)合作署署長。參議院于1950年12月7日批準(zhǔn)了該項(xiàng)任命。[3]

2《國際開發(fā)法案》的主要內(nèi)容

《國際開發(fā)法案》實(shí)際上在重要方面保持了眾議院法案（H.R.7797）的規(guī)定，它共有18款內(nèi)容。主要內(nèi)容包括“通過鼓勵技術(shù)知識和技能的交流以及資本投資，來幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的人民努力開發(fā)他們的資源，改善他們的工作和生活條件；授權(quán)總統(tǒng)管理和實(shí)施所有由美國政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行的雙邊技術(shù)合作計(jì)劃；要盡可能尋求私人機(jī)構(gòu)和人員的參與；努力推動殖民地、屬地、領(lǐng)地和非自治領(lǐng)土的開發(fā)，條件是受援國要承擔(dān)相當(dāng)費(fèi)用、提供所需信息并進(jìn)行公開、有效利用計(jì)劃的各項(xiàng)成果，以及與他國合作共享技術(shù)知識與技能等；總統(tǒng)要建立一個顧問委員會，由總統(tǒng)任命其成員，但不能多于13人，并要得到參議院的同意；應(yīng)他國要求建立共同委員會，負(fù)責(zé)審查申請國技術(shù)援助申請和申請國資源潛力并提交研究報(bào)告；如果總統(tǒng)認(rèn)為計(jì)劃已“沒有必要和不適宜”的話，可以終止計(jì)劃，眾參兩院共同決議認(rèn)為“適宜”，總統(tǒng)可以終止計(jì)劃。[4]

從根本上說，國會關(guān)于第四點(diǎn)計(jì)劃的兩次辯論的焦點(diǎn)都集中在要花多少美元及要實(shí)施多長時間的問題上?！霸谑沟谒狞c(diǎn)計(jì)劃陷入（國會）爭論的諸多難題中，最突出最令人頭疼的問題是費(fèi)用問題?！庇?jì)劃時間長短(幾年還是幾十年)與項(xiàng)目類型（貸款還是贈款）實(shí)際上也與此相關(guān)。按照《國際開發(fā)法案》，參議院撥款委員會于1951年6月14日至19日舉行了聽證會，并于1951年9月6日批準(zhǔn)撥款3450萬美元（截止到1951年6月），比1950年杜魯門政府要求撥款額減少了1050萬美元，后來實(shí)際撥款為3900萬美元。具體來說，9月6日是1951年《一般撥款法案》（即第81屆國會通過的第759號公法）的批準(zhǔn)日，該法案第11章第1節(jié)規(guī)定向技術(shù)合作計(jì)劃提供資金。隨后幾年撥款逐年得到增加，但年度撥款從未超過1.5億美元。根據(jù)參議院的建議，《一般撥款法案》還對提供援助增添了4個條件：一是相關(guān)援助從1951財(cái)政年度開始不得超過3年（《國際開發(fā)法案》沒有規(guī)定截止日期）；二是任何資金都不得用在美國已是主要捐款國的項(xiàng)目；三是任何資金都不得用于演示或指導(dǎo)目的之外的工程項(xiàng)目；四是項(xiàng)目調(diào)查或準(zhǔn)備過程中對援助資金的使用，并不進(jìn)一步表明美國有提供貸款或信用貸款的義務(wù)。[5]這些條件使國會相信，技術(shù)援助計(jì)劃并不需要大規(guī)模支出。另外，對于第四點(diǎn)計(jì)劃真正使用國會撥款的開始日，作為計(jì)劃的重要親歷者之一的賓厄姆認(rèn)為是在1951年10月31日，當(dāng)時國會在《1951年共同安全法案》下首次向計(jì)劃撥付了實(shí)際款項(xiàng)。在這之前，已成立的技術(shù)合作署實(shí)際上處于癱瘓狀態(tài)。[6]同時，盡管理論上把第四點(diǎn)計(jì)劃項(xiàng)目分為技術(shù)援助和資本投資兩大類，但在實(shí)際操作中，由于1945-1948年美國私人公司對內(nèi)、對外投資稅后收益平均比率分別是10.65%、13.43%，差距并不大，加上考慮到國外投資尤其是投資于第三世界國家要承擔(dān)很多風(fēng)險(xiǎn)，因此它們并不愿意把投資移往第三世界國家。當(dāng)然，在某些地區(qū)的某些工業(yè)領(lǐng)域情況會不同，如中東的石油業(yè)。另外，美國大公司、小公司對由進(jìn)出口銀行進(jìn)行擔(dān)保的態(tài)度也完全不同，前者認(rèn)為政府干預(yù)公司自由經(jīng)營權(quán)從根本上就是錯誤的，后者則希望獲得政府保護(hù)進(jìn)入國外新興市場。由于主客觀因素，第四點(diǎn)計(jì)劃使用的資金實(shí)際上大多數(shù)是美國國會的相關(guān)撥款，私人公司的資本投資比例很小，換句話說，《國際開發(fā)法案》資本投資的規(guī)定最后并沒有真正得到貫徹落實(shí)。

3 結(jié)束語

到1950年底，第四點(diǎn)計(jì)劃的法律基礎(chǔ)和管理機(jī)制框架建立了起來，這離杜魯門就職演說已過去18個月；但國會立法最終使得第四點(diǎn)計(jì)劃完成了“蛻變”和“飛躍”，從很多人認(rèn)為的“偶然性”因素最終上升為“國家意志”，從表面看來沒有任何實(shí)質(zhì)含義，完全無法給人留下深刻印象的普通名詞變成了“內(nèi)容充實(shí)”的美國政治和國際關(guān)系術(shù)語。第四點(diǎn)計(jì)劃的制度化經(jīng)歷了如此漫長時期，主要是兩方面原因造成的，一是就外交層面來說，1949年美國外交戰(zhàn)略還尚未明確，當(dāng)時美國國務(wù)院在醞釀出臺一個在全球遏制蘇聯(lián)的大戰(zhàn)略，第四點(diǎn)計(jì)劃作為外交政策工具必須最終服從該戰(zhàn)略的需要，因此國務(wù)院對在第一階段法案能否通過并不顯得很急迫。二是從國內(nèi)政治形勢來看，國會中的黨派斗爭、行政部門協(xié)調(diào)關(guān)系的缺乏，各種利益集團(tuán)對法案條款的分歧，以及朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后國會對外援類型側(cè)重點(diǎn)的變化，也是導(dǎo)致第四點(diǎn)計(jì)劃在國會久拖不決的重要原因。同時，《國際開發(fā)法案》能在國會獲得通過，只能說參與爭論的各個派別此時達(dá)成了妥協(xié)，并不意味著政府內(nèi)部尤其是國會中某些重要人士放棄了自己的反對立場。一旦時機(jī)出現(xiàn)，這些人的態(tài)度或多或少在影響著第四點(diǎn)計(jì)劃的未來發(fā)展軌跡。

[1]Remarks by Repersentive John Shelley，March 31，1950，in Congressinal Digest，May 1950，Vol.29，p.142.

[2]Department of State,American Foreign Policy1950-1955，Basic Documents.Vol.II（Washington:Government Printing Office,1957）,p.3055；Walter，InternationalTechnicalAssistance:Programs and Organization（Chicago,Illinois:Public Administrative Service，1952），p.30.

[3]Memorandum，November 14，1950，Document56，in DHTP，Vol.27，p.432；Document76，in DHTP，Vol.27，p.594.

[4]“Act for International Development（Title IV，F(xiàn)oreign E-conomic Assistance Act of 1950）:Public Law 535（81st Congress，2d Session），June 5，1950，”in American Foreign Policy1950-1955，Basic Documents,Vol.II,pp.3047-3054.

[5]Senate Report on Technical Assistance(Final Report),No.139，March 12，1957，p.84.;Senate Report on General Appropriation Act，1951，No.1941，July 6，1950，pp.295-296.

[6]Jonathan B.Bingham，Shirt-Sleeve Diplomacy:Point 4 in Action（New York:Freeport，1970），p.24.