韓 利

（山西大學，山西 太原 030006）

1 服務型政府的內(nèi)涵

黨的十六大第一次把政府職能歸結(jié)為4個方面：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。黨的十七大報告又提出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府。

服務型政府是指一種在社會本位、權(quán)利本位、公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務為宗旨，實現(xiàn)著服務職能并承擔著服務責任的政府。服務型政府與傳統(tǒng)管制型政府體現(xiàn)了截然不同的行政理念、行政哲學、行政體制。其區(qū)別可以概括如下：

1.1 治理格局方面

傳統(tǒng)管制型政府體現(xiàn)的是人治格局，行政主體總是依據(jù)主觀想當然地解決和處理問題，通過國家公權(quán)力來實現(xiàn)自身意志，無法可依或有法不依。而現(xiàn)代服務型政府首先是崇尚法治的政府，不但要保護公民各項人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利的實現(xiàn)，而且通過嚴格規(guī)范政府行政行為，更好地實現(xiàn)和維護公民權(quán)利。

1.2 政府與公民關(guān)系方面

傳統(tǒng)管制型政府的行政主體大多具有“官重民輕、官顯民微、官尊民卑”的心態(tài)，國家行政權(quán)力實際上演變成一種控制社會的權(quán)力，政府的行政權(quán)力涉及領域較廣，深入層面較深。而現(xiàn)代服務型政府是以公民權(quán)利為根本，行政機構(gòu)是為人民提供各項公共服務的機構(gòu)，不可逆轉(zhuǎn)地向社會本位、權(quán)利本位、公民本位回歸。

1.3 行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系方面

與計劃經(jīng)濟高度集權(quán)相適應，傳統(tǒng)管制型政府以國家公權(quán)力為本，政府行政機關(guān)管了許多“管不了、管不好、不該管”的事情，而公民權(quán)利卻相對被壓縮甚至沒有。相反，現(xiàn)代服務型政府堅持以公民權(quán)利為根本，強調(diào)以人為本，政府只是為公民提供服務的機構(gòu)。因此，一切行政管理活動都是圍繞著切實保護和充分實現(xiàn)公民權(quán)利進行的。

2 服務型政府建設與行政執(zhí)法體系改革

行政執(zhí)法體系改革是服務型政府內(nèi)涵的必然要求，建設服務型政府，第一步要做的就是創(chuàng)新行政管理體制。重點在于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)、理順內(nèi)外部關(guān)系、提高工作能效，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到監(jiān)管市場、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、服務公共、管理社會上來，把公共服務和社會管理放在第一位，盡最大的努力為公民提供最優(yōu)質(zhì)、方便、高效、快捷的公共服務。筆者認為服務型政府的建立與發(fā)展應遵循以下幾點行政執(zhí)法體系改革思路:

2.1 不斷深化政府機構(gòu)改革

此乃建設服務型政府之關(guān)鍵。要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加強公共服務部門建設，必須按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則深化機構(gòu)改革，從而使政府組織機構(gòu)朝著科學、高效、合理的方向發(fā)展。

2.2 重點加強公務員隊伍建設

要全面加強公務員隊伍能力建設、思想建設、作風建設，加強公務員制度建設，努力提高公務員為人民服務的能力和水平。完善國家機關(guān)工作人員錄用制度，從根本上凈化公務員隊伍；對已經(jīng)錄用的公務員實行定期培訓、考核制度，并對其考核結(jié)果進行獎懲，從業(yè)務上不斷培養(yǎng)公務員各方面能力。

2.3 加快轉(zhuǎn)變政府管理職能

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，這就要求通過轉(zhuǎn)變政府職能，解決好“錯位”、“缺位”“越位”問題。政府要做到只做自己該做的，不去“錯位”“缺位”做不該做的或不做該做的，只管自己該管的，不去“越位”管不該管的，這是建設服務型政府的核心問題。

2.4 推廣“陽光”政務，實現(xiàn)“一站式”辦公

為了更加方便公民，提高服務效率，行政辦公的方式也應該信息化，運用更先進的辦公系統(tǒng)。已經(jīng)改革的行政審批制度證明，建立行政審批大廳是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄，是實現(xiàn)服務型政府目標的重要途徑，在形式上改變了行政執(zhí)法的原有格局。

2.5 進行創(chuàng)新運行機制和管理方式

推進以公共服務為主要內(nèi)容的行政機關(guān)績效評估和行政問責制度，完善公共服務監(jiān)管體系，加快法治建設，全面推進依法行政，依法規(guī)范政府職能和行政行為。

3 行政執(zhí)法體系改革

3.1 轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念

歷史上的中國是行政權(quán)力最大化、行政權(quán)力可以支配一切的社會狀態(tài)，行政機關(guān)工作人員的權(quán)力本位思想和特權(quán)意識根深蒂固。在行政執(zhí)法的管理和處罰過程中，漠視公民權(quán)利的做法已經(jīng)成為正常程序。所以，我們要想建設服務型政府、推進依法治國，就要通過市場的方式建設服務型政府這一偉大工程，要完全改變和徹底去除行政法執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員的權(quán)力本位意識和特權(quán)思想，進而轉(zhuǎn)變并牢固樹立服務于民的全新觀念。為此，各行政執(zhí)法機構(gòu)就要進行長期、艱巨、深入、細致的思想政治教育和法制宣傳教育，而且，要進一步制定出具有可操作性和強制性的監(jiān)督管理制度。從而，不但從領導方面，更要從制度方面加大對行政執(zhí)法隊伍的督促、監(jiān)察甚至制裁的力度。利用可依據(jù)的制度杜絕行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的種種特權(quán)行為，也同樣利用制度規(guī)范和制裁行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的違法行為，只有這樣服務型政府的建設才能有一個良好的行政環(huán)境。

3.2 改革行政執(zhí)法體系

根據(jù)服務型政府的理念要求，筆者認為行政法執(zhí)法體系的改革應遵循以下兩個基本思路：

首先，繼續(xù)深化政府部門職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)兩個分開。雖然改革開放以來，政治體制改革一直推動著政府部門職能的轉(zhuǎn)變，到目前為止，政府職能轉(zhuǎn)變以及行政管理體制改革還沒有完全到位，機構(gòu)臃腫不堪、職責混亂不清、執(zhí)法不規(guī)范等問題還是相當嚴重；更重要的是，在行政執(zhí)法體制中同時還存在著政策制定職能同監(jiān)督處罰職能不分、監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能不分等嚴重制度缺陷。想要完全改變這種現(xiàn)狀必須繼續(xù)深化轉(zhuǎn)變政府職能，清理并明確政府部門之間、內(nèi)部上下級之間、政府機關(guān)與社會組織之間的關(guān)系，切實實現(xiàn)兩個分開，即分開制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實施處罰等職能；分開監(jiān)督處罰職能與技術(shù)監(jiān)督職能。由不同部門各司其職，互相制約、互相監(jiān)督。

其次，實現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)，調(diào)整合并行政執(zhí)法機構(gòu)。某些行政機關(guān)響應“依法行政”的流程如下：開會提出依法行政——然后討論立法——隨之依法行政處罰——就要建立專門的執(zhí)法隊伍。這樣完全錯誤的領會依法行政的結(jié)果，往往是制定一部法律或法規(guī)之后，就要建立一支行政執(zhí)法隊伍或組建一個執(zhí)法部門，導致最終產(chǎn)生“幾十頂大蓋帽管著一頂破草帽”的現(xiàn)象。這樣一來，不但極大地提高了行政執(zhí)法成本，相應也大大地增加了行政相對人的經(jīng)營成本，造成了多重多頭執(zhí)法和執(zhí)法腐敗、執(zhí)法擾民、執(zhí)法損民等眾多問題。由此，相對集中行政處罰權(quán)成為必要；調(diào)整合并現(xiàn)有的行政執(zhí)法機構(gòu)成為亟待解決的問題；實行綜合執(zhí)法，以改變現(xiàn)階段存在著的多重多頭執(zhí)法問題迫在眉睫！

綜上所述，在致力于服務型政府建設的歷史過程中，改革現(xiàn)階段的政府行政法執(zhí)法體系是其重要的一環(huán)。而改革行政法執(zhí)法體系則是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，完成這項系統(tǒng)工程，任重而道遠。