張兆東

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建了人民軍隊(duì)，并在革命和建設(shè)的過程中逐步形成了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)等制度。新中國(guó)成立后，在繼承戰(zhàn)爭(zhēng)年代軍事領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，確立了新的國(guó)家武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制。之后，適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)特別是軍事發(fā)展和保障國(guó)家安全的需要，軍事領(lǐng)導(dǎo)體制幾經(jīng)變革，并呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。在黨對(duì)軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的演變中，1949年至1959年是至關(guān)重要的時(shí)期。在此期間，最高國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制從國(guó)家政權(quán)組織形式演變到黨和國(guó)家共同負(fù)責(zé)的形式，這10年的變革奠定了今天國(guó)家軍事領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)。

1949.10—1954.9：“人民革命軍事委員會(huì)統(tǒng)一管轄并指揮全國(guó)人民解放軍和其他人民武裝力量”

新中國(guó)成立前夕，在中國(guó)共產(chǎn)黨的號(hào)召下，召開了各民主黨派、無(wú)黨派愛國(guó)人士和各人民團(tuán)體代表參加的新政治協(xié)商會(huì)議，籌備建立民主聯(lián)合政府。其中，有一個(gè)問題引起了與會(huì)代表的熱議，那就是新中國(guó)應(yīng)該實(shí)行什么樣的軍事制度。大家一致認(rèn)為，應(yīng)總結(jié)新民主主義革命時(shí)期人民軍隊(duì)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，徹底肅清軍閥割據(jù)思想的殘余，建立新型的人民軍隊(duì)。這個(gè)軍隊(duì)的特點(diǎn)是不搞地方武裝，“不僅不同于封建軍閥，也不同于資產(chǎn)階級(jí)的軍事制度”，以 “新民主主義的軍事制度來(lái)統(tǒng)一全國(guó)的軍隊(duì)”，“政治工作制度是它的靈魂”。

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，確定了新中國(guó)的軍事制度，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)建立統(tǒng)一的軍隊(duì)，即人民解放軍和人民公安部隊(duì)，受中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)統(tǒng)率，實(shí)行統(tǒng)一的指揮，統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的編制，統(tǒng)一的紀(jì)律?！薄叭嗣窀锩娛挛瘑T會(huì)設(shè)主席一人，副主席若干人，委員若干人?！避婈?duì)“建立政治工作制度”，“在適當(dāng)時(shí)機(jī)實(shí)行義務(wù)兵役制”。

10月，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》確定的國(guó)家軍事制度，成立了中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)，毛澤東為主席，朱德、劉少奇、周恩來(lái)、彭德懷、程潛為副主席，成員共有28人。此外，還設(shè)置了人民解放軍總司令一職，由朱德兼任。軍委日常工作由周恩來(lái)主持，從1952年7月起，改由彭德懷主持。中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)的成立，取代了原有的中共中央軍事委員會(huì)的職能，但仍簡(jiǎn)稱“中央軍委”。1949年10月、11月和1950年4月，在人民解放軍原總部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，先后建立了隸屬于中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)的總參謀部、總后方勤務(wù)部和總政治部。1950年9月，中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)又設(shè)立總干部管理部，以加強(qiáng)對(duì)干部的管理和為實(shí)行軍銜制作準(zhǔn)備。解放軍四總部作為中央軍委的參謀和戰(zhàn)略決策、方針政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是全軍軍事、政治、干部、后勤和技術(shù)工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。

從1949年10月至1954年9月，只在國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立了中央軍委，黨內(nèi)未再設(shè)中央軍事委員會(huì)。中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)，是中國(guó)人民解放軍的最高統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，是制定軍事戰(zhàn)略方針、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的最高指揮機(jī)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：一是直接由中共中央政治局和書記處決定有關(guān)軍事工作的大政方針。二是通過中共黨員在國(guó)家軍委構(gòu)成中占絕對(duì)多數(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。在中央軍委的28名成員中，有21名共產(chǎn)黨員，占四分之三；6位主席、副主席中，有5名中共黨員。軍委各總部機(jī)關(guān)、各軍兵種、各軍區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)人也均是中共黨員。三是通過總政治部領(lǐng)導(dǎo)全軍的各級(jí)黨組織。規(guī)定“人民革命軍事委員會(huì)所屬黨組織，受政治部領(lǐng)導(dǎo)，不屬政府黨委會(huì)”，即全軍原有黨組織系統(tǒng)總歸總政治部領(lǐng)導(dǎo)。因此，雖然中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員包括少數(shù)黨外人士，但仍然保證了中共對(duì)國(guó)家武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

1954.9—1958.7：中共中央軍委“擔(dān)負(fù)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)”，國(guó)防部“領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的建設(shè)”

1954年9月20日，中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過并公布了國(guó)家根本大法《中華人民共和國(guó)憲法》，對(duì)國(guó)家體制進(jìn)行了調(diào)整，建立起社會(huì)主義政治體制。會(huì)議決定，設(shè)立中華人民共和國(guó)國(guó)防委員會(huì)和國(guó)防部，取消中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)，撤銷中國(guó)人民解放軍總司令的設(shè)置。同時(shí)規(guī)定，“中華人民共和國(guó)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席”，“中華人民共和國(guó)主席由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉”產(chǎn)生，全國(guó)人民代表大會(huì)“根據(jù)中華人民共和國(guó)主席的提名，決定國(guó)防委員會(huì)副主席和委員的人選”。新成立的國(guó)防委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員包括中國(guó)共產(chǎn)黨和黨外的著名軍事將領(lǐng)。中共中央政治局和中央軍委的有關(guān)決議規(guī)定，國(guó)防委員會(huì)“在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)有利于對(duì)敵斗爭(zhēng)的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的組織，當(dāng)然不可能也不應(yīng)該依靠它來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“國(guó)防委員會(huì)不屬政府、也不屬黨”。這實(shí)際上表明了國(guó)防委員會(huì)是咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，是一個(gè)帶統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的名義上的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮國(guó)家武裝力量。根據(jù)《憲法》規(guī)定成立了國(guó)務(wù)院，并賦予其“領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的建設(shè)”的職權(quán)，軍事方面需要由政府負(fù)責(zé)的工作由國(guó)務(wù)院做出決定，國(guó)防部是其領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)的部門，負(fù)責(zé)國(guó)防建設(shè)方面的具體工作。一屆全國(guó)人大一次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名任命彭德懷為國(guó)防部部長(zhǎng)。國(guó)防部在行政體制上隸屬于國(guó)務(wù)院，但實(shí)際上它是在中央軍委的直接領(lǐng)導(dǎo)下工作的。國(guó)防部未設(shè)立專門的辦事機(jī)構(gòu)，其具體工作由人民解放軍各總部和國(guó)防部辦公廳（兼任軍委辦公廳）等機(jī)關(guān)辦理。

為加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民解放軍的領(lǐng)導(dǎo)，1954年9月28日，中共中央政治局做出《關(guān)于成立黨的軍事委員會(huì)的決議》，指出：“中央政治局認(rèn)為，必須同過去一樣，在中央政治局和書記處之下成立一個(gè)黨的軍事委員會(huì)，來(lái)?yè)?dān)負(fù)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)?！备鶕?jù)這個(gè)決議，成立了由12人組成的中共中央軍事委員會(huì)，毛澤東任主席，彭德懷主持日常工作。此外，還增設(shè)了軍委秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)職位，在中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，他們主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各總部的工作，處理中央軍委的日常事務(wù)。毛澤東同時(shí)擔(dān)任中共中央主席、國(guó)家主席、中共中央軍委主席、國(guó)防委員會(huì)主席，是武裝力量的最高統(tǒng)帥。

鑒于中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)已取消，經(jīng)中共中央書記處批準(zhǔn)，自1954年10月11日起，中國(guó)人民解放軍各總部機(jī)關(guān)原冠以“中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)”者，一律改冠以“中國(guó)人民解放軍”字樣，如“中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)總參謀部”改稱“中國(guó)人民解放軍總參謀部”。在軍隊(duì)正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借鑒蘇軍領(lǐng)導(dǎo)體制，中央軍委對(duì)人民解放軍總部體制進(jìn)行了調(diào)整，相繼建立了4個(gè)新的總部——總軍械部、訓(xùn)練總監(jiān)部、武裝力量監(jiān)察部、總財(cái)務(wù)部。這樣，加上原有的四總部，形成了與蘇軍一致的八總部體制。

在新的國(guó)家軍事領(lǐng)導(dǎo)體制中，中共中央軍事委員會(huì)是在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)下處理軍事問題的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，通過解放軍各總部機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)全軍的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，設(shè)立了國(guó)防委員會(huì)和國(guó)防部，由國(guó)家主席兼任國(guó)防委員會(huì)主席，賦予國(guó)家主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量的職權(quán)，規(guī)定由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)，國(guó)防部是其具體職能部門。這是一種黨和國(guó)家共同負(fù)責(zé)的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制。在正常情況下，凡屬軍事、國(guó)防方面的重大決策，由中共中央政治局、書記處和中央軍委同國(guó)家機(jī)構(gòu)共同作出。因此，這種最高國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，既體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，又有利于發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能。

由于我軍正處在正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè)初期，國(guó)防部及軍委各總部缺乏正規(guī)、完善的職責(zé)條例，對(duì)其分工也沒有明確的規(guī)定。國(guó)防部成立后，各總部仍直接受中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)；但為了體現(xiàn)國(guó)防部的領(lǐng)導(dǎo)，許多原來(lái)由中央軍委和總部頒發(fā)的命令、指示，都要求改由國(guó)防部署名。然而哪些文件以國(guó)防部的名義發(fā)布，哪些不用，尚沒有詳細(xì)的規(guī)定。因此，在工作中有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突，這突出地表現(xiàn)在“總參和國(guó)防部關(guān)系”的爭(zhēng)論上。總參為中央軍委起草的和總參下發(fā)的命令、文電，常常因署名問題受到批評(píng)，文件有時(shí)沒有署國(guó)防部的名受到批評(píng)，有時(shí)署了也受批評(píng)。總參負(fù)責(zé)起草的國(guó)防部和總參職責(zé)條例，一連五易其稿均未能獲得通過。

應(yīng)該說，1954年《憲法》確立的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制具有合理性，在整體上符合當(dāng)時(shí)的情況；但由于這種體制處于初創(chuàng)階段，在最初的幾年，作為中樞領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的軍委、國(guó)防部和各總部在工作職責(zé)與分工等方面并沒有明確，一直處于在實(shí)踐中摸索的階段。

1958.7—1959：中共中央軍委是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全軍的統(tǒng)帥機(jī)關(guān)”，“國(guó)防部是軍委對(duì)外的名義”

人民解放軍在學(xué)習(xí)蘇軍進(jìn)行正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè)過程中，由于對(duì)蘇軍的經(jīng)驗(yàn)缺乏充分了解和具體分析，導(dǎo)致出現(xiàn)一些沒有很好地照顧軍隊(duì)歷史特點(diǎn)和實(shí)際，機(jī)械地搬用蘇軍某些具體做法的情況。在1958年3月召開的成都會(huì)議上，中央“建議軍委召集一次擴(kuò)大會(huì)議，用整風(fēng)方式，討論軍事建設(shè)中的重要問題，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提高覺悟，并在這個(gè)基礎(chǔ)上使各項(xiàng)工作得以貫徹”。根據(jù)這個(gè)建議，中央軍委于5月27日至7月22日召開了一次擴(kuò)大會(huì)議。

會(huì)議通過《關(guān)于改變組織體制的決議》，規(guī)定：“中央軍委是中共中央的軍事工作部門，是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全軍的統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，軍委主席是全軍統(tǒng)帥。國(guó)防部是軍委對(duì)外的名義。軍委決定的事項(xiàng)，凡需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，或需用行政名義下達(dá)的，由國(guó)防部長(zhǎng)簽署。”由此，國(guó)防部有了明確的定位，即軍委對(duì)外的名義、對(duì)外交往的機(jī)構(gòu)，職能開始虛化?！稕Q議》認(rèn)為，人民解放軍的組織體制仍然存在著機(jī)關(guān)龐大、部門過多、組織重疊、分工機(jī)械的現(xiàn)象，因此有必要對(duì)軍隊(duì)的組織體制進(jìn)行某些改革。關(guān)于總部體制，規(guī)定軍委下設(shè)總參謀部、總政治部、總后勤部，恢復(fù)為三總部體制。軍委擴(kuò)大會(huì)議還重新明確了總參、總政、總后的職責(zé)和任務(wù)。

1959年“廬山會(huì)議”后，中央軍委于9月26日發(fā)出《關(guān)于軍委組成人員的通知》，調(diào)整了中央軍事委員會(huì)的成員：“中共中央政治局決定，中共中央軍委主席毛澤東，副主席林彪、賀龍、聶榮臻；軍委常委為毛澤東、林彪、賀龍、聶榮臻、朱德、劉伯承、陳毅、鄧小平、羅榮桓、徐向前、葉劍英、羅瑞卿、譚政?！敝醒胲娢粘９ぷ饔尚氯螄?guó)防部長(zhǎng)兼軍委副主席林彪主持。當(dāng)時(shí)國(guó)防部的10位副部長(zhǎng)，除了有2位不在北京外，其余8位都是中央軍委委員。經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央軍委10月20日又發(fā)出通知，決定在軍委常委之下設(shè)立軍委辦公會(huì)議，負(fù)責(zé)處理軍委日常事務(wù)。軍委辦公會(huì)議由軍委秘書長(zhǎng)主持，其成員是當(dāng)時(shí)三總部和軍委辦公廳的主要領(lǐng)導(dǎo)。“廬山會(huì)議”后的中央軍委大改組，增設(shè)了副主席和常務(wù)委員會(huì)，并第一次設(shè)立辦公會(huì)議。

總的來(lái)說，這期間，隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)的發(fā)展，在未改變1954年《憲法》確立的國(guó)家軍事體制的前提下，對(duì)中央軍委、國(guó)防部和各總部機(jī)關(guān)進(jìn)行了一些調(diào)整，并對(duì)其具體職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了明確。軍事最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是中共中央軍事委員會(huì)，重大軍事問題由中央軍委全體成員共同研究決策。國(guó)防部的具體職能開始虛化，轉(zhuǎn)化為軍委的職能，是軍委對(duì)外的名義，具體工作由解放軍三總部承擔(dān)。國(guó)防部長(zhǎng)逐漸成為一個(gè)榮譽(yù)性的職務(wù)，擔(dān)負(fù)代表政府、軍隊(duì)對(duì)外交往的職能等。此后，直到“文化大革命”前，除軍委總部機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員陸續(xù)作了個(gè)別調(diào)整外，軍事領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)成一直沒有改變。

“文化大革命”期間，由于“左”傾錯(cuò)誤的發(fā)展，過分強(qiáng)化黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，1975年《憲法》和1978年《憲法》都只規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而沒有明確武裝力量在國(guó)家中的地位。1982年《憲法》經(jīng)過廣泛討論，在黨和國(guó)家共同設(shè)立了中央軍事委員會(huì)，重新確立了由黨和國(guó)家共同行使領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的最高軍事領(lǐng)導(dǎo)體制。新的歷史時(shí)期，無(wú)論環(huán)境任務(wù)怎樣變化，體制編制怎樣調(diào)整，都要認(rèn)真汲取國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制演變的歷史經(jīng)驗(yàn)，既毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，又科學(xué)體現(xiàn)軍事系統(tǒng)在國(guó)家政權(quán)體制中的地位，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家體制的作用，不斷推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)。